К ВОПРОСУ О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РОССИЙСКОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО.. К вопросу о повышении эффективности российского исполнительного производства в свете международных стандартов и опыта зарубежных стран

• Название: К вопросу о повышении эффективности российского исполнительного производства в свете международных стандартов и опыта зарубежных стран
• Дата: 06.03.2023
• Размер: 27.88 Kb.
• Имя файла: К ВОПРОСУ О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РОССИЙСКОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО..docx
• Тип: Документы; #972506

К ВОПРОСУ О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РОССИЙСКОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО

ПРОИЗВОДСТВА В СВЕТЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРТОВ И ОПЫТА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
В 2009 году Россию единогласно приняли в Международный союз судебных исполнителей. При этом официальный представитель ФССП отметил: «Конечно, нам интересен международный опыт, тем более, что мы стали полноправным членом Международного союза судебных исполнителей» [1]. Данная организация, являющаяся по своему статусу неправительственной, в соответствии с Уставом создана для осуществления, координирования и развития международной деятельности судебных приставов и исполнителей с целью обеспечения благодаря более тесному сотрудничеству между профессиональными представительными организациями, действующими в национальном масштабе, её достоинства и независимости, необходимых для оказания более эффективной помощи отдельным гражданам и сообществу. В ряду целей и задач, которые ставит перед собой организация, названы: изучение и совершенствование национальных процессуальных прав; распространение идей, результатов исследований, проектов и инициатив, направленных на достижение прогресса; обеспечение связи между судебными приставами разных государств [2].

В рамках указанной организации разработан проект Глобального кодекса принудительного исполнения. В нем, в частности, говорится: принудительное исполнение должно быть осуществлено судебным исполнителем в разумные сроки; каждый кредитор вправе использовать обеспечительные меры для защиты своих прав; только лицо, уполномоченное государством на принудительное исполнение, может осуществлять процедуру принудительного исполнения согласно законам; лица, осуществляющие принудительное исполнение, должны иметь первоначальное юридическое образование и повышать квалификацию согласно установленным минимальным общим нормам; они обязаны соблюдать профессиональную этику (соблюдение профессиональной тайны, корректное поведение, этичность в выборе действий и т.д.), обеспечивать прозрачность процедур исполнения (прогнозируемость и пропорциональность издержек и сроков исполнения, сотрудничество служб исполнения и т.д.); имущество, необходимое для жизни должника и его семьи, должно быть недоступным для обращения на него взыскания в соответствии с положениями законодательства; исполнительные процедуры должны гарантировать право должника на защиту [3].

В свою очередь, на уровне Совета Европы 9 сентября 2003 г. была принята Рекомендация (2003) 17 Комитета министров Совета Европы государствам-членам «О принудительном исполнении» (вместе с Руководящими принципами), направленная на повышение эффективности и рациональности исполнительного производства в странах, входящих в Совет Европы, что стало важным шагом на пути гармонизации систем исполнительного производства европейских государств. В ней наряду с другими содержатся следующие положения: принудительное исполнение должно определяться и регулироваться четкими правовыми нормами, устанавливающими полномочия, права и обязанности сторон и третьих лиц; его процедура должна быть детально регламентирована в законодательстве, чтобы быть достоверной и прозрачной, а также предсказуемой и эффективной; принудительное исполнение может быть отложено только по основаниям, предусмотренным законодательством; процедура принудительного исполнения должна предусматривать меры предупреждения процессуальных злоупотреблений; попытки провести процедуру принудительного исполнения должны быть соразмерны исковому требованию, сумме иска и интересам ответчика; государства могут по своему усмотрению устанавливать профессиональный статус лиц, ответственных за принудительное исполнение; при приеме на работу таких лиц необходимо учитывать их моральные качества, правовую подготовку и знания процедуры принудительного исполнения; для оценки их теоретических и практических знаний они должны сдавать экзамены; эти лица должны быть честными и компетентными при исполнении своих обязанностей, а также всегда действовать в соответствии с признанными высокими профессиональными и этическими стандартами; они должны быть беспристрастны в отношениях со сторонами [4].

