Конституционное право университетский курс
 Скачать 2.7 Mb.
|
|
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Должность главы муниципального образования всегда является выборной. Глава муниципального образования обладает следующими собственными полномочиями: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в соответствии с уставом муниципального образования нормативные правовые акты, принятые представительным органом; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Данный перечень собственных исключительных полномочий главы муниципального образования является закрытым и не подлежит дополнению законами субъектов Российской Федерации или муниципальными правовыми актами. При этом глава муниципального образования, в зависимости от того, является он председателем представительного органа или возглавляет местную администрацию, наделяется уставом муниципального образования дополнительными полномочиями председателя представительного органа или главы местной администрации муниципального образования. Местная администрация - подотчетный представительному органу муниципального образования невыборный орган местного самоуправления, наделенный соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в определенных сферах муниципального управления, а также полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местная администрация является органом общей компетенции, осуществляющим функции управления по предметам ведения муниципальных образований. Компетенция местной администрации закрепляется в уставе муниципального образования. При этом можно выделить шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации: вопросы социально-экономического развития муниципального образования; вопросы муниципального хозяйства; финансовые вопросы; социальные вопросы; административно-организационные вопросы; исполнение переданных государственных полномочий. Указанные направления деятельности являются основными, в соответствии с которыми формируется структура местной администрации, создаются соответствующие структурные подразделения администрации. В соответствии со статьей 38 Закона №131-Ф3 в структуре органов местного самоуправления может быть предусмотрен контрольно-счетный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие). Исходя из норм, Закона № 131-ФЗ, наличие в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа не является обязательным. Между тем Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», определяет контрольно-счетный орган муниципального образования как постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля. Таким образом, в силу приоритета специальной нормы над общей, наличие контрольного органа в системе органов местного самоуправления представляется обязательным. Избирательная комиссия муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 39 Закона № 131-ФЗ является муниципальным органом, организующим подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Таким образом, избирательная комиссия муниципального образования является, прежде всего, элементом единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что обязательным в системе органов местного самоуправления и управления является наличие представительного органа, исполнительнораспорядительного органа и главы муниципального образования. Например, в Великобритании местная власть представлена органами местного самоуправления, к которым относятся советы, избираемые населением, а также избираемый мэр и исполнительный кабинет либо управляющий от совета. Законодательство Соединенного Королевства определяет компетенцию органов местного самоуправления каждого уровня административно-территориального деления: советы графств занимаются вопросами транспортного развития, дорожного движения, охраны порядка (полиции), образования, социального обслуживания и пожарной безопасности. Советы округов занимаются здравоохранением, местным планированием, жилищным строительством; советы приходов или общие собрания избирателей (в тех приходах, где население насчитывает менее 150 избирателей, советы создаваться не могут) решают все те вопросы, которые не входят в компетенцию вышестоящих органов. Ответственность за положение дел в области образования, здравоохранения и охраны порядка делится между центральными и местными органами власти. В Канаде представительным органом местного самоуправления является совет, который избирается в городах, графствах и сельских округах. В провинциях Онтарио и Квебек прямые выборы членов совета не проводятся, - представительный орган формируется из выборных представителей нижестоящих муниципальных органов, осуществляющих свою деятельность на территории графства. В графствах Канады существует должность руководителя или старшего должностного лица совета, которое избирается членами совета из своего состава. В отличие от графств, в городском муниципалитете мэр обычно избирается непосредственно всеми жителями города, хотя иногда встречаются и выборы мэра городским советом (например, в Британской Колумбии). В. Индии органы местного самоуправления классифицируются на панчаяты (panchayats) - органы местного самоуправления в сельской местности, наджар панчаяты (nagar panchayats) - для областей, которые находятся в процессе перехода от сельской