Концепции внешней политики Российской Федерации сравнительный анализ
 Скачать 148 Kb.
|
1 2 Концепции внешней политики Российской Федерации: сравнительный анализ Внешняя политика любого государства относится к одной из самых сложных сфер его деятельности. При этом эффективность внешней политики в решающей степени зависит от её реалистичности, целеустремленности и последовательности. Все эти характеристики в значительной мере закладываются уже на этапе выработки проектов соответствующих доктрин, стратегий, концепций и т.д. С началом перестройки во внешней политике СССР произошли серьёзные изменения. В ее основу легла концепция нового политического мышления. Эта концепция провозглашала отказ от классово-идеологической конфронтации, исходила из тезиса о многообразном, но взаимозависимом и целостном мире. В ходе её реализации был осуществлен вывод советских войск из Афганистана и Восточной Европы. Сержнем советской внешней политики продолжали оставаться отношения с США. За эти годы состоялось несколько встреч президента М.С.Горбачева с президентами США Р.Рейганом и Дж. Бушем. В 1987 году был подписан договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности. Летом 1991 года было подписано соглашение о значительном сокращении стратегических наступательных вооружений. Однако прекращение «холодной войны» вместе с разрушением Берлинской стены и ликвидацией Организации Варшавского Договора (ОВД) не привели к желаемому всеобъемлющему миру на основе «нового политического мышления», т.к. военно-политический блок НАТО, созданный для войны с СССР, не только не был распущен, но еще более укрепился. Данный пример наглядно показывает, что какой бы совершенной и выверенной ни была теория, практика всегда будет от нее отличаться, ибо ни одна теория не способна учесть все возникающие проблемы. Вместе с тем, нельзя не признать справедливость приписываемого А.Эйнштейну выражения "Нет ничего практичнее хорошей теории". Без реалистичной фундаментальной теории практика продвигается вперед как бы вслепую, находится во власти метода "проб и ошибок". В силу этого рассмотрим эволюцию становления теории внешней политики современной России. Приоритеты внешней политики России как государства-продолжателя СССР 1991-1999 гг. В международном праве существует понятие "продолжательство", т.е. одно государство, продолжающее выполнять обязательства другого государства, называется "государство-продолжатель" ("continuing state", "Etat-continuateur"). Данный статус в корне отличается от правопреемства ("succession"): если при правопреемстве права и обязанности переходят от одного государства к другому, то в случае продолжательства они исполняются тем же государством, но под другим названием. Юридический факт наличия государства-продолжателя подтверждается его собственным волеизъявлением и мнением международного сообщества. Так, после распада Югославии, на статус государства-продолжателя претендовала СРЮ. Однако международное сообщество не признало её в этом качестве, а лишь как правопреемника (наряду с другими югославскими республиками). В силу этого СРЮ в качестве правопреемника, как новое государство, вступала в ООН и другие международные организации. Российская Федерация впервые заявила о том, что является государством-продолжателем СССР 24 декабря 1991 г., когда Президент России уведомил Генерального секретаря ООН о том, что «Россия в полной мере сохраняет ответственность за все права и обязательства СССР в соответствии с Уставом ООН, включая финансовые обязательства». Затем Нотой от 3 января 1992 г. МИД России информировал диппредставительства иностранных государств в Москве о том, что аккредитованные в соответствующих государствах дипломатические и консульские миссии СССР следует рассматривать в качестве дипломатических и консульских миссий Российской Федерации. Нотой от 13 января 1992 г. было заявлено, что «Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом Советских Социалистических Республик». В этой связи МИД попросил рассматривать Российскую Федерацию в качестве стороны всех действующих международных договоров вместо CCCР. Статус Российской Федерации как государства-продолжателя СССР был официально признан международным сообществом в целом и каждым государством в отдельности. Все страны СНГ признали это, начиная со дня решения Совета глав государств 21 декабря 1991 г., когда они торжественно попросили Россию о том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и других международных организациях. Начался интенсивный поиск новой внешнеполитической концепции России. Первые концептуальные построения были, по сути, производными от той теоретической базы, которая имелась в СССР конца 1980-х годов с соответствующей сменой слов и идей. Но это было проще, чем изменить логику профессионалов и политически активной публики, которая училась и умнела во многом на советских образцах.i Речь идет о двух идеях: одной из ленинских времен, второй – из горбачевских. Первый тезис звучал как обеспечение благоприятных международных условий для строительства демократии в России. Он был созвучен главной цели внешней политики Советской России - содействие формированию внешних условий для построения в ней социализма. Второй тезис продолжал логику «нового политического мышления» М.