Конституционное право университетский курс
 Скачать 2.7 Mb.
|
|
Ъ% избирателей - для кандидата по одномандатному округу)... Решение о регистрации кандидата, списка кандидатов принимается соответствующей избирательной комиссией в течение установленного законом срока, который не должен превышать десяти дней, по результатам проверки соблюдения порядка выдвижения кандидата. Информационное обеспечение выборов. В Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав граждан содержится комплексное понятие информационного обеспечения выборов, которое включает все виды распространения информации о выборах в период избирательной кампании; при этом в законе выделены два вида такой специфической информации: информирование избирателей и предвыборная агитация. Информирование избирателей (всех участников избирательной кампании) должно отвечать принципам достоверности, объективности и беспристрастности, то есть равного подхода ко всем кандидатам и политическим партиям. В отношении предвыборной агитации данные требования не установлены, однако законом императивно определены формы и способы ее проведения. В пункте 2 ст. 48 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан содержится закрытый перечень форм агитации. В частности, к таковым относятся: призывы голосовать за кандидата; выражение предпочтения какому-либо кандидату, описание возможных последствий, в случае если тот или иной кандидат будет избран либо не будет избран. В отличие от форм агитации, перечень возможных способов агитации является открытым и предусматривает агитацию: на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях; посредством проведения агитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов, а также иными не запрещенными законом методами. Вопросам правового регулирования предвыборной агитации в зарубежных странах уделяется повышенное внимание. Например, в США правовое регулирование вопросов предвыборной агитации содержится в Акте о коммуникациях 1934 г., предусматривающем, что если держатель лицензии на вещание позволит какому-либо лицу, являющемуся кандидатом на выборную должность, воспользоваться вещательной станцией, то он должен предоставить равные возможности всем таким кандидатам: не вправе отказать им либо повысить тариф, по своей инициативе ограничить время вещания, предоставить его в менее благоприятное время суток. Акт о федеральных избирательных кампаниях 1971 г. содержит требование о недопустимости взимания с кандидатов разной оплаты за использование одинаковой газетной и журнальной площади. В зарубежных странах наиболее принципиально стоит вопрос о предоставлении кандидатам бесплатного эфирного времени (печатной площади). Разрешение данного вопроса в пользу платного эфира получило наибольшую поддержку в США в силу распространенности позиции, согласно которой требование предоставления бесплатного времени ограничивает независимость СМИ. Однако данное утверждение не получило распространения в Европе, где существует практика распределения бесплатного эфира независимыми регулирующими структурами. Например, в Германии политические партии получают бесплатное время на каналах общественного телевидения, вопросом распределения эфира занимаются комиссии по телевещанию в каждой из земель. Голосование и подведение итогов выборов. Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов составляют завершающую, наиболее ответственную стадию избирательного процесса. На этой стадии подводится итог всей работы избирательных комиссий по организации и порядку проведения выборов. Голосование осуществляется посредством личного участия избирателя, участника референдума; при этом голосование за других избирателей, участников референдума не допускается. Подсчет голосов и подведение итогов голосования осуществляют избирательные комиссии, начиная с участковой, путем составления протокола об итогах голосования на соответствующем избирательном участке по установленной форме. Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан установлены требования открытого и гласного подсчета голосов избирателей с оглашением и соответствующим оформлением протокола об итогах голосования. Впоследствии, на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, соответствующая уровню выборов вышестоящая избирательная комиссия подводит результаты выборов, референдума путем суммирования данных, содержащихся в этих протоколах. Из всего многообразия избирательных процедур, существующих в зарубежных странах необходимо выделить следующие. В некоторых зарубежных странах обязанности организатора выборов возлагаются на государственный орган, который был создан для исполнения главным образом функций, не связанных непосредственно с избирательным процессом. Например, Правительство Швеции своим решением определяет, на какой государственный орган возлагаются обязанности избирательного органа. В настоящее время эти обязанности исполняет Главное налоговое управление и его подразделения на местах. В ряде стран организацией выборов занимается министерство внутренних дел (Франция). В то же время в XX в. во многих зарубежных странах появилась тенденция к образованию самостоятельных постоянно действующих специализированных и независимых в административном отношении избирательных органов, как правило, избирательных комиссий различного уровня. В частности, в Австралии систему избирательных органов возглавляет Австралийская избирательная комиссия, в Канаде - Федеральная избирательная администрация, в