Конституционное право университетский курс
 Скачать 2.7 Mb.
|
|
Глава государства несет политическую и (или) правовую ответственность. Причем под политической ответственностью понимается ответственность за проводимую главой государства политику, не сопряженную с совершением каких-либо правонарушений, а правовая (юридическая) ответственность наступает за совершение конкретных преступлений или иных правонарушений. Законодательство большинства стран, как с республиканской, так и с монархической формой правления, закрепляет общий принцип политической неответственности главы государства. Исключения из этого принципа встречаются крайне редко. В частности, законодательством Австрии и Словакии предусмотрена такая форма политической ответственности главы государства (Президента), как отзыв по политическим мотивам как путем народного голосования (референдума), так и парламентом. Между тем, правовая (юридическая) ответственность главы государства наоборот широко распространена в законодательстве зарубежных стран, а также и в Российской Федерации. Отрешение от должности Президента регулируется ст. 93 Конституции Российской Федерации. Данная процедура заключается в выдвижение обвинения Государственной Думой в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, которое должно сопровождаться заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Окончательное решение об отрешении главы государства от должности принимает Совет Федерации. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным. В науке конституционного права такую процедуру отстранения от должности высокопоставленного государственного чиновника, вплоть до главы государства, судом парламента по тяжкому уголовному обвинению именуют импичментом. Законодательство об импичменте высших должностных лиц существует в большинстве стран мира, однако не везде к нему прибегают. Примеры применения такой процедуры можно найти в Бразилии (Фернанду Колор), Индонезии (Абдуррахман Вахид) и Литве (Роландас Паксас). Конституция США также предусматривает отрешение Президента посредством выдвижения обвинения в Палате представителей, а затем обвинительного приговора квалифицированным большинством в две трети голосов сенаторов. Дополнительно к отрешению от должности Сенатом может быть назначено наказание, затрагивающее запрет на занятие должностей на федеральной службе США (включая даже неоплачиваемые почетные должности). В истории США два Президента были представлены к импичменту Палатой представителей, но оправданы потом Сенатом, поскольку обвинение не было поддержано двумя третями голосов: Эндрю Джонсон в 1868 году и Билл Клинтон в 1998-1999 годах. В 1974 г. президент Ричард Никсон, также представленный к импичменту по «Уотергейтскому делу» Палатой представителей, ушел в отставку, прежде чем вопрос был рассмотрен Сенатом. Глава XV. ПАРЛАМЕНТ - ВЫСШИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ § 1. Понятие и структура парламентов Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли в XII—XIII вв. Парламент как общенациональное представительное учреждение, отличное от сословных представительных структур времен феодализма, начинает свою историю с эпохи буржуазных революций. В отечественной истории первая Государственная Дума начала работать 27 апреля 1906 г. (с 2013 г. 27 апреля является Днем российского парламентаризма). В- конституционном праве довольно прочно утвердилось представление о том, что парламент выражает всеобщую волю народа. Концепцию народного представительства в самых общих чертах можно раскрыть через следующие тезисы: парламент учреждается конституцией; народ как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять законодательную власть; парламент формируется свободными выборами, которые являются высшим непосредственным выражением власти народа; член парламента представляет интересы всей нации. В советский период народное представительство определялось как осуществление народом государственной власти через избираемых самим народом представителей, уполномоченных им выражать его интересы и государственную волю. С понятием парламента как государственно-правового института тесно связано понятие парламентаризма. Это - взаимосвязанные, но не равнозначные понятия. Парламентаризм как особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанной на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка - более широкое понятие. Парламентаризм невозможен без парламента. В то же время парламент формально может существовать без важнейших элементов парламентаризма: верховенства парламента, представительности, разделения властей. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации. В российской Конституции не содержится положения о том, что Федеральное Собрание является высшим и единственным органом законодательной власти, в отличие, например, от Швейцарии, где согласно Конституции Союзное Собрание при соблюдении прав народа и кантонов осуществляет верховную власть. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума функционирует как нижняя палата парламента, представляющая общенациональные интересы. Совет Федерации представляет интересы субъектов Российской Федерации и является верхней палатой парламента. Современные парламенты в зарубежных странах являются в большинстве случаев однопалатными, хотя могут состоять из двух палат (такое явление именуют бикамерализмом). В конституциях не всегда содержится наименование двухпалатного парламента как единого института. Двухпалатный парламент, как правило, характерен для федеративных государств. Однако вторые палаты существуют и в унитарных государствах. Исследователи бикамерализма отмечают, что сегодня многие верхние палаты, например в таких странах, как США, Франции, Испании, Чехия, Польша, Италия, именуются сенатами (независимо от формы государства и компетенции сената), что корнями уходит в историю. Сенат с древнеримских времен характеризуют два понятия: auctoritas - то есть особый личный авторитет ее членов, наряду с potestas - политической властью. С точки зрения функционального содержания верхние палаты представляют собой либо вторую консервативную форму представительства народа (Сенат во Франции, Италии) либо элемент федеративной системы (Австралия, США, Германия). Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации федеративное устройство Российской Федерации обусловливает двухпалатную структуру Федерального Собрания и значительную самостоятельность Совета Федерации и Государственной Думы по отношению друг к другу. В своей организации и деятельности они призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации. Негативной тенденцией развития бикамерализма является наличие одних и тех же партийнополитических сил в обеих палатах. Это связано с тем, что система политических сдержек и противовесов не действует, и возникает партийная государственность в ущерб федеративности, вследствие чего утрачивается эффективность разделения властей и возможность для их взаимного контроля. Существуют единичные случаи бикамерализма, при которых вторая палата формируется через представительство профессиональных интересов. Так, Государственный совет Словении является органом представительства носителей социальных, экономических, профессиональных и местных интересов. В него входят представители: работодателей; наемных работников; крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий; работников непроизводственной сферы; местных сообществ. Верхняя палата, как правило, избирается на более длительный срок, чем нижняя. Во многих странах не предусматривается абсолютного обновления состава палаты (Совет Федерации РФ, Сенаты США, Франции, Совет штатов Индии). Благодаря этому верхние палаты являются постоянным элементом в системе высших органов государственной власти, характеризующими непрерывность и стабильность власти. Верхние палаты более малочисленны, чем нижние. Крупнейшая (по соотношению с нижней палатой) федеративная вторая палата - австралийский сенат (51% численности нижней палаты). В конституционной практике в зависимости от полномочий верхней палаты и ее влияния на принятие решений парламента в целом выделяют две разновидности двухпалатной парламентской системы: «сильная верхняя палата» и «слабая верхняя палата». Сильную верхнюю палату отличает тот факт, что без ее согласия решение парламента не может быть принято (сенаты США, Италии). Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном процессе самостоятельное место, наделив его определенным объемом полномочий. Совет Федерации вправе принять лишь одно из двух решений: одобрить федеральный закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить его. Государственная Дума квалифицированным большинством голосов может преодолеть вето Совета Федерации. Таким образом, Совет Федерации можно отнести к системе слабой верхней палаты, при которой верхняя палата не может воспрепятствовать принятию парламентского решения. Однако в отношении федеральных конституционных законов и законов о внесении поправок в Конституцию одобрение Совета Федерации является обязательным для их принятия. Во Франции наблюдается смешанный вариант: законопроект может возвращаться Национальным Собранием и Сенатом друг другу, пока не вмешается правительство; по его требованию окончательное решение принимает Национальное Собрание. Исключение составляют органические законы, касающиеся Сената, в этом случае его согласие необходимо. Палаты парламентов возглавляют председатели, хотя в национальной практике государств встречается значительное терминологическое разнообразие в названиях этой должности. Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя и заместители Председателя избираются из числа депутатов Государственной Думы. Председатель Государственной Думы обладает следующими полномочиями: ведет заседания палаты; ведает вопросами внутреннего распорядка палаты; организует работу Совета Государственной Думы; осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; представляет палату' во взаимоотношениях с органами государственной власти, должностными лицами, с организациями, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств и международными организациями; подписывает постановления Государственной Думы; издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции, осуществляет иные полномочия. Полномочия Председателя Совета Федерации аналогичны вышеперечисленным. Палаты Федерального Собрания для реализации полномочий создают различные рабочие органы, как правило, это - советы палат, комитеты, комиссии, рабочие группы. Совет Государственной Думы создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Членами Совета Государственной Думы являются Председатель Государственной Думы, первые заместители Председателя Государственной Думы, заместители Председателя Государственной Думы, руководители фракций. Комитеты Государственной Думы, образуемые из числа депутатов палаты выполняют следующие функции: осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой; вносят предложения по формированию проекта примерной программы законопроектной работы палаты; осуществляют подготовку проектов постановлений Государственной Думы, подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений; организуют парламентские слушания; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; проводят анализ практики применения законодательства; рассматривают обращения граждан; решают вопросы организации своей деятельности. Перечень комитетов Государственной Думы устанавливается ее Регламентом. Комитеты образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства фракций. Численный состав каждого комитета определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. Государственная Дума образует комиссии в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и Регламентом палаты (комиссия по вопросам депутатской этики; комиссия по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы). В положении о комиссии определяются задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия, иные вопросы, касающиеся ее деятельности. Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам комитеты и комиссии могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, «круглые столы», семинары и принимать участие в их работе. Деятельность комитета, комиссии Государственной Думы основана на принципах свободы обсуждения, гласности. Фракцией является обязательное объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Фракции занимают важное место в парламентском механизме. Они, к примеру, активно участвуют в формировании руководящих органов, комитетов палаты, в вопросах избрания и назначения должностных лиц, в использовании различных форм контроля. Для выработки согласованных решений Советом Государственной Думы могут образовываться межфракционные рабочие группы, которые не пользуются правами фракций, комитетов и комиссий Государственной Думы. В положении о межфракционной рабочей группе определяются цель ее образования, задачи, срок деятельности, полномочия межфракционной рабочей группы, иные вопросы, касающиеся ее деятельности. Председатель Совета Федерации, его первый заместитель и заместители избираются тайным голосованием из числа членов Совета Федерации. Представители от одного субъекта Российской Федерации не могут быть одновременно избраны на указанные должности. Председатель Совета Федерации, первый заместитель, заместитель избираются на срок полномочий в качестве члена Совета Федерации. Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. В состав Совета палаты входят Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации, заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов Совета Федерации. Для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации своих конституционных полномочий, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к его ведению, Совет Федерации образует комитеты. Перечень комитетов Совета Федерации и вопросы их ведения устанавливаются Регламентом палаты. Временные комиссии могут создаваться Советом Федерации на определенный срок для решения конкретной задачи. Создание временной комиссии согласовывается с комитетом Совета Федерации, к ведению которого относится решение такой задачи. В целях организации взаимодействия палат Федерального Собрания, законодательных органов государственной власти субъектов федерации в законодательном процессе и обмена опытом парламентской деятельности создан Совет законодателей Российской Федерации. Это совещательный и консультативный орган при палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Возглавляют Совет законодателей Российской Федерации два сопредседателя, которые по должности являются председателями палат. В конституционной практике зарубежных стран внутри парламентов могут создаваться; органы, замещающие парламенты при принятии определенных решений. Во-первых, это могут быть так называемые постоянные депутации (Испания, Мексика). Они создаются численностью от 1/10 до 1/5 от общего числа членов палаты или парламента и призваны обеспечить непрерывность работы парламента во время каникул. Депутации вправе исполнять полномочия парламента в отношении контроля за деятельностью правительства, мандата депутатов; уполномочивать президента на введение осадного или чрезвычайного положения, на объявление войны и на заключение мира; подготавливать открытие парламентской сессии; назначать судей. Они не вправе осуществлять законодательную деятельность. Во-вторых, это так называемые постоянные законодательные комиссии (Греция, Италия, Швеция), которые формируются по принципу пропорционального представительства партийных фракций в парламенте и действуют не только во время парламентских каникул. По определенным в конституции вопросам они могут принимать законы. Учитывая фракционный характер голосования в парламенте, решения, принимаемые такими замещающими органами, фактически совпадают с теми, которые могли бы быть принятыми на пленарном заседании парламента или палаты. Помимо парламентов национальных государств существуют органы межпарламентского сотрудничества и наднациональные парламенты. Парламенты межгосударственных объединений выступают символом обеспечения качества правовых механизмов регулирования интеграционных процессов (поскольку законотворчество - это традиционная функция парламента). Они обладают и дополнительными, метаправовыми характеристиками (представительство интересов народов объединившихся государств, усиление демократического характера и транспарентности принятия решений, адаптация межгосударственных организаций к потребностям не только политических и экономических элит государств-членов, но и самых широких кругов населения. § 2. Порядок формирования и конституционно-правовые основы роспуска парламентов К основополагающим принципам формирования парламентов можно отнести следующие: народное представительство, федерализм, периодическое обновление состава палат, политическое многообразие и многопартийность. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, - и представители Российской. В новейшей истории нашей страны применялось три способа формирования Совета Федерации: прямые выборы населением субъектов Российской Федерации; вхождение по должности глав законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации; избрание (назначение) по одному представителю от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу, в нем не создаются фракции и партийные объединения. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением. Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть только депутат этого органа. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - должно быть принято вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность. При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации. Решение о наделении полномочиями члена верхней палаты - представителя Российской Федерации - принимается Президентом России. Число таких представителей не должно превышать 10% общего состава верхней палаты. Президент вправе назначить любое количество сенаторов в пределах этой квоты. При этом в течение первого срока своих полномочий Президент не может лишить полномочий назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации избирается 450 депутатов. 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), 225 депутатов избираются по федеральному избирательному округу' пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Практика формирования Государственной Думы соответствует общемировой практике образования нижних палат парламента либо однопалатных парламентов - путем всеобщих и прямых выборов. Как исключение их этой тенденции можно привести пример формирования Всекитайского собрания народных представителей, которое образуется путем многостепенных выборов из представителей, избранных от провинций, автономных областей, городов центрального подчинения и вооруженных сил. В редких случаях часть депутатов представительных органов зарубежных стран назначается. Например, в Совет народных представителей Индонезии, который рассматривается как регулярно заседающий законодательный орган, 100 депутатов из 500 назначаются президентом из представителей вооруженных сил. Мировая практика бикамерализма знает различные способы формирования вторых палат. Прямые выборы в верхнюю палату парламента проводятся в соответствии с теми же основными принципами, что и выборы в нижнюю палату, то есть на основе всеобщего прямого, равного избирательного права при тайном голосовании (Польша, Чехия, Швейцария, Япония). Отличия в основном связаны с двумя факторами: возрастной ценз, установленный для избирателей (при выборах в Сенат Италии возрастной ценз избирателей - 25 лет, для палаты депутатов - 18 лет) и распределение мест в верхней палате между территориями, а не пропорционально численности населения. Такая система чаще распространена в федеративных государствах (сенаты Австралии, Аргентины, Бразилии США), реже в унитарных государствах (сенаты Боливии, Польши), где все территориальные единицы (за исключением федерального столичного округа) имеют равное представительство в верхней палате вне зависимости от численности населения. Именно прямыми выборами формируются сильные и влиятельные верхние палаты парламента (США, Италия, Японии). Принцип выборности наиболее широко распространен, причем в подавляющем большинстве случаев все члены палаты являются избираемыми. Непрямые выборы основаны на избрании сенаторов правительствами земель, законодательными собраниями провинций, или же избирательными коллегиями департаментов, включающими представителей муниципальных советов. В основе формирования второй палаты этим способом также может лежать принцип равного представительства территориальных единиц (Пакистан, Российская Федерация, ЮАР) или населенческий принцип, при котором распределение мест происходит в соответствии с численностью населения (Австрия, Франция). Члены Федерального Совета Австрии избираются ландтагами. Земля, имеющая наибольшую численность населения, посылает 12 представителей, другие - основываясь на этой цифре, в соответствии с соотношением своего населения с населением наиболее населенной земли. В Конституции Франции предусмотрено, что французы, постоянно проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате. Эта категория сенаторов избирается Высшим советом французских граждан за рубежом. Избрание членами нижней палаты. До принятия переходной Конституции Непала 2007 года большинство членов второй палаты избиралось первой палатой. Корпоративное представительство как способ формирования сената используется в Ирландии. Из 49 избираемых членов: три избираются Государственным университетом Ирландии; три - Университетом Дублина; сорок три - из лиц, обладающих знаниями и практическим опытом в следующих профессиях и сферах деятельности: сельское хозяйство и смежные интересы, рыболовство; труд, как организованный, так и неорганизованный; промышленность и торговля, включая банковское дело, финансы, счетоводство, инженерное дело и архитектура; государственное управление и социальные службы, включая добровольную социальную деятельность. Назначение членов палаты главой государства. Примером может служить канадский сенат, члены которого назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра. Иногда предусматривается также назначение сенаторов по рекомендации лидера оппозиции, внепарламентских органов или по собственному решению главы государства. В Таиланде сенаторов назначает король из числа лиц, не принадлежащих ни к одной политической партии. В Иордании сенат назначается королем из числа лиц, замещавших или замещающих политические и военные должности. Существуют страны, где глава государства назначает не всех, а определенное число сенаторов. Так, в Индии двенадцать членов Совета Штатов назначаются Президентом из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в областях литературы, науки, искусства и общественной деятельности. Кооптация, под которой понимается введение новых членов в выборный коллегиальный орган по его собственному решению. Такой способ формирования верхней палаты используется крайне редко. Согласно Конституции Бельгии сенаторы назначают дополнительно 10 членов верхней палаты. Членство по должности. Этот способ предусматривает вхождение в состав второй палаты либо при замещении определенной должности (епископы и архиепископы англиканской церкви, лорды- судьи в палате лордов Великобритании), либо после прекращения полномочий по определенной должности (экс-президенты в Сенат Италии). Наследование как способ формирования второй палаты временно сохраняется в палате лордов в Великобритании (на переходный период места в Палате лордов сохраняют наследственные пэры), в сенате Бельгии (дети короля, а в случае их отсутствия - родственники