На необходимость повышения эффективности исполнительного производства обращается внимание и в Резолюции (2002) 12 «Учреждение Европейской комиссии по эффективности правосудия», принятой Комитетом Министров Совета Европы 18 сентября 2002 г. В ней подчёркивается: «Все судебные решения должны исполняться эффективно и своевременно. Судебные приставы, если они существуют, или другие сотрудники органов исполнения судебных решений должны выполнять свою работу согласно закону, справедливо, беспристрастно, эффективно и прозрачно» [5, с. 831].

Нормы данных актов относятся к международному «мягкому праву». Как справедливо отмечается в литературе, нормы международного «мягкого права» представляют собой своего рода эталон, к которому должно стремиться каждое государство, они, аккумулируя в себе предшествующий позитивный опыт, накопленный как отдельными государствами, так и мировым сообществом в целом, должны находиться в центре внимания законодателей и получать отражение во внутригосударственном законодательстве [6, с. 28].

Представляется, что нормы международного «мягкого права», содержащиеся в указанных актах международных организаций, должны получить максимально полное отражение и в российском законодательстве об исполнительном производстве.

Общие требования, применимые к исполнительному производству, содержатся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Они вытекают из ст. 6, устанавливающей право на справедливое судебное разбирательство, ст. 13, закрепляющей право на эффективное средство правовой защиты, ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции, регламентирующей вопросы защиты собственности физических и юридических лиц.

Из содержания ст. 6 Конвенции вытекает обязанность государств обеспечивать не только право на судопроизводство в разумный срок, но и право на исполнение судебного акта в разумный срок.

К числу основных требований, вытекающих из ст. 13 Конвенции, относятся обращённые к государствам требования по созданию на национальном уровне действенной, доступной и эффективной как в юридическом плане, так и в области практического применения системы защиты прав, гарантированных Конвенцией, предполагающей адекватное возмещение ущерба в случае их нарушения. При этом под отсутствием эффективного средства правовой защиты понимается не только отсутствие, но и бездействие органа, к сфере компетенции которого относится рассмотрение жалобы о нарушении прав. Механизм обращения в Европейский Суд с жалобами, основанными на ст. 13 Конвенции, отражая субсидиарную природу международных механизмов защиты прав человека в целом, имеет комплементарный (дополнительный) характер. Одна из главных целей ст. 13 – побудить государства к развитию таких средств правовой защиты в рамках национальных правовых систем, при помощи которых ущерб был бы возмещен без обращения к Европейскому Суду.

Непосредственное отношение к исполнительному производству имеет и ст. 1 Протокола № 1. Данная статья устанавливает: «Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов» [7, ст. 163]. Как отмечает Де Сальвия М., «любая мера, ограничивающая право собственности, может быть рассмотрена со ссылкой на общую норму, которая устанавливает принцип уважения собственности. Что касается критериев, используемых для того, чтобы решить, имело ли место в определенной ситуации неоправданное нарушение права собственности, то Суд в основном оперирует понятием пропорциональности и эффективности» [8, с. 255]. Рассматривая дела о защите собственности, Европейский Суд особое внимание уделяет принципу законности. Суд подчёркивает, что законность является основополагающим условием совместимости вмешательства со ст. 1 Протокола № 1 [9, с. 976].