С. Горбачева, составной частью которой была идея общечеловеческих ценностей, главной из которых было выживание человечества и его спасение от ядерной войны. В новом мышлении «по Ельцину» роль общечеловеческого интереса отводилась демократизации мира. Полагалось, что эта демократизация достижима на основе солидарных усилий всех демократических стран, к которым после 1991 г. стала причислять себя и Россия. Из этого представления родилась идея «демократической солидарности», которая казалась современным переосмыслением хорошо понятной россиянам советской концепции «социалистического интернационализма», который трактовался в СССР как учение об общности исторических судеб и основных интересов соцстран. «Демократическая солидарность» представлялась привлекательной гипотезой о том, что все демократические страны станут вести себя солидарно, считаясь друг с другом, как государствам, имеющим общие интересы. Первая попытка сформулировать и представить новую концепцию миру была предпринята Президентом России Б.Ельциным 31 января 1992 г.ii Выступая на специальном заседании Совета Безопасности ООН перед главами государств и правительств 15 стран - членов Совета, он предложил преобразовать программу Стратегической оборонной инициативы (СОИ) в международный проект с учетом разработок оборонного комплекса России. В результате этого могла бы быть создана глобальная система космической защиты. Заявив, что Россия рассматривает США и другие западные государства не только как партнеров, но, скорее, как союзников, Б.Ельцин выдвинул целый ряд инициатив. Он предложил, в частности, создать механизм быстрого реагирования, который мог бы быть оперативно задействован Советом Безопасности ООН в любом районе планеты, где возникает угроза миру и стабильности. Кроме того он исключил какое-либо подчинение внешней политики идеологическим доктринам, отметив, что её принципы просты и понятны: главенство демократии, прав и свобод человека, законности и нравственности. Выступлению российского Президента в СБ ООН предшествовало его Послание Генсеку ООН Бутросу Гали. В нем были изложены основные направления российской политики в области сокращения вооружений и разоружения: стратегических наступательных вооружений, тактического ядерного оружия, противоракетной обороны и космоса, запрещения испытаний ядерного оружия и запрещения производства расщепляющихся материалов для целей оружия, нераспространения оружия массового уничтожения и средств его доставки, обычных вооружений, химического и биологического оружия, оборонных бюджетов, конверсии военного производства. Позднее министр иностранных дел России А.В.Козырев выступил в Женеве на конференции по разоружению и в Комиссии ООН по правам человека, разъяснив предложения Б.Ельцина, содержавшиеся в его Послании Генсеку ООН. Одновременно с исполнительными органами власти над концепцией работали и в Верховном Совете России. В конце февраля 1992 г. она увидела свет на научно-практической конференции в МГИМО "Преображенная Россия в новом мире", где председатель Верховного Совета Р.И.Хасбулатов изложил ее основные аспекты. В конференции принимали участие также Е.М.Примаков, в то время директор Службы внешней разведки России, А.В.Козырев, министр иностранных дел, и другие государственные деятели. Содержание данной концепции во многом совпадало с главными положениями президентской. Обе исходили из отказа внешней политики новой России от идеологизированной биполярности, т.е. от привычного деления мира на две противостоящие мировые общественные системы; обе декларировали отказ от преимущественной опоры на военную силу как средство внешней политики, обе признавали важность "формирования в России дееспособной экономики", "помощи национальной промышленности, национальному предпринимательству в целом в выходе на внешние рынки и т.д. Обе концепции признавали также важность для новой России дружественных и конструктивных отношений с США, странами Европейского Сообщества, Японией, Китаем, Индией, Турцией и другими государствами. Однако в концепциях имели место и заметные различия, что указывало не только на разногласия, но и на некое противостояние между двумя ветвями власти. Так, в концепции Верховного Совета акценты ставились на тех направлениях внешней политики России, которые были традиционными для СССР: развитие отношений со странами Центральной и Юго-Восточной Европы, в т.