Конституционное право университетский курс
 Скачать 2.7 Mb.
|
|
Принцип государственного языка судопроизводства предполагает, что судопроизводство и делопроизводство в Конституционном Суде Российской Федерации, Верховном Суде Российской Федерации, арбитражных судах, военных судах ведутся на русском языке - государственном языке Российской Федерации, что корреспондирует части 1 статьи 68 Конституции (государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык). Вместе с тем, согласно части 2 статьи 26 Конституции каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения. Для реализации этого конституционного положения участвующим в деле лицам, не владеющим языком судопроизводства, обеспечивается право выступать и давать объяснения на родном языке либо на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. Кроме того, судопроизводство в других федеральных судах общей юрисдикции (помимо названных выше) и у мировых судей может вестись также на государственном языке республики, на территории которой находится соответствующий суд. Принцип состязательности и равноправия сторон означает такую организацию судебного процесса, при которой его участники, имеющие противоположные интересы (например, истец и ответчик, сторона обвинения и сторона защиты) имеют равные возможности для отстаивания своей позиции в суде, в том числе по представлению доказательств, заявлению ходатайства, высказыванию своих доводов и соображений. Суд же, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом и создает условия для реализации процессуальных прав лиц, участвующих в деле. Российская судебная система относится к континентальному (романо-германскому) виду. Этому виду свойственна полисистемность, то есть наличие в судебной системе нескольких подсистем (звеньев) с четко разделенной компетенцией, и отсутствие в судебной системе высшей судебной инстанции по отношению ко всем остальным судебным органам. К такому виду относятся, к примеру, судебные системы ФРГ, Франции, Италии, Испании, Греции. Наряду с континентальной широко распространены англо-саксонская и мусульманская модели судебных систем. Для англо-саксонской модели (США, Великобритания) характерна централизация, выражающаяся в том, что все судебные органы в конечном итоге «замкнуты» на один верховный суд, являющийся высшей судебной инстанцией для всех остальных судов - как специализированных, так и судов общей юрисдикции. В этой системе признается правотворческая функция судов и широко используется судебный прецедент. Для мусульманской судебной системы (Иордания, Оман, Катар, Кувейт Алжир, Марокко) характерно наличие, наряду с государственными (светскими) судами либо вместо них, шариатских судов, рассматривающих дела на основе принципов ислама и с использованием источников мусульманского права, прежде всего Корана, Сунны и иджмы - общего мнения авторитетных мусульманских законоведов. В такой системе может отсутствовать обжалование принятых судебных решений, возможно лишь обращение к высшим духовным лицам в качестве «высшей инстанции». § 2. Функции судебной власти Функции судебной власти представляют собой основные направления воздействия носителей судебной власти на общественные отношения, в которых выражается ее сущность и социальное назначение. Вопрос о количестве и содержании функций судебной власти является полемичным: в научной литературе возможно встретить как упоминание о наличии у судебной власти лишь одной функции (правосудия), так и указание на более чем десять функций (правоустановительной, правоприменительной, правоохранительной, идеологической, культурно-воспитательной, политической, социальной, экономической, управленческой, контрольной, диагностической, превентивной, правовосстановительной, функций толкования норм права, выступления с законодательной инициативой, обобщения судебной практики и анализа судебной статистики, судейского самоуправления). Неоднородность взглядов на функции судебной власти связана, в том числе, с тем, что конституционное законодательство России не устанавливает прямо какой-либо перечень таких функций. В ряде случаев исследователями производится отождествление функций судебной власти с полномочиями судебных органов и (или) с направлениями деятельности судов, которые не являются главными и не выражают сущность судебной власти, в связи с чем перечень функций подчас неоправданно расширяется. Кроме того, функции судебной власти не следует отождествлять с функциями отдельных звеньев судебной системы или отдельных судебных органов - функции судебной власти охватывают ее осуществление в целом. Исследователи единодушны в том, что судебная власть обладает такой функцией, как правосудие, которое в общем виде представляет собой деятельность судов по рассмотрению и разрешению отнесенных к их ведению дел, осуществляемую в соответствии с порядком, установленным нормами процессуального права. Согласно статьям 118 (части 1 и 2) и 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон. Это исключает возможность присвоения функции правосудия другими носителями публичной власти и дополнительно подтверждает наличие функциональной обособленности судебной власти. Правосудие осуществляется путем рассмотрения дел в судебных заседаниях в порядке установленной законом процедуры, построенной на основе соблюдения демократических принципов и предоставления участникам судопроизводства необходимых гарантий для защиты своих прав и отстаивания своих интересов. Задачи правосудия состоят в защите прав, свобод и законных интересов участников общественных отношений, закрепленных Конституцией и иными нормативными актами, в укреплении законности и правопорядка, а в конечном итоге - в обеспечении верховенства права в общественной жизни. Наряду с функцией правосудия в литературе часто выделяется и контрольная функция (функция судебного контроля), заключающаяся, к примеру, в проверке законности и обоснованности судебных актов вышестоящими судебными органами, в принятии судами решений об избрании некоторых мер пресечения и о производстве отдельных следственных действий в рамках уголовных дел, в рассмотрении жалоб на решения и действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей на этапе исполнения судебных актов. Сторонники определения судебного контроля как самостоятельной функции исходят из узкого понимания правосудия как рассмотрения дел по существу. Иными авторами судебный контроль рассматривается как составная часть функции правосудия. Многие из предлагаемых отдельными учеными функции судебной власти, как то: функция охраны законности, прав и интересов граждан, функция разрешения конфликтов, иные функции (установления имеющих правовое значение фактов, толкования норм права, судебного санкционирования) уместнее рассматривать как отдельные составляющие (подфункции) правосудия, но не самостоятельные функции в силу отсутствия у них специфики процессуальных форм реализации и фактической неотрывности от правосудия. Вне и помимо правосудия указанные выше виды деятельности существовать не могут и вряд ли имеют существенное самостоятельное значение. § 3. Конституционное правосудие