Говоря о российском исполнительном производстве, необходимо обратиться к вопросу о его месте в национальной правовой системе. В советский период исполнительное производство рассматривалось как часть гражданского процесса. На стадию исполнения распространялись в значительной мере гарантии, которые устанавливались для сторон процесса. После реформ начала 90-х гг. XX в. многие специалисты разделяют идею о существовании отдельного автономного исполнительного или гражданского исполнительного права, которое имеет самостоятельное место в системе российского права. Гражданское исполнительное право охватывает собой сферу деятельности органов принудительного исполнения, правила исполнительного производства, в определенной степени вопросы международного исполнительного производства. На основе этой же концепции построена система органов принудительного исполнения, а также законодательство, ее регулирующее. Следует согласиться с авторами, которые считают, что «исполнительное производство ... объективно не может рассматриваться как относящееся исключительно к предмету регулирования гражданского и арбитражного процесса хотя бы потому, что основанием для применения мер принудительного исполнения согласно действующему законодательству являются исполнительные документы не только судебных, но и иных органов, что в полной мере корреспондирует как требованиям ст. 13 Конвенции, так и опыту целого ряда европейских стран» [10, с. 36]. Отметим, что Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 12 июля 2007 г. назвал в качестве принципа исполнительного производства преимущественную защиту прав взыскателя [11].

Тем самым было проведено отличие от судебного процесса, где действует принцип состязательности. На наш взгляд, данным постановлением Конституционным Судом проведена исчерпывающая характеристика отличия исполнительного производства от гражданского процесса.

Российские власти предпринимают усилия для повышения эффективности отечественной системы исполнительного производства. В частности, в ряду мер законодательного характера следует выделить принятие Федерального закона от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»; введение в ГПК РФ и АПК РФ новой категории дел – производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок.

Однако проблема низкой исполнимости судебных и иных актов, предъявляемых к исполнению, на протяжении длительного периода не находит кардинального решения, в связи с чем в Европейский Суд по правам человека продолжают поступать жалобы против России, связанные с неисполнением или задержкой исполнения судебных актов. Как констатируется в работах, посвященных практике Европейского Суда по России, «количество заявлений, а также динамика увеличения ежегодно выплачиваемых сумм свидетельствует об отсутствии эффективных механизмов исполнения юрисдикционных актов национальных судов» [12, с. 37].

Эксперты Европейской комиссии по эффективности правосудия (CEPEJ), проведя в июне 2005 г. по обращению Государственного правового управления Президента Российской Федерации исследование проблем, возникающих при исполнении судебных решений, в одобренном Комиссией CEPEJ докладе отметили, что «проблема неисполнения судебных решений в России, которая огромна и многомерна по характеру, влияет на эффективность судопроизводства на всех уровнях» [13, с. 3].

Несмотря на то, что данный вывод был сделан десять лет назад, во многом он актуален и сегодня. Показательно, что из трёх «пилотных» постановлений, принятых в отношении России, два непосредственно касаются исполнительного производства. Это «пилотные» постановления «Бурдов (№ 2) против России» (2009 г.) и «Герасимов и другие против России» (2014 г.), связанные с неисполнением решений российских судов. Как известно, «пилотные» постановления являются реакцией на системные или структурные проблемы в государствах и предполагают принятие последними мер не только индивидуального, но и общего характера.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 г. N 1406 О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы» отмечается, что в России существует ряд проблем, связанных с неэффективным исполнением судебных актов [14].

При этом необходимо отметить, что нагрузка на ФССП увеличивается. Как констатировалось 6 августа 2015 года на заседании коллегии ФССП, на котором были подведены итоги работы Службы в первом полугодии и поставлены задачи на второе полугодие, сохраняется тенденция роста поступления исполнительных производств, который в отчетном периоде составил 3,4 млн. исполнительных производств [15].

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос об исполнении решений Европейского Суда по правам человека в России. Как отмечается в литературе, практика исполнения решений Европейского Суда по правам человека в ряде случаев сталкивается с трудностями, что приводит к затягиванию сроков исполнения и может вызвать серьёзные нарекания со стороны Совета Европы [16, с. 38]. Особому исследованию данный вопрос должен быть подвергнут и в связи с принятием Конституционным Судом РФ получившего широкий резонанс постановления от 14 июля 2015 г. № 21-П, касающегося соотношения юрисдикции Европейского Суда по правам человека и Конституционного Суда РФ [17].