местности к городскому устройству, муниципальные советы - для небольших городских территорий и муниципальные корпорации - для больших городских территорий, а также определяется их структура. Полномочия органов местного самоуправления в Индии подразделяются на обязательные и дискреционные (выполняемые по собственному усмотрению). Обязательные полномочия включают: водоснабжение, строительство и содержание улиц, освещение и полив улиц, поддержание чистоты улиц и общественных мест, содержание или поддержка государственных больниц, основание и содержание начальных школ, регистрация рождений и смертей, наименование улиц и нумерация домов, и др. Дискреционные (предоставленные на собственное усмотрение) полномочия заключаются в благоустройстве территорий; сооружении и содержании общественных парков, садов, библиотек, музеев, домов отдыха, лепрозориев, детских домов, учреждений для женщин, скрывающихся от домашнего насилия; помощи социально незащищенным группам населения; проведении исследований; организации общественных приемов, выставок, развлекательных мероприятий; обеспечении транспортного сообщения внутри муниципального образования; заботе о благосостоянии муниципальных служащих. В США процесс создания муниципальных органов необходимо рассматривать как двусторонний, исходящий, с одной стороны, от граждан определенной территории, а, с другой, от законодательного органа штата, желающего иметь определенную систему местного управления, которая предполагает делегирование части властных полномочий штата на местный уровень. Основанием для такого вывода служит общее признание правовой концепции, в соответствии с которой статус органов муниципального управления в США определяется формулой «муниципалитеты - креатуры штатов». Таким образом, местный орган власти в США является уполномоченным органом штата, осуществляющим функции, которые переданы законодательным органам штата на уровень местного управления. Вопрос о создании эффективной системы органов местного управления является весьма актуальным во внутриполитической жизни США, т. к. он непосредственно связан с обеспечением нормального функционирования муниципалитетов, выполняющих важные задачи в системе государственного механизма США. Основными элементами системы органов местного управления США являются: совет (представительный орган), а также мэр, менеджер или комиссия в качестве исполнительного органа. Системе органов местного управления США, в целом, свойственна раздробленность, что является одной из причин постепенной деградации деятельности многих муниципальных единиц. Подразделения органов местного управления, лишенные объективно обусловленной территориальной и финансовой базы, оказались не в состоянии выполнять функции, возложенные на них государством. Для преодоления последствий такой фрагментации практика государственного строительства в США выработала ряд способов, одни из которых не связаны с изменениями в системе местных органов власти (так называемые «межмуниципальные соглашения» об осуществлении тех или иных полномочий), в то время как другие способы предполагают изменение территориальной юрисдикции муниципальных единиц или изменение системы органов местного управления. Теоретическая конструкция компетенции органов муниципального управления, разработанная американской наукой государственного права, включает в себя два элемента: предметы ведения и полномочия. При этом все полномочия органов муниципального управления возможно поделить на две группы: обязательные и необязательные. Полномочия первой группы рассматриваются как необходимое средство выполнения муниципалитетами возложенных на них штатом задач, в то время как необязательные полномочия подразумевают установление штатом права местного органа на совершение определенных положительных действий, причем момент реализации этого права зависит от самого органа местного управления. Таким образом, несмотря на вариативный опыт организации систем местного самоуправления и управления в различных странах, возможно выделить постоянные элементы системы органов местного самоуправления и управления и отнести к таковым: представительный орган, избираемый населением, а также исполнительные органы, представленные, как правило избираемыми мэрами, их кабинетами и комиссиями. § 4. Взаимоотношения органов местного управления и самоуправления с органами государственной власти Конституция РФ организационно отделила органы местного самоуправления от органов государственной власти, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен ной власти и самостоятельно решают вопросы местного значения (статьи 12, 132). Вместе с тем существуют определенные формы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, установленные федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Необходимо выделить следующие формы такого взаимодействия. Осуществление органами государственной власти правового регулирования в сфере местного самоуправления. В частности, федеральными законами урегулированы вопросы, связанные с определением основных гарантий избирательных прав при проведении муниципальных выборов, порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований, основ организации муниципальной службы, финансовых основ местного самоуправления, порядка