США - Федеральная избирательная комиссия. Перед данными странами стоит вопрос о выделении самостоятельной ветви государственной власти - избирательной (в Никарагуа, к примеру, такая ветвь власти получило конституционное закрепление). В Мексике за организацию и проведение выборов на федеральном уровне отвечает постоянно действующий Федеральный избирательный институт, который призван решать задачи по упрочению демократии в стране, развитию политических партий, развитию политической культуры общества. В постоянно действующие центральные органы института входят Генеральный Совет, Генеральный Исполнительный Орган, Генеральный Директорат. Децентрализованные же органы Института создаются исполнительными органами, местными и окружными комиссиями (советами). Примечательно, что избирательные комиссии в Италии создаются в основном в связи с проведением выборов, причем руководителей и значительную часть большинства избирательных комиссий назначают председатели судов соответствующего уровня. Уникальным является опыт Бразилии, где была сформирована даже система избирательного правосудия, состоящая из Высшего Избирательного Суда, региональных избирательных судов и избирательных судей на местах. Порядок выдвижения кандидатов и методы ведения предвыборной кампании в основных своих чертах сходны в различных странах. Партии при этом играют существенную роль. § 3. Избирательные системы Избирательная система, являясь одной из важнейших категорий конституционного (государственного) права, характеризует уровень развития демократии в отдельно взятом государстве. Начиная со второй половины XX в. в отечественной науке шла активная полемика по определению понятия избирательной системы, однако, до настоящего времени в конституционно-правовой науке единого определения не выработано. В соответствии с доминирующим подходом, под избирательной системой необходимо понимать условия признания кандидата, кандидатов избранными, сп исков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов. Данный подход к понятию избирательной системы наиболее проработан в отечественной науке конституционного права, а также позволяет провести классификацию избирательных систем. В зависимости от принципа определения результата голосования выделяют три вида избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательная система. Избирательные системы, которые для определения результатов голосования применяют принцип большинства, являются мажоритарными. При выборах по мажоритарной избирательной системе избранным по избирательному округу считается кандидат или список кандидатов, который получил установленное большинство голосов. Различают три основных вида мажоритарной системы: абсолютного, относительного и квалифицированного большинства. В Российской Федерации данный вид избирательной системы и, в частности, мажоритарной системы абсолютного большинства, применяется на президентских выборах. В соответствии с ч. 3 ст. 76 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В случае, если ни один из кандидатов не набрал более половины голосов избирателей, назначаются повторные выборы президента по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Данный вид избирательной системы используется и в зарубежных странах, например, на выборах Президента и Вице-президента Республики Перу, в Китайской Народной Республике на выборах во многие органы власти. Во многих странах используется мажоритарная система относительного большинства (например, в США, Великобритании, Индии). При этой разновидности мажоритарной системы избранным считается тот кандидат (или список кандидатов), который набрал голосов больше, чем каждый из его противников в отдельности, даже если он набрал меньше половины. В частности, именно мажоритарная система относительного большинства с одномандатными округами в значительной степени способствовала формированию и закреплению в США двухпартийной системы, доминирующую роль в которой уже более века играют демократическая и республиканская партии. Небольшие партии не смогли добиться изменения данной ситуации, если не считать определенные местные и региональные успехи. Третьей, достаточно редкой разновидностью, является мажоритарная система квалифицированного большинства, согласно которой кандидат должен набрать установленное в законе число голосов, отличное от абсолютного большинства. Например, согласно ст. 138 Конституции Коста-Рики кандидату на пост Президента Коста-Рики необходимо набрать 4096 плюс один голос избирателей. Мажоритарная система имеет целый ряд объективных преимуществ, среди них: результативность (всегда есть победитель) и предметность (возможность установления конкретных предпочтений избирателей), прозрачность и упрощенность подведения итогов голосования, а также обеспечение связи с избирателями. Однако данной системе свойственны и существенные недостатки. Применение мажоритарной избирательной системы квалифицированного большинства, а иногда и абсолютного большинства, если в выборах участвуют много кандидатов (списков) и нет абсолютного лидера, бесперспективно: никто не получает установленного законом количества голосов. Несмотря на то, что мажоритарная система относительного большинства, безусловно, результативна, поскольку неизбежно кто-нибудь из кандидатов получает больше голосов по сравнению со всеми другими кандидатами, - у этой системы Вторым видом избирательной системы является пропорциональная избирательная система, в основу которой положен