Проблема повышения эффективности российского исполнительного производства предопределяет необходимость поиска возможных путей её решения. При этом необходимо опираться как на международные стандарты, так и на имеющийся позитивный опыт регулирования вопросов исполнительного производства в зарубежных странах.

В настоящее время в различных правовых системах сложились три основные модели организации принудительного исполнения: публично-правовая, частноправовая и публично-правовая с элементами частноправовой (смешанная). За основу классификации берется способ организации профессии судебного пристава-исполнителя, а также возможности и пределы участия негосударственных организаций в исполнительном производстве.

Говоря о современных тенденциях развития европейских систем исполнительного производства, П. Йессиу-Фальтси отмечает, что в настоящее время большинство из них идет по следующему пути: «Исполнительное производство вверяется органам, которые не осуществляют правосудия, однако одновременно данные органы не рассматривают в качестве составной части исполнительной власти» [18, с. 352].

Исходя из общих тенденций, а также реального положения дел в российском исполнительном производстве, можно констатировать естественность и объективную необходимость изменений в данной сфере. При этом, как совершенно справедливо отмечается в литературе, государства могут самостоятельно определять вектор развития собственного законодательства, обеспечивающего надлежащие исполнение решений органов судебной власти [19, с. 301].

Рассмотрим подробнее частноправовую модель принудительного исполнения. Она характеризуется тем, что профессия судебного исполнителя организована на либеральной основе, судебный исполнитель является свободным профессионалом, самостоятельно организующим свою деятельность и несущим при этом полную имущественную ответственность за результаты своей работы. Примерами такой организации системы принудительного исполнения являются Франция, а также ряд стран (Бельгия, Венгрия, Люксембург, Нидерланды, Италия, Греция, Польша, Португалия, Эстония, Латвия, Литва и другие), воспринявших французскую систему организации либеральных юридических профессий, как правило, без каких-либо существенных изменений. Судебный исполнитель при такой модели организации системы принудительного исполнения наделяется полномочиями от имени государства, назначается на должность министром юстиции и действует в рамках законодательства, определяющего содержание и характер исполнительных процедур.

Его деятельность находится под контролем суда (специального судьи по исполнению), прокуратуры, важную роль при этом играют профессиональные организации (объединения) судебных исполнителей. По мнению ряда авторов, такая система исполнения юрисдикционных актов более приспособлена к потребностям функционирования общества и государства, осуществления хозяйственной деятельности субъектами гражданского оборота, гарантирует в большинстве случаев своевременное исполнение актов органов гражданской юрисдикции, что и обусловливает её привлекательность для стран, реформирующих свои системы принудительного исполнения.

Несомненно, опыт стран, которые перешли или переходят на частноправовую или смешанную модель исполнения, заслуживает особого внимания.

Как известно, наряду с ФССП значительный объем работы по возвращению денежных средств выполняют коллекторские агентства. Причем наблюдается рост числа обращений в такие агентства. Одна из причин этого – достаточно большие суммы невозвращенных кредитов. В частности, на конец 2014 года объем просроченных платежей более чем на 90 дней был равен 881,4 млрд. руб., что составило 8,1 % от общего объема выданных физическим лицам кредитов [20]. По официальным данным, за первый квартал 2015 года банки продали долгов коллекторам на 185 млрд. руб. – это в 5,7 раза больше, чем за такой же период 2014 г. [21]. На текущий момент 5,2 млн. россиян, взявших кредиты, имеют проблемы с их погашением, а просрочки по платежам достигли суммы в 1,3 трлн. руб. [22].

На этом фоне все чаще высказываются мнения противников введения института частных приставов, согласно которым коллекторство рассматривается как аналогия частных судебных приставов [23]. Данная точка зрения нам видится неоднозначной по следующим основаниям: 1) отсутствие четкого законодательного регулирования деятельности коллекторов; 2) частое использование коллекторами неправовых мер, которые в целом ряде случаев должны получать квалификацию как противоправные деяния.

Налицо тревожная тенденция – увеличение количества жалоб в связи с деятельностью коллекторских агентств.