передачи федеральной собственности в муниципальную собственность п иные вопросы. Законами субъектов РФ урегулированы вопросы, связанные с установлением границ и статуса муниципальных образований, наименований органов местного самоуправления, порядка проведения муниципальных выборов, местного референдума, передачи собственности субъекта РФ в муниципальную собственность, административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления и т. д. Создание органами государственной власти организационных структур, специализирующихся на взаимодействии с органами местного самоуправления. Таковыми являются Министерство регионального развития РФ, его территориальные органы, а также подведомственные Министерству организации. В субъектах РФ данные функции выполняют различные департаменты и комитеты, например, Комитет территориального развития Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия, департамент по развитию муниципальных образований Воронежской области и другие. Осуществление координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В рамках данной формы заключаются договоры и соглашения между органами государственной власти и органами местного самоуправления для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, осуществляется обмен информацией. Осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления. К числу данных мер относятся: 1) принятие федеральных и региональных программ развития местного самоуправления; 2) разработка модельных проектов муниципальных правовых актов; 3) оказание органам местного самоуправления финансовой помощи в решении вопросов местного значения; 4) предоставление органам местного самоуправления материальных ресурсов для решения вопросов местного значения; 5) организация органами государственной власти профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления; 6) оказание методической помощи органам местного самоуправления. Принятие органами государственной власти мер по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования. В рамках данной формы взаимодействия осуществляется: 1) государственная регистрация уставов муниципальных образований территориальными органами Министерства юстиции РФ в субъектах РФ; 2) ведение государственного реестра муниципальных образований; 3) контроль за осуществлением деятельности органами местного самоуправления, в том числе контроля за использованием финансовых средств, предоставленных местным бюджетам и имеющим целевое назначение; 4) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ; 5) прокурорский надзор; 6) привлечение органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством в порядке, предусмотренном статьями 72-74 Федерального закона 2003 г.; 7) проведение переговоров и согласительных процедур для разрешения споров и разногласий, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Закон № 131-ФЗ впервые дает определение понятия «отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления», которыми признаются полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом № 131-ФЗ к вопросам местного значения. При этом под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно понимать делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на возвратной основе для их осуществления. Закон № 131-ФЗ предусматривает семь основных требований, которым должен соответствовать федеральный закон или закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями. В частности, такой закон должен содержать: вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Указанная форма взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти является новой, поскольку она не была предусмотрена ранее действовавшим Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Так, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ только в трех случаях: 1) если в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы; 2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств,, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году; 3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. Формы взаимодействия органов местного управления и самоуправления в зарубежных странах зависят от практики муниципального строительства конкретного государства, от реализованной правовой системы местного самоуправления. Например, в Канаде органы местного самоуправления обладают определенной автономией в отношении выборности местных представительных органов и некоторых должностных лиц, наличия муниципальной собственности, собственной компетенции и некоторых иных вопросах. Вместе с тем они, в конечном итоге, функционируют под контролем центральных властей провинций и в значительной степени интегрированы в государственный механизм, выполняя многие функции государственного значения. Как и ранее провинции, муниципалитеты в течение многих лет принимали дополнительные обязанности и расширяли уже принадлежавшие им, такие как поддержание дорог, уборка снега и мусора, освещение улиц, помощь нуждающимся, здравоохранение и иные обязанности. В результате чего произошла определенная децентрализация управления. Однако эта децентрализация не придала абсолютной самостоятельности местному самоуправлению в Канаде. Скорее наоборот, органы местного самоуправления попали под двойной контроль провинциальных