принцип пропорциональности между поданными голосами и полученными мандатами. Появление данной системы явилось результатом борьбы за введение более демократических принципов выборов. Пропорциональные избирательные системы, позволяющие обеспечить более широкое представительство разных слоев населения, существуют сейчас во многих зарубежных странах (например, в Финляндии, Швейцарии, Швеции, Норвегии, Австрии, Бельгии). При пропорциональной системе создаются большие многомандатные избирательные округа, от каждого из которых избирается несколько депутатов, причем чем больше округа, тем отчетливее проявляются преимущества пропорционализма. Пропорциональная избирательная система имеет две разновидности распределения депутатских мандатов внутри списка кандидатов: закрытую и открытую системы. Для системы закрытых списков без разделения на региональные части очередность получения депутатских мандатов определяется исключительно порядком размещения кандидатов в списке кандидатов, установленном при его выдвижении. Менее распространенной разновидностью, но более демократичной, является система открытых списков. В рамках данного подвида избирательное объединение своим решением устанавливает очередность кандидатов в списке, однако, при этом любой избиратель вправе не только голосовать за определенный список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, но и выражать предпочтение в отношении одного либо нескольких кандидатов из списка. В результате, при распределении депутатских мандатов внутри списка кандидатов депутатский мандат получают кандидаты, которым отдано предпочтение большей части избирателей. В нашей стране открытые списки не прижились, в связи с чем предпочтение отдается системе закрытых списков. Пропорциональной избирательной системе свойственен ряд недостатков. Во-первых, данная система не способствует активности избирателей. Во-вторых, пропорциональная система влечет установление дополнительного партийного ценза, фактически отсекающего от пассивного избирательного права всех беспартийных кандидатов. Также недостатком пропорциональной системы является невозможность для рядового избирателя повлиять на распределение мандатов внутри списка кандидатов и, как результат, - слабая связь депутатов, избранных по спискам, с избирателями. Неограниченное использование пропорциональной избирательной системы может привести к нежелательной политической дробности парламента. Пропорциональная система в Российской Федерации применялась достаточно широко в течение последнего десятилетия. В частности, она была использована при выборах депутатов Государственной Думы VI-го созыва в 2011 году, когда голосование за списки кандидатов проходило по единому федеральному избирательному округу. В настоящее время в России, напротив, наблюдаются тенденции отказа от пропорциональной и усиления смешанной избирательной системы. Смешанная избирательная система представляет собой синтетический тип, призванный нивелировать недостатки вышеупомянутых разновидностей избирательных систем. В рамках смешанной избирательной системы объединены элементы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. В России данный вид избирательной системы применяется при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания в соответствии с Федеральным законом от 22.02.2014 № 20-ФЗ, а также при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов федерации. Не менее 25 процентов депутатских мандатов в таких органах должны распределяться между списками кандидатов пропорционально числу поданных за них голосов избирателей. Избирательные системы, которые могут применяться при муниципальных выборах, устанавливаются законодателем каждого субъекта РФ в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств, и муниципальное образование имеет право выбора одной из них. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 07.07.2011 № 15-П пришел к выводу, что в деятельности представительных органов муниципальных районов и городских округов оправдано участие федеральных политических партий, которое обеспечивается путем использования на муниципальных выборах элементов пропорциональной избирательной системы, а применение на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов смешанной - мажоритарно-пропорциональной - избирательной системы способствует сбалансированному учету в их деятельности государственных и местных интересов. Например, согласно ч. 3 статьи 10 Устава города Омска, Омский городской Совет состоит из сорока депутатов, избираемых на муниципальных выборах сроком на пять лет; при этом половина депутатов избираются по одномандатным избирательным округам по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, другая половина депутатов избираются по пропорциональной избирательной системе по единому избирательному округу. Смешанная избирательная система применяется в ФРГ на выборах в Бундестаг. Каждый избиратель имеет два голоса. Один голос избиратель отдает за конкретного кандидата, а второй - за партийный список. Половина депутатов Бундестага избирается по мажоритарной системе относительного большинства в избирательных округах. Остальные места распределяются по пропорциональной системе в соответствии с количеством голосов, отданных за списки, составленные партиями в каждой земле. В Мексике согласно ст. 52 Конституции 1917 г., Палата депутатов состоит из трехсот депутатов, избираемых по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, и до ста