При рассмотрении вопроса о коллекторских агентствах представляют интерес положения части 3 «Лица, уполномоченные на принудительное исполнение» проекта Глобального кодекса принудительного исполнения. Последовательно, в ст. 11, 12, 13, 14 раскрывается статус этих лиц. Так, в ст. 12

«Статус лиц, осуществляющих принудительное исполнение», говорится о том, что «лица, наделенные полномочиями по принудительному исполнению, должны иметь регламентированный статус, гарантирующий качество принудительного исполнения» [24]. И в контексте данной формулировки вызывает вопросы деятельность коллекторских агентств. Так как она на сегодняшний день четко не урегулирована законодателем, возникает вопрос – в какой степени коллекторы соотносятся с понятием лиц, осуществляющих принудительное исполнение? Показательно, что деятельность коллекторов в ряде стран регулируется отдельными законами. Например, в США действует федеральный закон (The Fair Debt Collection Practice Act), в котором даны определения коллекторам и сфере их деятельности. Кроме того, The Fair Debt Collection Practice Act регламентирует формы и допустимые методы работы коллекторских агентств: запрещает коллекторам звонить должникам в ночное время, доводить информацию о том, что должник таковым является, до соседей или родственников и т.д. [25]. Тогда как деятельность отечественных коллекторов по международным стандартам едва ли может быть отнесена к деятельности лиц, «наделенных полномочиями по принудительному исполнению». Обратим особое внимание на то, что эта деятельность нередко грубо нарушает принцип законности, вытекающий из положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В свете изложенного в существующем виде институт коллекторства вряд ли может рассматриваться как аналог института частных судебных приставов. Как известно, деятельность последних в зарубежных странах жестко регла ментируется законодательством.

Представляется, что государство должно в ближайшее время решить проблему коллекторских агентств, для чего на законодательном уровне четко определить их правовой статус, формы и методы деятельности коллекторов, а также вопросы их ответственности.

Считая целесообразным создание в России наряду с государственной частной системы принудительного исполнения, обратимся к плюсам и возможным минусам института частных судебных приставов.

Ученые, рассматривающие данные вопросы, выделяют следующие преимущества небюджетной (частной) системы принудительного исполнения.

1. 
   Мотивация судебного исполнителя на эффективную работу, поскольку его вознаграждение при этой системе связано с результатами исполнения. Наличие мотивации достаточно давно используется и известно в нашей стране. Так, в советский период в соответствии с п.п. 268-278 Инструкции об исполнительном производстве, утвержденной Министерством юстиции СССР 15 ноября 1985 г., были установлены правила выплаты премиального вознаграждения судебным исполнителям за работу по взысканию денежных сумм в возмещение ущерба, а утратившая силу с 1 января 2005 г. ст. 89 Федерального закона об исполнительном производстве также предусматривала выплату вознаграждения судебному приставу-исполнителю. Небюджетная система исполнения использует этот уже давно апробированный механизм мотивации в полной мере.
   
2. 
   Имущественная ответственность судебного исполнителя за свои собственные ошибки, в то время как за ошибки должностных лиц государства платит последнее.
   
3. 
   Государство не финансирует частную систему принудительного исполнения, коль скоро она работает в режиме самофинансирования за счет средств взыскателя и должника.
   
4. 
   Частный судебный пристав самостоятельно организует работу своей конторы, нанимает сотрудников, приобретает необходимое оборудование и технические средства. Самостоятельная организация работы заставляет частных судебных приставов идти «в ногу со временем», тратя средства на информатизацию и более лучшую организацию своей деятельности, на повышение квалификации, создание своих научно-исследовательских центров и т.д.
   
5. 
   Органы юстиции осуществляют контроль за профессиональной деятельностью частных приставов как непосредственно, так и через органы управления, которые создают сами частные приставы – палаты национального и регионального уровней.
   
6. 
   Государство получает доход от деятельности частных приставов через уплачиваемые ими налоги.
   