ч. со странами, входившими в свое время в СЭВ и ОВД. СНГ, Арабский Восток, Азия и Африка также упоминались как особо важные направления внешней политики новой России, т.к. этого требовали геополитические соображения и экономические интересы России. Концепция исполнительной власти, напротив, предполагала заметную переориентацию внешней политики России на США и другие страны Запада. Идея благоприятного внешнего окружения ради построения демократии была более прагматичной, а гипотеза о солидарных действиях – сильнее пропитанной идеологией. На уровне практики обе они переплетались. Но однажды привыкнув воспринимать мир преимущественно через призму идеологии, как это было принято в СССР, руководители новой России (окружение Б.Н. Ельцина и сам президент) преувеличивали роль солидарности с Западом, видя в нем инструмент обеспечения благоприятного международного окружения. Последнее требовалось новой власти для выживания, разрушения советского строя и создания вместо него какого-то варианта демократического устройства. Дипломатия начала 1990-х годов должна была решать сложнейшую задачу: встроить новую Россию в резко изменившуюся международную среду, стараясь сводить к минимуму неизбежные потери. При этом возникала трудная политико-психологическая проблема. СССР выступал в мире в уникальном качестве основной силы, противостоящей «мировому капитализму». Новой России предстояло освоить рядовую роль одной из демократических стран. Практика последующих лет показала, что "проамериканская" и "прозападная" внешняя политика России не оправдала завышенных ожиданий и еще раз подтвердила истину, что в силу многих объективных причин эта политика должна быть многовекторной. Это обстоятельство было учтено на последующих стадиях работы над внешнеполитической концепцией России. 23 апреля 1993 г. распоряжением Б.Н.Ельцина был утвержден документ под названием "Основные положения концепции внешней политики Российской Федерации". В его подготовке участвовала группа экспертов от МИД, МВЭС, Минобороны, Службы внешней разведки, аппарата Совета Безопасности и двух комитетов Верховного Совета - по международными делам и внешнеполитическим связям, а также по вопросам обороны и безопасности. Руководил этой работой председатель Межведомственной внешнеполитической комиссии Совета Безопасности Ю.В. Скоков. Документ прошел всю процедуру согласования и был утвержден на заседании Совета Безопасности страны. Концепция разрабатывалась исходя из жизненно важных интересов страны и ее граждан, а не из идеологических установок или пристрастий тех или иных сил в российском обществе. В числе этих интересов - обеспечение процессов формирования государственности и защита территориальной целостности; создание условий, обеспечивающих стабильность и необратимость политических и экономических реформ; активное и полноправное участие России в строительства новой системы международных отношений, в которой ей было бы обеспечено достойное место. Документ определил систему внешнеполитических приоритетов страны. На первый план были вынесены отношения России со странами СНГ и Балтии. В этой сфере деятельности принципиальное значение приобретал тезис о том, что интересам нашего государства отвечает проведение курса на достижение максимально возможной степени интеграции бывших союзных республик во всех областях их жизнедеятельности на принципах строгой добровольности и взаимности. В случае неготовности какой-либо из них к сотрудничеству в определенных сферах следовало развивать взаимодействие лишь с заинтересованными странами. Особое значение в документе уделялось развитию сотрудничества в военно-политической сфере в целях создания эффективной системы коллективной безопасности, а также обеспечению статуса России как единственной ядерной державы в СНГ, укреплению внешних границ Содружества, сохранению военной инфраструктуры и объектов, составляющих целостную систему обеспечения военной безопасности членов Содружества. Важное значение придавалось также развитию миротворческого механизма в рамках новой интеграции с участием России, в том числе на основе мандата ООН или СБСЕ (ОБСЕ). Другим приоритетным направлением внешней политики России были определены отношения со странами Восточной Европы, которые находятся в исторически сложившейся сфере интересов России. В концепции рекомендовалось содействовать закреплению достигнутых сдвигов на пути восстановления взаимного доверия, развития системы экономических и иных связей, нарушение которых наносит ощутимый ущерб всем вовлеченным в них сторонам. Документ предусматривал развитие отношений со странами Западной Европы, с формирующимся на континенте экономическим и политическим пространством, ядром которого выступало Европейское Сообщество, т.