Конституционное правосудие - это деятельность судебных органов по рассмотрению дел, предметом которых являются государственно-правовые вопросы, связанные с обеспечением верховенства конституции и ее реализацией. В России конституционное правосудие осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации является федеральным судебным органом конституционного контроля. Конституционный Суд состоит из девятнадцати судей, назначаемых на должность Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее двух третей от общего числа судей. Полномочия Конституционного Суда не ограничены определенным сроком. В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации: разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам исключительного ведения РФ и совместного ведения; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле; по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле; дает толкование Конституции Российской Федерации; дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения; Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обращение в форме запроса, ходатайства или жалобы. Основанием к рассмотрению дела являются: обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор; обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции; обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции Российской Федерации, выдвижение Государственной Думой обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Сторонами в конституционном судопроизводстве являются: заявители - органы или лица, направившие в Конституционный Суд Российской Федерации обращение; органы или должностные лица, издавшие либо подписавшие акт, конституционность которого подлежит проверке; государственные органы, компетенция которых оспаривается. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает и разрешает дела в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации с проведением слушаний, а в отдельных случаях - без их проведения. К примеру, без проведения слушания проводится проверка по жалобам, если оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта аналогичны нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции постановлением Конституционного Суда, сохраняющим силу, либо если оспариваемая заявителем норма, ранее признанная неконституционной, применена судом в конкретном деле, а подтверждение ее неконституционное™ необходимо для устранения фактов нарушений конституционных прав и свобод граждан в правоприменительной практике. Рассмотрение дел Конституционным Судом основано на принципах независимости судей, коллегиальности, гласности, устности разбирательства, состязательности и равноправия сторон, непрерывности судебного заседания, ведения производства на русском языке при обеспечении участникам процесса, не владеющим русским языком, права давать объяснения на другом языке и пользоваться услугами переводчика. Итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации по существу вопросов о соответствии Конституции упоминавшихся выше нормативных актов и договоров, по существу споров о компетенции, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененном в конкретном деле, по конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле и по вопросу о толковании Конституции именуется постановлением. Итоговое решение Конституционного Суда Российской Федерации по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления именуется заключением. Все иные решения Конституционного Суда Российской Федерации, принимаемые в ходе осуществления конституционного судопроизводства, именуются определениями. Решение Конституционного Суда Российской Федерации принимается открытым голосованием, если на заседании присутствует не менее двух третей действующих судей, путем поименного опроса. Председательствующий во всех случаях голосует последним. Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. При принятии решения Конституционный Суд решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории страны для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно и не подлежит обжалованию; оно действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда Российской Федерации о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах или их отдельных положениях, признанных постановлением Конституционного Суда Российской Федерации неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях. Выраженная в постановлении позиция Конституционного Суда Российской Федерации относительно того, соответствует ли Конституции Российской Федерации смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации могут осуществлять конституционные (уставные) суды. Разница в наименовании данных судов определяется тем, что статус республик определятся их конституцией, а другие субъекты Российской Федерации имеют свой устав. Соответственно, при наименовании в региональном законодательстве способа осуществления судебной власти конституционными судами употребляется термин «конституционное судопроизводство», а уставными судами - «уставное судопроизводство». Конституционные (уставные) суды субъекта Российской Федерации могут создаваться субъектами Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Не приходится говорить о значительной популярности создания в России таких судов - в настоящее время конституционные (уставные) суды функционируют менее чем в трети регионов. Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды не образуют, в отличие от судов общей юрисдикции и арбитражных судов, единой системы, возглавляемой каким-либо судебным органом. Решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом. Вместе с тем Конституционный Суд РФ в постановлении от 02.12.2013 г. № 26-П пришел к выводу, что проверка конституционным (уставным) судом субъекта РФ закона субьект-а РФ на соответствие конституции (уставу) субъекта федерации, не исключает возможности последующей проверки того же закона Конституционным Судом РФ на соответствие Основному Закону страны. В современном мире сложились две основные модели конституционного правосудия - американская и европейская. Характерной чертой первой модели является осуществление конституционного правосудия судами общей юрисдикции без создания специального органа (США, Бразилия, Австралия, Канада, Индия). В европейской модели (ФРГ, Испания, Россия, Франция и др.) конституционное правосудие вверено специализированному органу конституционной юстиции, который не возглавляет, подобно верховным судам в американской модели, инстанционную систему судов, и создан специально для реализации конституционного контроля. Глава XVIII. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОКУРОРСКО-НАДЗОРНОЙ ВЛАСТИ § 1. Понятие и сущность прокурорско-надзорной власти В зависимости от задач и набора функций прокуратуры она может, как уже отмечалось, входить в систему судебной власти, находиться в составе министерства юстиции, составлять самостоятельную систему. Во многих зарубежных странах она вообще отсутствует, поскольку функции надзора за состоянием законности там возложены на суды общей юрисдикции. В отличие от большинства зарубежных стран в России прокуратура осуществляет четвертую, самостоятельную, ветвь государственной власти, которую с полным основанием можно назвать прокурорско-надзорной властью. Такой вывод опирается на прочную конституционную основу, заложенную Законом РФ от 5 февраля 2014 г. «О поправке к Конституции Российской Федерации о Верховном Суде Российской Федерации и Прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с законом глава 7 Конституции РФ стала называться: «Судебная власть и прокуратура». Тем самым на конституционном уровне произошло юридическое оформление фактически сложившегося в России разделения судебной и прокурорско-надзорной власти. Без пересмотра Конституции РФ получило официальное признание доктринальное положение отечественных ученых, что прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть (ст. 10-11 Конституции РФ). Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности: формирование федеральных органов государственной власти (п. «г»). Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя толкование названной конституционной нормы, сформулировал правовую позицию, согласно которой особенности правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются положениями главы 4, 5, 6 и 7 Конституции РФ и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. №2-п «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»). Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны. К числу таких органов относится прокуратура Российской Федерации, которая имеет признаки самостоятельной ветви государственной власти. Прокуратура организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с помощью сдержек и противовесов другие ветви власти. Организационная обособленность прокуратуры России состоит в том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Но прокуратура посредством нормы-дефиниции, определившей новое название главы 7 Конституции РФ, выделена в отдельную ветвь государственной власти России. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть. Конституционными гарантиями организационной обособленности прокуратуры России служат особый порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного звена единой системы государственной власти (ст. 71, 83, 102, 129 Конституции РФ). В настоящее время прокуратура РФ формируется в основном в таком же порядке, как федеральные суды. Согласно ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ и его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Президент РФ самостоятельно освобождает от должности прокуроров субъектов РФ. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Генеральный прокурор РФ назначает на должность и освобождает от должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров России (ч. 2-5). Внесение столь существенных поправок в Конституцию РФ, уточняющих название главы 7 Основного закона государства и устанавливающих по существу новый порядок замещения вакантных должностей в структурах прокуратуры РФ вряд ли можно оценить однозначно. Положительным следует признать разведение юридически суда и прокуратуры по разным ветвям государственной власти. Но введение нового порядка назначения большинства прокуроров России неизбежно повысит их зависимость от Президента РФ и региональных элит, что отрицательно скажется на эффективности осуществления прокурорско-надзорной власти. Вызывает серьезную озабоченность и то обстоятельство, что из ст. 129 Конституции РФ исключили правовую норму, гарантирующую сохранение прокуратуры России как самостоятельной ветви государственной власти. В прежней редакции ст. 129 Конституции РФ она была сформулирована следующим образом: «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Исключение принципиально важной нормы из ст. 129 Конституции РФ открывает широкий простор для ликвидации прокуратуры РФ как самостоятельной ветви государственной власти, включения органов прокуратуры путем внесения поправок в федеральный закон в систему органов судебной власти. Все это свидетельствует о том, что и теперь, как в лихие 90-е годы прошлого столетия, вокруг прокуратуры РФ идет напряженная борьба. Не канули в Лету и те политические силы, которые боятся укрепления законности в стране, приспособились жить не по закону, а по «по понятиям», безнаказанно грабить Россию. Согласно ст. 4 Федерального закона от 17 декабря 1995 г. (с изменениями на 5 февраля 2014 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» в основу организации и деятельности органов прокуратуры положены принципы единства системы, ее централизации, независимости, законности и гласности. Принцип единства системы выражается в том, что действия каждого прокурора рассматриваются как действия прокуратуры в целом. Это означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, находятся в системном единстве. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации, выполняя роль законного представителя единой федеральной системы органов государствен ной власти. В пределах своих должностных обязанностей каждый прокурор наделен едиными для всей прокуратуры властными полномочиями и средствами их реализации. Он вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом государственной или муниципальной власти, на который распространяется его компетенция. Дня устранения нарушений законности используются характерные для всей прокуратуры правовые средства - протест и представление. Такие акты имеют одинаковую юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами публичной власти и должностными лицами. Вместе с тем, принципу единства системы прокуратуры не противоречит процессуальная самостоятельность, которой обладает прокурор как участник судебного рассмотрения конкретных гражданских и уголовных дел. Централизация системы органов прокуратуры заключается в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют за ней контроль. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, издаваемые Генеральным прокурором РФ по вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры. Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои решения и действия по осуществлению надзора, поддержанию государственного обвинения в суде, предъявлению исков в защиту публичного интереса прокурор осуществляет только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от органов государственной и муниципальной власти, общественных и политических организаций и движений, в строгом соответствии с действующими на территории России законами. В случаях их воздействия в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Для сохранения независимости Прокуратуры РФ ее работникам законодательно запрещено состоять в выборных органах государственной власти и местного самоуправления, быть членами политических партий и движений. Не допускается также создание в органах прокуратуры общественных объединений, преследующих политические цели. Принцип законности в организации и деятельности прокуратуры означает, что ее правовой статус определяется Конституцией РФ и федеральными законами, а не подзаконными нормативными правовыми актами. Все органы прокуратуры осуществляют свою деятельность строго в рамках закона, соблюдая при