В качестве основных недостатков небюджетной (частной) системы принудительного исполнения выделяются следующие.

1. 
   Необходимость решения вопроса о взысканиях в доход государства, поскольку публично-правовые взыскания, как правило, осуществляются через государственную систему принуди- тельного исполнения.
   
2. 
   Необходимость стимулирования частных судебных приставов на работу со взысканиями на небольшие суммы, поскольку возникает конфликт интересов между стремлением к большему доходу и низкой доходностью многих социально значимых взысканий, например алиментов.
   
3. 
   Более сложное взаимодействие частного судебного пристава с другими юридическими органами, необходимое для сбора информации об имуществе, денежных средствах, самом месте нахождения должника и т.д.
   
4. 
   Утрата оперативного контроля за деятельностью частных судебных приставов, поскольку контроль может осуществляться только через обжалование их действий и периодические проверки их деятельности палатами приставов и органами юстиции.
   
5. 
   Необходимость решения вопроса об «обслуживании» малонаселенных регионов, где частный судебный пристав не всегда сможет работать в режиме самофинансирования.
   
6. 
   Введение системы частных судебных приставов может вызвать удорожание юридической инфраструктуры в сфере частного исполнительного производства для ее участников [26].
   

На наш взгляд, наиболее значимыми проблемами при решении вопроса введения данного института могут выступать: проблема возможного удорожания частного исполнения; проблема обслуживания малонаселенных регионов.

Говоря о первой проблеме, можно обратиться к опыту Франции, где в отношении выплат установлены строго фиксированные суммы.

Если говорить о малонаселенности отдельных регионов, нам кажется, что данный аргумент не должен рассматриваться как непреодолимое препятствие на пути введения рассматриваемого института. Так, на сегодняшний день в Казахстане проведена поэтапная реформа по внедрению частной системы исполнения. При этом небезынтересными при обращении к опыту Казахстана будут сведения о плотности населения. Согласно им, Казахстан располагается на 184 месте, тогда как Россия на 181.

Обращаясь к вопросу о доступе к профессии частного пристава, считаем, что французская модель является наиболее оптимальной, в частности, она способна ограничить данную профессию от попадания туда криминальных элементов. Во Франции кандидаты на должность пристава должны являться магистрами права. Они проходят учебный курс, который состоит из выполнения обязанностей судебного исполнителя полный рабочий день, а также посещения занятий, организуемых отделом обучения Французской Национальной палаты судебных исполнителей.

Впоследствии кандидат должен сдать экзамен по профессии, организованный Французской Националь- ной палатой. Экзамен проводится два раза в год, среднее число сдавших его колеблется от 20 до 30 %. Кандидаты могут сдавать экзамен только четыре раза [27, с. 237].

По нашему мнению, создание института частных приставов и установление четких критериев при доступе к профессии частного пристава будет способствовать и решению проблемы перенасыщенности рынка труда выпускниками юридических факультетов российских вузов, которые могут быть трудоустроены в случае возможного введения данного института.

Полагаем, что сегодня необходимо говорить о целесообразности и возможности изменений в российском исполнительном производстве. Оно является той отраслью законодательства, которая должна в полной мере соответствовать лучшим достижениям мирового сообщества в данной сфере и максимально эффективно разрешать существующие проблемы. Как обоснованно отмечается в литературе, задача совершенствования исполнительного производства имеет ярко выраженный социальный аспект, от её решения зависят развитие социально ориентированной экономики и повышение доверия к публичной власти [28, с. 72].

Представляется, что в целях совершенствования российского исполнительного производства необходимо, опираясь на опыт зарубежных стран, осуществить переход от публично-правовой к смешанной модели организации принудительного исполнения, для чего государство должно создать полноценные правовые основы института частных судебных приставов. Внедрение данного института, действующего наряду с ФССП под контролем государства, на наш взгляд, способно, не требуя затрат со стороны государства, существенно повысить эффективность принудительного исполнения в России.