депутатов, избираемых по системе пропорционального представительства, посредством региональных списков, голосование по которым производится по многомандатным избирательным округам. В 1993 г. к смешанной избирательной системе перешла Италия, позже к ней присоединились Албания, Грузия и Венгрия. Отечественным законодателем в последние годы необоснованно часто подвергались пересмотру правила избирательной системы. Однако подвижность норм избирательного права и «вечный» поиск оптимальной избирательной системы не идут на пользу состоянию законности в стране, когда избиратель и выборная власть теряют неизменно твердые основания закона. § 4. Конституционно-правовые гарантии реализации избирательного права граждан Вопрос о гарантиях избирательных прав граждан как основополагающий вынесен в преамбулу и, соответственно, в название Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данное обстоятельство вызвано тем, что важнейшей характеристикой правового положения, статуса в целом, является его стабильность, то есть свойство оставаться неизменным в течение относительно продолжительного промежутка времени. Именно система гарантий обеспечивает стабильность избирательных прав граждан. В теории права выделяются общие и специальные гарантии реализации прав граждан, заложенные в социально-экономических факторах и в праве, действующие во всей правовой системе и в ее отдельных институтах. Особое внимание необходимо уделить собственно юридическим гарантиям реализации избирательных прав граждан. Под конституционно-правовыми гарантиями реализации избирательных прав граждан понимаются совокупность установленных Конституцией Российской Федерации, законом, иными нормативными правовыми актами условий, правил и процедур, а также реально используемых правовых средств защиты, в том числе восстановления избирательных прав, обеспечивающая реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации. К конституционно-правовым гарантиям реализации избирательных прав граждан необходимо отнести: 1) процедурно-процессуальные гарантии; 2) прокурорский надзор; 3) судебную защиту; 4) институт жалоб и заявлений граждан; 5) юридическую ответственность. Процедурно-процессуальные гарантии реализации избирательных прав граждан. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав в пункте 11 статьи 2 под гарантиями избирательных прав граждан понимает исключительно условия, правила и процедуру реализации гражданами избирательных прав, в совокупности являющиеся процедурно-процессуальными гарантиями. Требования правовой процедуры, соблюдения процессуальной формы важны не сами по себе, а как средство достижения юридической правильности, законности использования гражданами избирательных прав. Данный вид гарантия в наибольшей степени присущи реализации избирательных прав граждан, поскольку избирательное законодательство насыщено процессуальными нормами и различными правовыми процедурами. К таковым, например, относятся: процедура выдвижения и регистрации кандидатов, списка кандидатов; процедура регистрации избирателей, процедура сбора подписей и другие. В некоторых зарубежных странах в целях унификации и систематизации избирательных процедур были приняты специальные кодифицированные акты. Например, одним из источников избирательного права в США являются избирательные кодексы штатов. Во Франции основным законодательным актом в области избирательного права является Избирательный кодекс, состоящий из «законодательной» и «регламентарной» частей, последняя из которых детально описывает избирательные процедуры. В Мексике действует Федеральный кодекс избирательных процедур и институтов. Сегодня в отечественной правовой науке на повестке дня стоит вопрос о необходимости кодификации избирательного законодательства. Прокурорский надзор. Данный элемент системы юридических гарантий свойственен многим группам прав граждан и является одним из важнейших условий обоснованного и законного применения правовых норм соответствующими органами и должностными лицами. В рамках общего прокурорского надзора органы прокуратуры, исполняя возложенные на них обязанности, осуществляют проверку исполнения законов при реализации конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В рамках данной гарантии органы прокуратуры проводят надзорные мероприятия по выявлению, пресечению и устранению нарушений законов, регламентирующих порядок реализации гражданами избирательных прав. В последнее время в юридической науке появилась мнение о необходимости расширения данной сферы деятельности прокуратуры, в частности, путем включения избирательных комиссий в перечень объектов прокурорского надзора. Судебная защита избирательных прав граждан. Конституционной гарантией защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации является обеспечение правильного и своевременного рассмотрения судами дел о защите указанных прав. Несмотря на то, что защита избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации представляет собой постоянный процесс совершенствования не только законодательства, но и всех механизмов, связанных с избирательными процедурами, на практике судебный порядок решения избирательных споров имеет приоритетный характер по сравнению с рассмотрением этих споров избирательными комиссиями. Потому рассмотрение всех наиболее серьезных избирательных споров переносится из избирательных комиссий в суды. В соответствии со статьями 22 и 245 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации дела по