к. интеграция Европы без России могло нанести серьезный ущерб жизненно важным российским интересам. Отдельный раздел концепции был посвящен российско-американским отношениям. Объективной базой для их развития, по мнению авторов концепции, стала взаимная заинтересованность в формировании стабильной и безопасной системы международных отношений. В Азиатско-Тихоокеанском регионе внешнеполитические приоритеты России включали развитие сбалансированных и стабильных отношений со всеми странами, особенно с такими ключевыми, как США, Китай, Япония и Индия. Наиболее важным в геополитическом и экономическом плане государством региона признавался Китай. Линия России в отношении государств Южной и Западной Азии, в соответствии с концепцией, определяется экономической значимостью региона, в том числе и по степени непосредственного воздействия на обстановку в СНГ, в первую очередь на страны Средней Азии и Закавказья. Главными задачами на этом направлении стали скорейшая ликвидация очагов напряженности к югу от границ России, нормализация обстановки в Афганистане. Урегулирование арабо-израильского конфликта и создание многосторонней системы безопасности в регионе - это достаточно традиционные направления внешнеполитических усилий России (а в недавнем прошлом и СССР) на Ближнем Востоке. Но в отношениях со странами этого региона ставились и новые задачи: повышение роли России в урегулировании проблем вокруг Ирака; усиление российского присутствия на региональном рынке вооружений и сырья. Что касается Центральной и Южной Америки, Африки, Австралии и Океании то, как отмечалось в концепции, политический курс России в отношении этих регионов мира должен оставаться в рамках общих усилий мирового сообщества по разблокированию региональных конфликтов. Вполне естественно, что погруженная во внутренние неурядицы, Россия в начале 1990-х годов не могла проводить активную внешнюю политику. Нарастание присутствия США в Восточной Европе и в странах бывшего СССР не вызывало ни протестов, ни противодействия. Россия не только не выразила беспокойства в связи с провозглашенной в сентябре 1993 г. американской концепцией «расширения демократии», но и приветствовала ее, ошибочно предположив, что реализация этой программы принесет ей непосредственную материальную пользу. Аналогично тому, как помощь Западной Европе по плану Маршалла 1947 г. привязала западноевропейские страны к США, концепция «расширения демократии» решила эту задача применительно к бывшим восточноевропейским соцстранам. Она способствовала полному разрушению их экономических, культурных и иных связей с Москвой. Страны региона переориентировались в экономическом отношении на взаимодействие с Евросоюзом, а в политическом и военном – на сотрудничество с США. Россия в результате реализации концепции «расширения демократии» не получила ничего, кроме того, что США и страны ЕС поддерживали запросы Москвы в международных финансовых институтах – Международном валютном фонде и Мировом банке. Крупномасштабные заимствования были важным условием экономического выживания России, которая с 1992 г. в результате «шоковой терапии» правительства Е.Т. Гайдара оказалась в ситуации, близкой к экономическому краху. С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации в соответствии с её ст. 84 (пункт е) Б.Ельцин стал направлять Федеральному Собранию свои ежегодные послания. В первом Послании президента Федеральному Собранию от 24 февраля 1994 г. "Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики)" была сформулирована концепция, которая, во-первых, учитывала, что по новой Конституции России внешняя политика государства стала президентской и, во-вторых, ставила во главу угла внешней политики отношения с новыми независимыми государствами и всемерное развитие СНГ. Кроме этого, определенное внимание было уделено также следующим проблемам: укреплению ООН; развитию отношений со странами "большой семерки"; строительству "большой Европы", мирной, единой, демократической; развитию СБСЕ; нерасширению НАТО; активизации усилий по формированию новых отношений с государствами Центральной и Восточной Европы, В Послании ставилась также задача использовать новые задачи для развития сотрудничества с ведущими государствами Азии - Индией, Японией, а также с новыми партнерами: Южной Кореей, странами АСЕАН и Персидского залива. На качественно иной уровень предполагалось поднять связи с такими перспективными регионами, как Латинская Америка и Африка. При некотором различии между приоритетами, сформулированными в документе, утвержденном Советом Безопасности Российской Федерации в апреле 1993 г., и в Послании президента 1994 г., их основные положения в целом совпадали. Это свидетельствовало о том, что у исполнительной власти России появилось достаточно ясное представление об основных аспектах внешнеполитической концепции страны. Данный вывод подтверждается и выступлением Б.