королевской фамилии по нисходящей линии, которая призвана править, с восемнадцатилетнего возраста). При формировании второй палаты парламент может использоваться как один из перечисленных способов, так и самые разные их сочетания. Характерной чертой формирования этой палаты является территориальный принцип представительства, который наблюдается и в унитарных государствах. В настоящее время достаточно сложно выделить принципиальные различия в формировании парламентов в федеративных и унитарных государствах. Представляется, что в определенной степени это следствие централизации федераций и децентрализации (деволюции) унитарных государств. Роспуск парламента. Парламент формируется на определенный срок и прекращает свою деятельность с истечением срока полномочий после избрания нового состава парламента и начала его работы. Однако при парламентарных и смешанных формах правления парламент может быть досрочно распущен при определенных условиях. Роспуск парламента выступает одним из способов преодоления кризиса в отношениях законодательной и исполнительной власти. Превентивное значение роспуска парламента заключается в возможности удерживать органы государственной власти от необоснованных конфликтов, препятствующих их согласованному функционированию и взаимодействию. Как правило, в конституциях предусматривается роспуск нижней палаты парламента либо однопалатного парламента. При этом в редких случаях, например, в Италии, закреплено право Президента, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них. Конституция Российской Федерации не предусматривает роспуск Совета Федерации. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации. Роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между ней и Президентом при формировании Правительства Российской Федерации, а также между ней и Правительством Российской Федерации при выражении ею недоверия (отказе в доверии) последнему преследует цель обеспечить своевременное формирование или продолжение функционирования Правительства Российской Федерации, поддерживаемого Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации обязан одновременно с роспуском Государственной Думы назначить дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. В случае роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом Российской Федерации, ни другой палатой Федерального Собрания. Конституцией Российской Федерации установлен запрет на роспуск Государственной Думы в следующих случаях: в течение года после ее избрания по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации; с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации. Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента Российской Федерации. § 3. Полномочия парламента Полномочия Федерального Собрания в сфере законотворчества являются наиболее важными и объемными по своему содержанию. Из принципов демократического правового государства с республиканской формой правления следует, что именно акты независимого парламента должны быть основными источниками регулирования прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, а также организации и функционирования публичной власти, собственности, федеративного устройства. Российский парламент обладает исключительной прерогативой по принятию законов, имеющих верховенство и прямое действие на всей территории государства. Федеральное Собрание принимает законодательные акты в форме: законов Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Содержание этих актов определяется исходя из предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исключением из законодательной компетенции Федерального Собрания является внесение изменений в положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации, которые могут быть пересмотрены лишь специальным органом - Конституционным Собранием - либо всенародным голосованием. Вместе с тем, Совет Федерации и Государственная Дума наряду с иными субъектами могут вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Федеральное Собрание не является единственным органом, реализующим полномочия в сфере законодательной деятельности. Президент РФ обладает правом вето в отношении законопроектов, принятых Федеральным собранием. Правительство Российской Федерации дает заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. В странах, придерживающихся британского варианта парламентарного государства, глава государства считается частью парламента наряду с палатами (Великобритания, Индия). Согласно Конституции Ирландии Парламент должен включать Президента и две палаты: Палату представителей и Сенат. Конституционное право отдельных государств может предусматривать институт так называемого «делегированного» законодательства, когда по вопросам, требующим законодательного регулирования, принимаются акты высших исполнительных органов, имеющие юридическую силу законов. Конституция Франции устанавливает, что Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять меры, обычно относимые к сфере законодательного регулирования, путем издания ордонансов. Ордонансы В настоящее время отмечается существенное качественное изменение законодательных полномочий парламента, когда его деятельность утрачивает суверенный характер. Выделяют следующие основные направления таких изменений: законодательная инициатива практически полностью реализуется органами исполнительной власти (если вести речь не о всех вносимых законопроектах, а тех, которые в последующем становятся законами); наблюдается постоянный рост отсылочных норм в законодательных актах к актам правительства, учащаются случаи делегированного законодательства и иных видов административного нормотворчества; депутаты лишены самостоятельности при голосовании и руководствуются указаниями фракции. Финансовые полномочия парламента реализуются через установление налогов и сборов, а также через утверждение бюджетов (росписи доходов и расходов государства) и отчетов об их исполнении, осуществление