заявлениям о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации рассматриваются судами общей юрисдикции с учетом правил подсудности. На сегодняшний день такие споры рассматриваются всеми судами общей юрисдикции. Например, к подсудности мировых судей отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, связанных с нарушением избирательных прав и права на участие в референдуме, а также процедуры проведения выборов и референдумов. Районными судами рассматриваются и разрешаются дела об оспаривании действий или бездействия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время к подсудности верховных судов республик, краевых, областных и соответствующих им судов отнесены дела об определении срока назначения выборов депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации также обладает компетенцией в сфере защиты избирательных прав граждан и, в частности, вправе в судебном порядке расформировать ЦИК России. В некоторых зарубежных странах создаются специализированные судебные органы для разрешения споров по защите избирательных прав граждан. Например, в соответствии с Органическим законом Перу «О Национальном судебном совете по выборам», создан совет, который состоит из пяти членов и наделен обширными функциями по отправлению правосудия и разрешению споров в сфере выборов, причем, совет является высшей и последней инстанцией. Жалобы и заявления граждан. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав закрепляет за гражданами право обжаловать решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, непосредственно в вышестоящую комиссию. В связи с действием данной гарантии реализации избирательных прав граждан в литературе было сформулировано понятие избирательного спора, под которым понимают избирательные правоотношения охранительного характера, посредством которых путем обжалования в установленном законодательством Российской Федерации административном (инстанционном) и судебном порядке разрешаются конфликтные ситуации, возникающие в связи с предполагаемым или реальным нарушением избирательных прав граждан. Юридическая ответственность как гарантия реализации избирательных прав граждан. За различные нарушения избирательных прав граждан предусмотрена административная и уголовная ответственность. Институт юридической ответственности, в целом, выступает рычагом обеспечения соблюдения императивных требований федерального избирательного законодательства. Впервые административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах была установлена в 1990 г.: в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях было предусмотрено пять составов административных проступков в этой сфере общественных отношений. Сегодня мерами административной ответственности обеспечено соблюдение большинства норм избирательного законодательства. В частности, КоАП РФ содержит более тридцати статей, непосредственно связанные с выборами, и еще ряд статей, которые имеют с ними косвенную связь; при этом большинство из этих статей охватывают несколько составов административных правонарушений. Уголовный кодекс РФ содержит достаточно объемный перечень преступлений против избирательных прав (ст. 141-142.1), включающий неправомерные деяния, совершаемые на различных этапах избирательной кампании. Например, преступлением является воспрепятствование осуществлению избирательных прав, нарушение тайны голосования, воспрепятствование работе избирательных комиссий либо деятельности члена избирательной комиссии, связанной с исполнением им своих обязанностей, неправомерное вмешательство в работу ГАС «Выборы», подделка подписей избирателей, участников референдума. Проблема защиты прав человека в последние десятилетия становится объектом все более широкого регулирования как в международно-правовых документах, так и в национальном законодательстве отдельных государств. В уголовных законах большинства зарубежных стран наличествует такой состав преступления, как воспрепятствование осуществлению избирательных прав граждан. В отдельных уголовных кодексах имеются также специфические составы преступлений, обусловленные спецификой избирательных систем различных стран. Например, ст. L. 96 Избирательного кодекса Франции предусматривает ответственность за посещение лицом избирательного участка с оружием, а ст. L. 103 - за похищение урны, содержащей опущенные и неразобранные избирательные бюллетени. Согласно § 599 разд. 18 Свода законов США признается преступлением обещание кандидатом назначения либо использования своего влияния для назначения на должность в обмен на поддержку своей кандидатуры. В США также установлена ответственность за принуждение федерального служащего к выступлению либо к отказу от такового на стороне определенного кандидата (§610 разд. 18 Свода законов США). Статья 394 УК Республики Сан-Марино предусматривает уголовную ответственность за неучастие в голосовании, корреспондируя конституционно-правовым нормам, устанавливающим обязательность участия в выборах. Глава XIV. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА § 1. Место и роль главы государства в системе разделения властей Независимо от формы правления и политического режима в подавляющем числе государств существует институт главы государства. Титул или название должности может быть различными, более того, такой орган может быть коллегиальным, но всегда существует лицо, обладающее исключительным правом представлять государство внутри страны и в международных отношениях. |