Конституционноправовые основы статуса органов государственной власти
 Скачать 361.85 Kb.
|
|
федеральное правительство не вправе применять меры конституционной ответственности к органам исполнительной власти субъектов федерации, а может только вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М.: МГУ, 1999. С.274. актов этих органов в случае их противоречии конституционному и федеральному законодательству; акты самого Правительства РФ могут быть отменены Президентом РФ не только по причине их незаконности, но и в случае противоречия его указам. Кроме того, основы системы органов исполнительной власти были установлены не Конституцией РФ, а ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-фкз (в ред. от 07.05.2013 г.), до этого времени система фактически устанавливалась указами Президента РФ. В целом, систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов: органы, составляющие аппарат главы администрации; управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации; территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность. В задачи администрации входят обеспечение соблюдения Конституции РФ и законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, представительство, руководство местными органами власти, защита интересов области в федеральных органах власти. Функции исполнительной власти. В понятие «функции исполнительной власти» входят, прежде всего, цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, а также - основные направления ее деятельности, правовые средства (обязанности и полномочия), которые применяются для достижения поставленных целей. Первая функция исполнительной власти - это функция охраны общественного порядка и обеспечения национальной безопасности. С этой точки зрения, исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство и функциональную направленность государства. Ослабление этой функции отрицательно сказывается на управление экономикой, финансами, культурой и т.д., что сопровождается ростом административных проступков и даже преступлений. Эта функция основана на принуждении. Вторая функция - регулятивно-управленческая - представляет собой деятельность публичных служб по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Она осуществляется государственными органами и учреждениями. Распорядительный характер этой функции говорит о том, что органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители законов, но как органы, принимающие важные политико-правовые решения, что наделяет их правом издавать нормативные и индивидуальные акты для нижестоящих органов. Третья функция - обеспечение прав и свобод граждан. Как правило, это функция закреплена за органами исполнительной власти во всех нормативных актах, устанавливающих их правовой статус. Эта функция особая и отличается от первых двух тем, что осуществляется она индивидуально и по конкретным случаям. Вспомогательные (или инструментальные) функции исполнительной власти, к которым относятся: нормотворческая функция (издание нормативных актов управления): если закон принимается парламентом, то подзаконный нормативный акт издается органом исполнительной власти; оперативно-исполнительная функция, означающая, что органы исполнительной власти обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах; юрисдикционная функция исполнительной власти, играющая особую роль, так как юрисдикционные органы осуществляют деятельность по применению разного рода санкций (административных, финансовых, дисциплинарных и т.п.) по отношению к работникам аппарата управления, представляющих исполнительную власть1. Кроме того, Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, которые осуществляют внешнеполитическую деятельность. Оно комплектует дипломатический и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов внешней разведки, ведет и заключает международные переговоры и соглашения. Компетенция Правительства РФ. Правительство в любом государстве осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы жизни. Поэтому конституционно закрепить предметную компетенцию этого органа государственной власти в конституциях с исчерпывающей полнотой весьма затруднительно, вследствие чего она всегда устанавливается только в общей форме. Таково положение и в Российской Федерации. В ст. 114 Конституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в заключение его говорится, что оно осуществляет и «иные полномочия», возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ. Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим, да и сами вопросы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязанностей государства. Поэтому, кроме Конституции РФ, компетенция Правительства РФ регулируется главой III ФКЗ от 14 мая 1997г. «Полномочия Правительства РФ» (с последующими изменениями и дополнениями). Статьи 13-21 содержат ряд полномочий, относящийся к определенной сфере: общие полномочия (ст.13); полномочия в сфере экономики (ст. 14); полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (ст.15): полномочия в социальной сфере (ст. 16); полномочия сфере науки, культуры, образования (ст.17); полномочия в сфере природопользования и охраны окружающей среды (ст.18); полномочия в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (ст.19); полномочия по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации (ст. 20); полномочия в сфере внешней политики и международных отношений (ст.21) и иные полномочия (ст.22). К наиболее обширным и значимым в социально-экономическом плане относятся следующие полномочия правительства. Бюджет и финансы. Правительство РФ - соучастник бюджетного процесса, т. е. регламентированной законом деятельности органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Правительство разрабатывает и представляет ГД федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Социальная политика. Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Практически в каждой из этих областей действуют федеральные законы, устанавливающие конкретные полномочия Правительства РФ. Управление федеральной собственностью. Правительство РФ (через Государственный комитет по управлению государственным имуществом) осуществляет общее управление федеральной собственностью, решает вопросы приватизации, рационального использования федеральных предприятий. Оборона, безопасность, внешняя политика. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Руководители ведущих министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Президенту РФ, но, в то же время, значительные полномочия и ответственность возложены на Правительство РФ. Обеспечение прав и свобод граждан. В сферу полномочий Правительства РФ входит осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. На правительственном уровне решаются вопросы, связанные с финансированием и укреплением материально-технической базы правоохранительных органов, проводится анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с преступностью2. Ряд полномочий Правительства сформулирован в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Полномочия Правительства РФ тесно переплетаются со многими полномочиями Президента РФ, текстуально они никогда не могут быть доведены до абсолютной точности и конкретности. Даже беглый взгляд на структуру и наименования исполнительных органов дает представление о сложности и многообразии вопросов, входящих в компетенцию Правительства РФ. Кроме того, следует принимать во внимание, что государственное управление неизбежно требует многих оперативных и непредвиденных мер, которые, принципиально не выходя за пределы компетенции Правительства, часто не укладываются в общие законодательные формулировки обязанностей федеральной исполнительной власти. Реализация компетенции тесно связана с деятельностью аппарата Правительства, вспомогательных (консультативных) органов и, прежде всего, с работой Председателя Правительства. Компетенция Председателя Правительства РФ в самом общем виде сводится к следующему. Председатель Правительства РФ: организует работу Правительства РФ; ведет его заседания; систематически проводит совещания с членами Правительства, руководителями федеральных служб и федеральных агентств, органов и организаций при Правительстве, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности Правительства, поручений Президента РФ Правительству РФ; принимает решения по оперативным вопросам; издает постановления и распоряжения на основании Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ; организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства, международных договоров РФ в пределах своих полномочий; осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (в части полномочий, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и её субъектов); принимает меры по устранению нарушений законодательства России; заслушивает на своих заседаниях федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти т.д. в целях осуществления контроля за исполнением Конституции РФ, федеральных законов, международных договоров РФ, актов Президента и решений Правительства; дает оценку деятельности указанных органов и соответствующих организаций; принимает решения: во-первых, об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти; во-вторых, о внесении Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ; в-третьих, о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством; вносит предложения Президенту РФ о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ; рассматривает проекты федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства, а также проекты заключений, поправок и официальных отзывов на проекты федеральных законов; рассматривает другие документы по вопросам, не требующим принятия соответствующих актов по поручению Президента РФ, а также по предложениям членов Правительства, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ или Правительство. Обращения в Правительство, содержащие предложения о принятии федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства, других решений Правительства, направляются в федеральные министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство, в соответствии со сферами ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Указанные органы проводят проработку обращений, принимают в пределах своей компетенции соответствующие решения, при необходимости вносят в Правительство в установленном порядке проекты актов, по которым требуется решение Правительства, и о результатах рассмотрения информируют заявителей. Обращения, содержащие жалобы на неудовлетворительную работу руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, направляются на рассмотрение в Администрацию Президента России, а жалобы на неудовлетворительную работу руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, подведомственных федеральным министерствам, направляются Аппаратом Правительства соответствующим федеральным министрам. Правовые акты Правительства. В качестве исполнительной власти Правительство обязано исполнять законы, принятые Федеральным Собранием. Но модель деятельности Правительства «на основе и во исполнения Конституции и законов», применяемая до принятия Конституции 1993 г., несколько изменилась за счет нормотворческой (Указы Президента) деятельности Президента РФ. По Конституции нормотворчество не входит в полномочия органов исполнительной власти. В связи с этим Правительство вправе издавать нормативные правовые акты только в тех случаях и по тем вопросам, которые отнесены к его ведению законом и только в тех пределах, в которых это необходимо для исполнения закона. Теории известны ситуации, когда законодательный орган передает правительству право в установленных случаях осуществлять правовое регулирование в полном объеме (делегированное законодательство), однако действующая Конституция РФ этого не допускает. Правительство РФ издает постановления (акты, имеющие нормативный характер) и распоряжения (акты по оперативным и иным текущим вопросам), которые обязательны к исполнению, и подлежат официальному опубликованию в случаях, установленных Конституцией (ст. 15 Конституции РФ), в порядке и на условиях, установленных Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. Постановления Правительства РФ могут быть обжалованы на предмет соответствия федеральному закону - в Верховный Суд РФ и на предмет соответствия Конституции РФ - в Конституционный Суд РФ. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. В процессе работы над проектом нормативно-правового акта должно быть изучено не только законодательство РФ, но и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также - практика применения соответствующих нормативно-правовых актов и т.д. Нормативно-правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Государственной регистрации подлежат не все акты, а только те, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус организаций, имеют межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в «Российскую газету», в «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Акт, признанный Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. государственный власть президент правительство |