этом права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц, закрепленные в Конституции РФ и актах текущего законодательства. Целью их деятельности является охрана, защита и обеспечение законности во всех отраслях и сферах жизни общества и государства. Под гласностью понимается открытая и полная информация всего населения о любой общественно значимой деятельности и возможность ее свободного и широкого обсуждения. Принцип гласности в деятельности органов прокуратуры находит свое практическое выражение в создании условий для получения гражданами, широкой общественностью и СМИ достоверных сведений о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о выявленных правонарушениях и мерах, принимаемых по их устранению. В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры РФ создано самостоятельное структурное подразделение - Центр информации и общественных связей. В территориальных органах прокуратуры создаются подобные структурные подразделения или вводятся должности помощников прокуроров, отвечающих за связь со средствами массовой информации. Они организуют и готовят для средств массовой информации пресс-конференции, материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, ее служащих и проводимых ими мерах по защите конституционных прав и свобод человека, личности и гражданина, по укреплению законности и правопорядка. Вместе с тем, надо иметь в виду, что не вся информация о деятельности прокуратуры может быть предана гласности. Не подлежат разглашению сведения о государственной и иной, специально охраняемой законом тайне, о ходе прокурорских проверок, а также сведения о частной жизни граждан, полученные в результате их проведения. Поскольку органы прокуратуры проводят проверки о соблюдении законности во всех отраслях и сферах жизни общества и государства, они располагают доброкачественной информацией о ее состоянии. В этой связи Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» возлагает на них обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (ст. 4). Все проанализированные принципы организации и деятельности прокуратуры РФ являются отраслевыми, раскрывающими сущность прокурорско-надзорной власти в целом. Органы прокуратуры Российской Федерации связаны между собой функциональными связями, то есть общими функциями, и поэтому не могут существовать вне системы. Они осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на всей территории России, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, координируют деятельность правоохранительных органов в борьбе с преступностью и другими правонарушениями, проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, участвуют в правотворческой деятельности, а через своих прокуроров в рассмотрении дел судами и опротестовании судебных решений. Каждый прокурор в пределах своей компетенции наделен соответствующими полномочиями и правовыми средствами для реализации единых для всей системы функций. Для осуществления своих функций прокуратура РФ использует особые полномочия, специфические формы и методы деятельности, которые по своему характеру не могут применяться другими органами государственной власти. Актами прокурорского реагирования на нарушения закона являются протесты, представления, постановления и предостережения. В таком сочетании они не встречаются в практике деятельности государственных органов иных ветвей власти. Прокуратура РФ как самостоятельная ветвь государственной власти является важнейшим и неотъемлемым элементом системы сдержек и противовесов, уравновешивания других ветвей власти, их согласованного функционирования. Средством взаимодействия прокурорско-надзорной и законодательной ветвей государственной власти являются прокурорские проверки исполнения Конституции РФ и федеральных законов самими законодательными органами на предмет иерархичности принимаемых законодательных актов, соответствия нижестоящих нормативных правовых актов вышестоящим. В случае выявления нарушений принципа иерархичности законодательных актов субъектом РФ прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции с иском о признании регионального закона недействующим, не подлежащим применению. В свою очередь Генеральный прокурор РФ наделен правом обращаться в Конституционный Суд РФ о проверке конституций и уставов субъектов РФ на предмет соответствия их Конституции РФ. Правовым средством сдерживания исполнительной власти является прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, федеральными службами и агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ. Прокуратура РФ оказывает сдерживающее воздействие и на судебную власть путем участия в рассмотрении дел судами и опротестовании судебных решений, которые предположительно являются незаконными или необоснованными (п. 2 ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Таким образом, прокуратура в России занимает собственное место в системе разделения властей. На протяжении веков она сформировалась как уникальная система по эффективному осуществлению прокурорско-надзорной власти, равновеликой законодательной, исполнительной и судебной ветвям власти. Поэтому ее не надо ввергать в пучину перманентного реформирования, подгонять под какие- то западные стандарты. «Наше общественное развитие совершается в такую пору, когда высокое состояние науки и опыта наших предшественников в цивилизации могут быть для нас важным пособием и спасительным предостережением. Мы знаем, что есть учреждения, которые не пересаживаются вдруг на чужую почву, требуя долгого исторического воспитания или коренясь в особенностях народного характера». Это сказал в своей вступительной лекции экстраординарный профессор кафедры государственного права Московского университета Ф. М. Дмитриев, которая состоялась 5 октября 1859 года. Но не покидает ощущение, что уважаемый профессор прочитал эту лекцию сегодня, прочитал не только для любознательных студентов, но главным образом для современных ученых и политиков, которые никак не могут понять, что прокуратура России коренится именно в особенностях народного характера, является нашим исконным учреждением. Он как бы говорит: пора, наконец, избавиться от реформаторского зуда и научиться максимально использовать все достигнутое трудами наших предков. Прокуратура России нуждается не в реформировании, а в расширении полномочий, в укреплении высококвалифицированными кадрами. Прокурорско-надзорная власть в России осуществляется специализированными органами и учреждениями государства, объединенными в единую систему общностью реализуемых ими функций. В эту систему входят Генеральная прокуратура РФ, территориальные и специализированные органы прокуратуры, Академия Генеральной прокуратуры РФ, а также другие образовательные и научно- исследовательские учреждения (ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Систему органов прокурорско-надзорной власти возглавляет Генеральная прокуратура РФ, во главе которой стоит Генеральный прокурор РФ, наделенный полномочиями по руководству всей системой прокуратуры. В его компетенцию входит решение вопросов образования, реорганизации и ликвидации органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и полномочий. В зависимости от формы политико-территориальной организации государства и сфер государственной или хозяйственной деятельности все органы прокурорско-надзорной власти подразделяются на территориальные и специализированные. Под территориальными органами прокурорско-надзорной власти понимается совокупность органов и учреждений прокуратуры, реализующих свои функции на федеральном, региональном и местном уровнях. На федеральном уровне прокурорско-надзорную власть осуществляет Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ. Ее деятельность распространяется на всю территорию России, на все звенья единой централизованной системы прокуратуры. На региональном уровне сформированы органы прокуратуры субъектов РФ. Среди них представлены прокуратуры республик в составе РФ, прокуратуры краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, Еврейской автономной области и автономных округов. Каждая из них осуществляет прокурорско-надзорную власть на территории субъекта РФ и руководит нижестоящими органами прокуратуры. На местном уровне обычно создаются прокуратуры городов и районов. Вместе с тем, в некоторых субъектах РФ образуются в зависимости от специфики административно-территориального устройства региона, природно-географических условий и плотности населения, прокуратуры административных округов и межрайонные прокуратуры, осуществляющие прокурорско-надзорную власть на территориях районов. Однако территориальный принцип построения системы органов прокуратуры РФ не позволяет эффективно поддерживать состояние законности в ряде специфических сфер деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. В силу этих причин создаются специализированные органы прокурорско-надзорной власти России, которые представляют собой совокупность органов и учреждений прокуратуры, осуществляющих свои функции в определенных сферах государственной или хозяйственной деятельности, ограниченными специальными объектами или отраслями прокурорского надзора. Специализированные прокуратуры входят в качестве составных элементов в единую централизованную систему прокуратуры РФ. В зависимости от объектов прокурорского надзора среди них выделяются: 1) военная прокуратура; 2) прокуратуры войсковых частей; 3) транспортные прокуратуры; 4) природоохранные прокуратуры; 5) прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях России. Военные прокуратуры формируются в соответствии с принципами строительства Вооруженных Сил и Военно-морского Флота Российской Федерации. Они включают в свой состав: Главную военную прокуратуру, прокуратуры военных округов, групп войск, флотов; прокуратуру Ракетных войск стратегического назначения; прокуратуру Федеральной пограничной службы Российской Федерации и прокуратуры других войск, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации; прокуратуры гарнизонов, объединений и соединений, приравненные к прокуратурам городов и районов. Все перечисленные органы военной прокуратуры, возглавляет заместитель Генерального прокурора РФ - Главный военный прокурор. Компетенция военных прокуроров распространяется на органы военного управления; воинские части, учреждения; военные комиссариаты, военно-учебные заведения; предприятия, организации, подразделения министерства обороны; Федеральную службу охраны; Федеральную пограничную службу; Службу внешней разведки; Федеральное агентство правительственной связи и информации; Федеральную службу железнодорожных войск; Главное командование внутренних войск МВД РФ; на органы и подразделения Федеральной службы безопасности, а также на воинские формирования других министерств и ведомств. Прокуратуры войсковых частей осуществляют свою деятельность в закрытых административно- территориальных образованиях, на особо режимных объектах и в специальных воинских формированиях по осуществлению надзора за исполнением законов, иных возложенных на прокуратуру функций. Структура отрасли оборонного комплекса в силу его общефедерального характера не совпадает с административно-территориальным делением страны, что и предопределяет необходимость создания специализированных прокуратур. Производственная инфраструктура и обслуживающие ее войсковые части нередко расположены на территории нескольких субъектов Российской Федерации. Применительно к структуре оборонного комплекса организуются подразделения служб ФСБ и полиции, поднадзорные прокуратуре. При организации прокуратур войсковых частей учитывается также, что управление оборонным комплексом и обслуживающих его структур ФСБ, МВД, воинских частей имеет двухзвенный характер; предприятия и учреждения, обеспечивающие их органы ФСБ, МВД, воинские части непосредственно подчиняются соответствующим министерствам и ведомствам РФ. Прокурор войсковой части подчиняется непосредственно Генеральной прокуратуре РФ и наделен полномочиями обращаться непосредственно в соответствующие федеральные министерства и ведомства. Согласно приказу Генерального прокурора РФ прокуроры войсковых частей осуществляют надзор за исполнением законов органами местного самоуправления; предприятиями, организациями, учреждениями в закрытых административно-территориальных образованиях; на особо важных и особо режимных объектах; органами военного управления; специализированными военностроительными и иными воинскими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации названных объектов, а также ведающими ими территориальными органами соответствующих министерств и ведомств. Транспортные прокуратуры по своему статусу приравнены к областным и районным прокуратурам. Они создаются применительно к организационной структуре управления железнодорожным транспортом и других транспортных систем России. В организационном отношении они непосредственно подчинены Управлению по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах Генеральной прокуратуры РФ. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения; соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от их форм собственности и ведомственной принадлежности. Природоохранные прокуратуры создаются в регионах с напряженной или кризисной экологической ситуацией. Они осуществляют надзор за применением экологического законодательства, за строгим соблюдением его требований всеми предприятиями и учреждениями, должностными лицами и гражданами. В настоящее время на правах областных прокуратур осуществляют свою деятельность Байкальская, Волжская и Московская природоохранные прокуратуры. В субъектах РФ созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур. Анализ работы природоохранных прокуратур России показывает, что наибольший вклад в сохранение благоприятной окружающей среды в интересах живущих и будущих поколений людей вносят прокуратуры, созданные в экологических регионах страны, независимо от границ субъектов РФ. Так, Волжская природоохранная прокуратура имеет в своем подчинении 15 межрайонных прокуратур, базирующихся в городах, представляющих серьезную экологическую опасность для Волги и ее притоков. Сама она подчиняется непосредственно Генеральной прокуратуре РФ, благодаря чему обеспечивается независимость прокурорского надзора в бассейне Волги. Совместно с инспектирующими органами Росприроднадзора прокуратура регулярно проводит проверки соблюдения экологического законодательства, выявляет сотни правонарушений в сфере природопользования и охраны окружающей среды. По материалам вносятся протесты и представления, а виновные лица привлекаются к уголовной и гражданско-правовой ответственности. Прокуроры предъявляют в интересах государства иски о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями. Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов Российской Федерации; на них возложен надзор за соблюдением законов в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, администрацией этих учреждений, а также специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов названной системы. Эффективность деятельности специализированных прокуратур по обеспечению законности на поднадзорных объектах в решающей степени зависит от их взаимодействия в рамках единой централизованной системы прокуратуры РФ, а также с территориальными прокуратурами регионального и местного уровней прокурорско-надзорной власти. Под функциями прокуратуры РФ понимаются основные направления деятельности ее органов по осуществлению прокурорско-надзорной власти с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий. Функции прокуратуры нормативно определены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Среди основных направлений властной деятельности органов прокуратуры закон выделил прежде всего функцию прокурорского надзора за исполнением законов на территории России. Как специфический вид государственной деятельности прокурорский надзор является единым. Тем не менее, в правовых процедурах его осуществления имеются существенные различия, обусловленные особенностями законодательства, за исполнением которого надзирают органы прокуратуры, спецификой деятельности поднадзорных субъектов и рядом других факторов. Поэтому единый в функциональном отношении прокурорский надзор специалисты разделяют на несколько относительно самостоятельных отраслей. Исключительно многогранной отраслью прокурорского надзора является направление деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов. В научной литературе и в практике деятельности прокурорских работников его традиционно называют общим надзором, хотя этот термин и не используется в современном законодательстве. Надзор осуществляется за соблюдением Конституции РФ, за исполнением законов, действующих на территории страны, всеми федеральными министерствами, службами и агентствами, государственными комитетами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Надзору, помимо того, подлежат все правовые акты, издаваемые выше названными органами и должностными лицами, на предмет соответствия их закону. Прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующих государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, военного управления, общественных объединений. В современной России особую значимость приобретает деятельность прокуратуры в области надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ, международных договорах РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, а также в законах субъектов РФ. Надзор распространяется на деятельность всех отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, хозяйствующих субъектов и общественных объединений, призванных с учетом своего статуса обеспечивать права и свободы человека и гражданина. В пределах своих полномочий прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет порядок их защиты, принимает меры по предупреждению и пресечению правонарушений и привлечению к ответственности лиц, виновных в их совершении, возмещению причиненного вреда. В случае, когда пострадавший не может лично защитить свои права и свободы в гражданском процессе по состоянию здоровья, в силу возраста или других причин, а также в случае, когда нарушены права и свободы большого количества граждан или это нарушение получило большой общественный резонанс, прокурор предъявляет и поддерживает иск в интересах пострадавших в суде. Таким образом, права и свободы человека и гражданина защищаются прокуратурой как косвенно, посредством надзора за соблюдение Конституции РФ и исполнением закона, так и непосредственно в процессе осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Важное значение для защиты прав и свобод человека и гражданина имеет надзор прокурора за исполнением законов органами государства, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Надзор в этой сфере служит средством предотвращения незаконных ограничений прав и свобод человека и гражданина, прежде всего личных. Для осуществления надзора прокурор наделен довольно широкими полномочиями, которые устанавливаются Уголовно-процессуальным кодексом РФ и другими федеральными законами. Существенными особенностями отличается прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, которые исполняют наказания и применяют назначенные судом меры принудительного характера, а также администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Надзор направлен на обеспечение законности нахождения лиц в данных учреждениях, соблюдение их прав и обязанностей, порядка и условий содержания, определенных федеральным законодательством, пресечение выявленных правонарушений. В России возникли большие трудности с обеспечением прав и законных интересов физических и юридических лиц при исполнении судебных актов и актов других органов, особенно предусматривающих взыскание финансовых средств. В этой связи была создана Федеральная служба судебных приставов РФ, в низовых структурах которой состоят судебные приставы-исполнители. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах» судебные приставы-исполнители наделены довольно широкими полномочиями по принудительному исполнению судебных актов и актов других органов. Это объективно обусловило формирование особой отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законов судебными приставами. При его осуществлении обеспечивается государственная защита как публичных, так и частных интересов. Для обеспечения законности, конституционных прав и свобод человека и гражданина, публичных интересов общества и государства прокурору гарантирована возможность участия в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Он вправе в соответствии с УПК РФ обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. В гражданском процессе прокурор должен участвовать при рассмотрении судом жалоб на неправильности в списках избирателей, по делам о признании безвестно отсутствующим или объявлении умершим, по делам о признании ограниченно дееспособным (ст. 234, 255, 261 ГПК). Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ. Он вправе также обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе приносить в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Они могут истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым соответствующие акты вступили в законную силу. Усмотрев, что они являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору. Генеральный прокурор РФ и прокуроры субъектов РФ по неизвестным причинам не являются субъектами законодательной инициативы. Тем не менее, они вправе инициировать в пределах своей компетенции правотворческий процесс, то есть принятие нормативных правовых актов специально уполномоченными органами государственной власти. Как сказано в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при установлении прокурором в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, он вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. Еще более широкими возможностями в инициировании процесса обладает Генеральный прокурор РФ. Он вправе по собственной инициативе направлять в Государственную Думу информацию о недостатках законодательного регулирования отношений в определенных отраслях и сферах жизнедеятельности общества, о дефектах тех или иных законов. В ежегодных докладах палатам Федерального Собрания и Президенту РФ о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, Генеральный прокурор РФ может акцентировать внимание на недостатках законодательства и мерах по их устранению. Проекты отдельных законов Генеральный прокурор РФ может направлять самым авторитетным субъектам законодательной инициативы - Президенту РФ и Правительству РФ для последующего их внесения в Государственную Думу. С функцией прокуратуры РФ по инициированию правотворческого процесса на федеральном и региональном уровнях тесно связана и ее функция проведения антикоррупционной экспертизы. Ее суть заключается в том, что прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном ГПК РФ. Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке (ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Прокуратура РФ осуществляет функцию координации в сфере борьбы с преступностью в стране. Назначение этой функции заключается в объединении усилий не соподчиненных органов государственной власти по борьбе с преступностью, согласование и установление целесообразного соотношения их действий по решению столь важной задачи с наименьшими затратами сил и средств. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В этих целях прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденным Президентом РФ. Таковы основные функции прокуратуры РФ. Их эффективная реализация может стать подлинной гарантией защиты конституционных прав и свобод человека, личности и гражданина, обеспечения законности и правопорядка на всей территории России. Глава XIX. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТАХ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Статус субъектов федерации Под конституционным статусом субъекта федерации понимается совокупность закрепленных в конституции характеристик политико-территориального образования в федеративном государстве. Конституционно-правовой статус субъекта федерации выходит за рамки федерального конституционного регулирования, поскольку дополнен нормами федеральных законов, а также конституционными нормами самих субъектов. Наиболее общей категорией по отношению к упомянутым является правовой статус субъекта Российской Федерации, который включает в себя нормы законодательства данного субъекта федерации и заключенных им договоров. Статус субъекта федерации может быть сходен со статутом автономной единицы, в зарубежной практике часто по объему полномочий автономии не уступает субъекту федерации. Такие признаки, как участие в формировании и функционировании общегосударственной власти, наличие конституционно закрепленных полномочий, право на самоорганизацию в установленных пределах, подконтрольность территориальных образований центральной власти, свойственны как субъекту' федерации, так и автономным образованиям. Определяющее значение в установлении статуса территориальной единицы имеет степень ее участия в распределении или изменении учредительных полномочий между центром и территориями. Для изменения конституции федеративного государства требуется согласие субъектов, а территории региональных государств не принимают непосредственного участия в этом процессе. Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Аналогичная точка зрения существует и в доктрине германского конституционализма, согласно которой различие между федеративными и децентрализованными унитарными государствами состоит в том, что полномочия субъектов не могут быть изменены федеральными органами в одностороннем порядке, поскольку не федерация определяет эти полномочия и не она делегирует их субъектам (сохраняя при этом возможность их отзыва в любое время). Согласно идее федерализма, субъекты задуманы как исконные хранители полномочий, легших в основу полномочий федерации. Чтобы предотвратить командную роль федерации по отношению к ее субъектам, необходимо их совместное участие в разграничении полномочий, что могло бы предотвратить конфликты подобного рода. Российское законодательство не содержит определения понятия субъекта федерации. В конституционном праве различных государств субъект федерации определяется как государственнотерриториальная единица, государственное образование либо государственная автономия. Субъекты федерации имеют различные видовые наименования: в Австралии, Бразилии, Индии, Мексике, США, Эфиопии - штаты; в Аргентине, Канаде, Пакистане - провинции; в Австрии Германии - земли; в Бельгии - сообщества и регионы; в Швейцарии - кантоны. Однако различия в наименовании не обусловлены различным правовым статусом, а связаны с историческими и языковыми особенностями. Статус субъектов Российской Федерации обусловлен комплексом факторов. Например, форма политико-территориального устройства и основания федерализма являются частью советского наследия сверхцентрализованного и де-факто унитарного СССР. Конституция Российской Федерации предусматривает, что субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако в сегодняшних условиях Российская Федерация развивается как сверхцентрализованное государство с сильным центром, доминирующим как по правотворческим и исполнительным полномочиям, так и по финансовым ресурсам. Конституция России запрещает федеральному центру вторгаться в сферу исключительного ведения субъектов федерации, фактически - федеральный законодатель не оставил возможности субъектам формировать не только сферу совместного ведения в пределах осуществления собственных полномочий, но и сферу ведения субъектов России. Предоставленная субъектам федерации конституционная возможность осуществления опережающего правового регулирования принятия нормативных правовых актов по предметам совместного ведения не находит своей практической реализации, а предметов собственного ведения у субъектов фактически не осталось. Такую модель федеративных отношений рассматривают как формально-юридический федерализм. Статус субъектов федерации основан на таких принципах, как государственный суверенитет; государственная целостность и единство системы государственной власти; верховенство основного закон и единство конституционно-правовой системы; равноправие субъектов федерации; недопущение ущемления прав и интересов федерации или ее субъектов и необходимость их согласования (в доктрине германского конституционного права