последующего контроля за их исполнением, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих такой контроль. Следует учитывать, что финансовые полномочия парламента появились ранее, чем законодательные. Так, парламент Англии участвовал в установлении налогов с XIII века, а право принимать законы появилось с XV века. При этом в ряде государств (США, Великобритании, Японии) бюджет не имеет формы закона, а реализуется в виде финансовой программы через систему отдельных законов об ассигнованиях и государственных доходах. Система налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Принятие федеральных законов относится к исключительным полномочиям Государственной Думы Российской Федерации. Законы по вопросам федеральных налогов и сборов подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Федеральный закон о федеральном бюджете, принятый Государственной Думой, подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу годовой отчет об исполнении федерального бюджета. При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает: доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета и доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации о заключении Счетной палаты на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. В соответствии с частью пятой статьи 101 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание образует Счетную палату Российской Федерации, которая осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, и подотчетна парламенту. В рамках реализации иных финансовых полномочий Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, подготовленные Банком России, и принимает по ним решение; рассматривает годовой отчет Банка России и принимает по нему решение; заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России; направляет и отзывает трех представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете. Таким образом, Банк России подотчетен Государственной Думе. Контрольные полномочия парламента реализуются через комплекс правовых и организационных мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации с целью обеспечения исполнения законодательства Российской Федерации. Осуществление парламентского контроль основывается на следующих принципах: законности; соблюдения прав и свобод человека и гражданина; обеспечения разделения властей; самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля; системности и гласности при его осуществлении. Не допускается вмешательство субъектов парламентского контроля в осуществление правосудия, расследование уголовных дел, оперативно-розыскную деятельность, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемую в пределах их компетенции. К субъектам федерального парламентского контроля относятся: палаты Федерального Собрания - Совет Федерации и Государственная Дума; комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы; парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы. Федеральный парламентский контроль может осуществляться в следующих формах: утверждение Советом Федерации указов Президента Российской Федерации о введении военного положения, о введении чрезвычайного положения; дача согласия Государственной Думой Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; рассмотрение Государственной Думой вопросов, связанных с доверием Правительству Российской Федерации; рассмотрение Государственной Думой вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности; рассмотрение вопросов, связанных с взаимодействием со Счетной палатой Российской Федерации; направление парламентских запросов, депутатских запросов; участие в работе правительственных комиссий по расследованию причин возникновения обстоятельств чрезвычайного характера и ликвидации их последствий; проведение парламентских расследований, правительственных часов, парламентских слушаний. Данный перечень не является исчерпывающим, могут использоваться и иные формы парламентского контроля. Существует определенная зависимость между парламентским контролем, формой правления и политическим режимом. Парламентский контроль имеет место лишь в демократическом политическом режиме, наиболее обширны контрольные полномочия парламента в парламентарных государствах и полупрезидентских республиках. В России к полномочиям Государственной Думы относится выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации, а к полномочиям Совета Федерации - отрешение Президента Российской Федерации от должности по такому обвинению. Правовые основы условий и порядка выдвижения обвинения установлены статьей 93 Конституции России. Более подробно реализация этих полномочий раскрыта в параграфе четвертом настоящей главы. К полномочиям Совета Федерации в сфере обороны и безопасности относятся следующие вопросы: Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения. В случае если в силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации не может быть проведено в установленное время, такой вопрос может быть рассмотрен позднее указанного срока. Решение об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения. Утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа. Указ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования. При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения. Вопрос о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации рассматривается Советом Федерации по предложению Президента Российской Федерации на ближайшем или внеочередном заседании палаты. Если решение о предоставлении такой возможности не принимается, Вооруженные Силы Российской Федерации не могут использоваться за пределами территории Российской Федерации. Президент Российской Федерации информирует Совет Федерации об отзыве формирований Вооруженных Сил Российской Федерации. Ратификация и денонсация международных договоров в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. Ратификации подлежат следующие международные договоры Российской Федерации: |