Ельцина на 49-й сессии Генассамблеи ООН 26 сентября 1994 г. Хотя в ней особое внимание уделялось международной политике и повышению роли ООН, собственно внешней политике России (особенно по отношению к ближнему зарубежью) было также уделено немало внимания. В январе 1996 г. МИД России возглавил Е.М.Примаков. Новые подходы и мировоззрение Е.М. Примакова стали очевидны уже на его первой пресс-конференции, на которой он выделил четыре основных приоритета внешней политики Россииiii: укрепление территориальной целостности страны; укрепление центростремительных тенденций на территории бывшего СССР; стабилизация международного положения на региональном уровне, прежде всего на уровне СНГ и Балканах; Развитие международных отношений, которые препятствовали бы созданию новых очагов напряженности и распространению оружия массового уничтожения. Внешняя политика России должна быть активной на всех направлениях, "по всем азимутам", говорил Примаков, выделив при этом США, европейские страны, Китай, Индию, Японию, Ближний и Средний Восток, Канаду, страны АТР. Высказавшись против расширения НАТО на Восток, поскольку это создает угрозу стабильности Европы, он подчеркнул необходимость скорейшей ратификации Договора СНВ-2. В течение всего 1996 г. Е.М.Примаков не раз возвращался к теме о направлениях внешнеполитической деятельности России. При этом он ни разу не говорил о концепции внешней политики. После переизбрания Б.Н.Ельцина на второй срок, Е.М. Примаков несколько по-иному расставил акценты внешнеполитической деятельности России: преемственность; продолжение активного поиска своего места в мире; самоутверждение трудно формирующегося демократического государства. Системно свои взгляды Е.М.Примаков изложил в статье "На горизонте - многополюсный мир", в которой он выделил следующие четыре условия успешного продвижения к новому миропорядкуiv: 1. Нельзя допустить, чтобы место старых фронтов противостояния заняли новые разделительные линии. 2. Освобождение от менталитета "ведущих и ведомых". 3. Демократизация международных экономических отношений, одним из главных элементов которых является отказ от использования экономических средств в эгоистических политических целях. 4. Скоординированность, "кооперативность" действий международного сообщества для решения наиболее сложных и актуальных международных проблем. Не без влияния подходов Е.М.Примакова заметный поворот во внешнеполитической сфере был осуществлен в Послании Федеральному Собранию в 1997 г. В 6-м разделе этого документа, озаглавленном "К активной внешней политике и эффективной военной реформе", содержится краткая констатация того, на чем сосредоточивалась внешняя политика в 1996 г. Среди целей внешней политики в Послании Президента были выделены следующие две: отстаивать национальные интересы России, не сползая к конфронтации, а укрепляя основы стабильности и сотрудничества в международных отношениях; построение такой системы, международных отношений, которая исходит из того, что наш мир многополюсный, что в нем не должно быть доминирования какого-то одного центра силы; При этом Россия исходит из того, что мир XXI века должен меньше опираться на военную силу и гораздо больше - на силу права. В отличие от предыдущих документов подобного типа, в Послании 1997 г. ничего не говорилось о важности партнерских отношений со странами Запада и стремлении развивать именно такого рода отношения. Говорится лишь о "равноправном, долговременном сотрудничестве" с этими странами. Что же касается партнерства, то о нем в терминах "доброго, доверительного" говорилось применительно к отношениям с Китаем. Такая позиция была официально зафиксирована в "Российско-китайской совместной декларации о многополярном мире и формировании нового международного порядка", подписанной 24 апреля 1997 г. в Москве руководителями двух стран. Уже в первом пункте этого документа отмечается, что "стороны в духе партнерских отношений будут прилагать усилия для содействия развитию многополярного мира и установлению нового международного порядка". Вышеуказанные подходы нашли свое отражение в соответствующем разделе Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300v, в котором отмечается, что внешняя политика Российской Федерации должна быть направлена на: проведение активного внешнеполитического курса; упрочение ключевых механизмов многостороннего управления мировыми политическими и экономическими процессами, в первую очередь под эгидой Совета Безопасности ООН; обеспечение благоприятных условий для экономического и социального развития страны, для сохранения глобальной