этот принцип называют принципом «верности федерации»). Видовой численный и именной состав субъектов Российской Федерации закреплен в Конституции Российской Федерации. На момент принятия Ко-нституции 1993 года Российская Федерация состояла из 88 субъектов, в том числе 21 республики, 7 краев, 48 областей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области и 9 автономных округов. В 2014 году численный и видовой состав: 22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономную область и 4 автономных округа - всего 85 субъектов. Наименование. Наименования субъектов Федерации отражают исторические и иные особенности развития территории, а названия республик и автономных округов - имя титульных наций и народов. Решение вопроса об изменении наименования относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Так, в Уставе Свердловской области закреплено, что область самостоятельно решает вопрос об изменении своего наименования в порядке, установленном областным законом. Изменение наименования включается в текст статьи 65 Конституции Российской Федерации указом Президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент Российской Федерации может использовать полномочия, предусмотренные частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации. Изменение наименования субъекта Российской Федерации не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Изменение наименования субъекта Российской Федерации необходимо отличать от таких действий, которые, хотя и связаны со сменой названия, но затрагивают основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, в целом Российской Федерации либо интересы других государств, а также предполагают изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта. Территория. Субъект федерации имеет свою территорию, которая является составной частью территории государства в целом. Границы между субъектами федерации могут быть изменены с их взаимного согласия. Территория субъекта закрепляется в его учредительных документах. Например, в Уставе Калужской области закреплено, что область расположена в Европейской части Российской Федерации и занимает территорию общей площадью 29,9 тысячи квадратных километров в пределах границ, установленных Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 июля 1944 года № 801/1, и граничит с Брянской, Московской, Орловской, Смоленской, Тульской областями. Субъекты Российской Федерации, объединены в девять федеральных округов, которые не являются отдельным уровнем осуществления публичной власти и созданы в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. В Российской Федерации, как например, и в Малайзии, и в Объединенных Арабских Эмиратах, вся территория состоит из субъектов федерации. В иных зарубежных странах в состав федеративных государств могут включаться и иные территории, не являющиеся субъектами федерации, например, федеральный округ, ассоциированное государство, федеральные владения (Австралия, Бразилия, Канада, США). Принципиальное значение для федеративного государства имеет понимание того, что суверенность есть свойство исключительно центральной власти. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что государственная власть едина по своей природе в силу признания многонационального народа России единственным источником государственной власти, а также единственным носителем суверенитета. Кроме того, Российская Федерация в отличие от классических федераций, сформировалась «сверху», то есть субъекты обрели свой конституционно-правовой статус по решению центральной власти, которая, разграничив предметы ведения, выступила в роли учредителя федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции Российской Федерации исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть, не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства, и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным. В Конституции Республики Татарстан содержится положение о том, что суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан. Однако по существу речь идет о самостоятельности субъекта Федерации в пределах собственных полномочий, реализуемых по предметам ведения субъекта Российской Федерации (статья 73 Конституции РФ). Так, например, в федеральных конституциях Мексики и Швейцарии закреплен суверенитет власти штатов в вопросах, касающихся их внутреннего управления, в порядке, установленном соответственно Федеральной Конституцией и конституциями штатов; конституции штатов ни в коем случае не могут нарушать положения Федеральной Конституции. Это связано с автономией, а не с государственным суверенитетом в традиционном понимании этого термина. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (статья 67 Конституции). Важным фактором существования единого государства является отсутствие права выхода из состава федерации (сецессии) и недопустимость включения в учредительные документы субъектов норм о праве сецессии, а при наличии в этих актах таких норм - их ничтожность. Несмотря на это, некоторые субъекты Российской Федерации (например, Республика Саха Якутия) предусматривают в своих конституциях право на самоопределение; право сецессии было закреплено в Конституции СССР 1977 года. Равноправие. Согласно статье 5 Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Эти конституционные положения реализуются через формально- юридические гарантии, закрепленные как в Конституции, так и в законодательстве. Содержание данного конституционного принципа проявляется в равенстве прав и обязанностей; возможности принимать свои законы и иметь собственную правовую систему; самостоятельном установлении системы органов государственной власти; равных правах на законодательные инициативы; равном представительстве в Совете Федерации. Федеральная юрисдикция распространяется в равной мере на все субъекты федерации; статус любого субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации; границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия; споры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации решаются Президентом Российской Федерации, судами в соответствии с их юрисдикцией с помощью процедур, установленных самой Федерацией. Наряду с признанием равноправия субъектов Российской Федерации, в Конституции имеются положения, устанавливающие различия между ними. Это выражается в структурной неоднородности Российской Федерации. В ее состав входят различные конституционно-правовые виды субъектов Российской Федерации: республика (национально-государственное образование); край, область, город федерального значения (государственно-территориальные образования); автономный округ, автономная область (национально-территориальные образования). Таким образом, при организации государственного устройства Российской Федерации используется как национальный, так и территориальный фактор. Одной из причин асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации являются особенности ее создания и развития. Субъекты Российской Федерации отличаются не только по названиям, но и по своей государственно-правовой сущности, следовательно, и по своему статусу: |