властей: делегируя муниципалитетам некоторые свои полномочия (например, управление полицией), правительство провинций сохраняло за собой контроль над этими видами деятельности и получило возможность создавать свои региональные органы. Во Франции, несмотря на то, что коммуна обладает сравнительно широкими полномочиями в решении местных вопросов, а также самостоятельно решает вопросы формирования исполнительных органов на местах, это в определенной мере «компенсируется» сохранением сравнительно жесткого административного контроля за деятельностью органов самоуправления коммуны. Так, республиканское правительство в лице своих представителей на местах - префекта департамента и супрефекта - может приостановить исполнение решений муниципального совета в случае, если находит, что они противоречат законам Французской Республики. Законодательство Франции предусматривает возможность досрочного роспуска муниципального совета при соблюдении двух условий: 1) наличие единственного основания для досрочного роспуска муниципального совета, - его неспособность осуществлять управление местными делами; 2) издание Президентом Республики соответствующего нормативно-правового акта о роспуске муниципального совета. В Японии в основе функционирования местного самоуправления лежит принцип автономии, устанавливающий самостоятельность местного самоуправления от государства. Муниципалитеты самостоятельно определяют свои цели и достигают их путем независимого функционирования своих органов. Реальная степень автономии муниципалитетов определяется сложным механизмом их взаимодействия с центром. Координация деятельности центральных и местных органов, а также местных органов между собой возложена на созданное в 1960 году Министерство по делам самоуправления (дзидзисе). В условиях финансовой зависимости местных органов от центрального правительства, данное министерство фактически руководит деятельностью органов местного самоуправления. В соответствии с Законом о местном самоуправлении Японии руководители центральных министерств и ведомств, в том числе министр по делам местного самоуправления, наделяются правом оказывать техническое содействие местным органам и давать им «советы», организуя при этом всестороннюю инспекцию местных органов. Закономерно, что в случае делегирования полномочий местным органам контроль центра значительно усиливается. В Швейцарии автономия общин считается, также как в Японии, государственно-правовым принципом и признается в Конституции. Нарушение данного принципа может вызвать со стороны соответствующей общины обращение с заявлением в федеральный суд. Фактически общины - это образования с ограниченной автономией, поскольку они подчиняются законодательству соответствующего кантона и федерации. За ними осуществляется наблюдение как со стороны федерации, так и со стороны кантонов. Компетенция общины определяется кантональным правом. Органы государственной власти осуществляют контроль за законностью актов местных общин, целесообразностью или своевременностью принятия общиной тех или иных мер. Иногда контроль ведет к ограничению общинной автономии, и в этом случае проверяющие органы исходят из интереса кантона или всего государства. Существуют также установленные законом механизмы прямого вмешательства в дела общины со стороны кантона и государства, вплоть до отмены принятых общиной актов. Также кантон контролирует деятельность общинного самоуправления через префектов или департамент кантона по делам общин. При этом должность префекта, существующая в большинстве кантонов, является организующим звеном, обеспечивающим координацию в деятельности кантональных органов и местного самоуправления. В практике муниципального строительства зарубежных стран существуют разнообразные формы взаимодействия органов местного самоуправления и управления с органами государственной власти, однако, преобладающими формами являются: осуществление органами государственной власти правового регулирования в сфере местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также обеспечение органами государственной власти законности и правопорядка на территории муниципального образования, преимущественно, в виде контроля за осуществлением деятельности органами местного самоуправления. Глава XXL ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ, ВХОДИВШИХ В СОСТАВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ, СОВЕТСКОГО СОЮЗА § 1. Основы конституционного права Польши Республика Польша - одно из крупнейших государств Восточной Европы, с площадью сухопутной части территории 312 679 кв. км. Это восьмая по населению страна в Европе (около 39 млн чел.), а в этническом отношении - одно из самых мононациональных государств мира. Около 97% ее населения - поляки, а доля жителей других национальностей не достигает 2%. Официальный язык - польский. Польша - член Европейского Союза и блока НАТО, находится в составе Шенгенской зоны. Столица - город Варшава. Первую конституцию (Правительственный закон) Польша получила уже в мае 1791 г. Действующая, четвертая по счету, конституция Республики Польша была принята Национальным Собранием 2 апреля 1997 г. и 17 октября того же года вступила в силу. Она состоит из Преамбулы и 243 статей, объединенных в тринадцать разделов. |