и региональной стабильности; защиту законных прав и интересов российских граждан за рубежом, в том числе с применением в этих целях мер политического, экономического и иного характера; развитие отношений с государствами - участниками СНГ согласно принципам международного права, развитие отвечающих интересам России интеграционных процессов в рамках СНГ; полноправное участие России в глобальных и региональных экономических и политических структурах; содействие урегулированию конфликтов, включая миротворческую деятельность под эгидой ООН и других международных организаций; достижение прогресса в сфере контроля над ядерными вооружениями, поддержание стратегической стабильности в мире на основе выполнения государствами своих международных обязательств в этой сфере; выполнение взаимных обязательств в области сокращения и ликвидации оружия массового уничтожения, обычных вооружений, осуществление мер по укреплению доверия и стабильности, обеспечение международного контроля за экспортом товаров и технологий, а также за оказанием услуг военного и двойного назначения; адаптацию существующих соглашений по контролю над вооружениями и по разоружению к новым условиям международных отношений, а также разработку при необходимости новых соглашений, в первую очередь по мерам укрепления доверия и безопасности; содействие созданию зон, свободных от оружия массового уничтожения; В Посланиях президента Федеральному собранию 1998 и 1999 гг. вышеуказанные направления внешней политики России конкретизировались с учетом меняющейся международной обстановки согласно так называемой концепции «избирательного партнерства»vi. Концепции внешней политики России в XXI веке 31 декабря 1999 г. исполняющим обязанности президента России был назначен В.В. Путин. Он активно включился (а точнее продолжил) в обновление доктринальных и концептуальных документов внутренней и внешней политики России. Уже 10 января 2000 г. В.В.Путин утвердил новую редакцию Концепции национальной безопасности России.vii В её первом разделе «Россия в мировом сообществе» появились принципиально новые оценки: Положение в мире характеризуется динамичной трансформацией системы международных отношений. После окончания эры биполярной конфронтации возобладали две взаимоисключающие тенденции. Первая тенденция проявляется в укреплении экономических и политических позиций значительного числа государств и их интеграционных объединений, в совершенствовании механизмов многостороннего управления международными процессами. При этом все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, экологические и информационные факторы. Россия будет способствовать формированию идеологии становления многополярного мира на этой основе. Вторая тенденция проявляется через попытки создания структуры международных отношений, основанной на доминировании в международном сообществе развитых западных стран при лидерстве США и рассчитанной на односторонние, прежде всего военно-силовые, решения ключевых проблем мировой политики в обход основополагающих норм международного права. Формирование международных отношений сопровождается конкуренцией, а также стремлением ряда государств усилить свое влияние на мировую политику, в том числе путем создания оружия массового уничтожения. Значение военно-силовых аспектов в международных отношениях продолжает оставаться существенным. Россия является одной из крупнейших стран мира с многовековой историей и богатыми культурными традициями. Несмотря на сложную международную обстановку и трудности внутреннего характера, она в силу значительного экономического, научно-технического и военного потенциала, уникального стратегического положения на Евразийском континенте объективно продолжает играть важную роль в мировых процессах. В перспективе - более широкая интеграция России в мировую экономику, расширение сотрудничества с международными экономическими и финансовыми институтами. Объективно сохраняется общность интересов России и интересов других государств по многим проблемам международной безопасности, включая противодействие распространению оружия массового уничтожения, предотвращение и урегулирование региональных конфликтов, борьбу с международным терроризмом и наркобизнесом, решение острых экологических проблем глобального характера, в том числе проблемы обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Вместе с тем активизируются усилия ряда государств, направленные на ослабление позиций России в политической, экономической, военной и других областях. Попытки игнорировать интересы России при решении крупных проблем международных отношений, включая конфликтные ситуации, способны подорвать международную безопасность и стабильность, затормозить происходящие позитивные изменения в международных отношениях. 1 2 |