Конституционное право университетский курс
 Скачать 2.7 Mb.
|
 Глава XX. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЯ § 1. Понятие местного управления и самоуправления Понятие «местное самоуправление» в России долгое время носило исключительно научный характер, пока не появилось его легальное определение. Категория «местное самоуправление», характерная, в частности, для Германии и России, была заимствована из Англии, поскольку до 80-х гг. XX в. понятие местного самоуправления было связано с децентрализованным управлением на местах, сложившимся впервые в странах англосаксонской правовой семьи, - в первую очередь, в Великобритании и США. В мировой юридической мысли идея местного самоуправления получила терминологическое обозначение на рубеже XVIII—XIX столетий, при этом катализатором явились события Великой французской революции, констатировавшей факт самостоятельности общины по отношению к государству. В европейских странах терминологическое обозначение института местного самоуправления имеет некоторые различия. Например, в Германии для определения системы местного самоуправления употребляется термин «Selbstverwaltung» (самоуправление), а во Франции местное самоуправление обозначается термином «decentralisation» (децентрализация). О значении единообразного понимания категории местного самоуправления свидетельствует тот факт, что в 1985 г. понятие местного самоуправления было определено в международном правовом акте, ратифицированном 44 странами, - Европейской хартии местного самоуправления. В статье 3 Хартии местное самоуправление определено как право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения. Конституция Российской Федерации, а вслед за ней и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Закон № 131-ФЗ) определяют местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, которая признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, местное самоуправление является комплексным и многообразным явлением. Оно представляет собой не только одну из основ конституционного строя Российской Федерации и форму народовластия, но и разновидность социального управления, форму децентрализации власти и самоорганизации местных жителей, деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. Местное самоуправление является самостоятельной формой публичной власти, взаимодействующей с государственной властью. Конституция РФ гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления организационно не входят в систему органов государственной власти. Кроме того, Конституция РФ устанавливает самостоятельность местного самоуправления в пределах полномочий последнего, что предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, Законодательное определение местного самоуправления позволяет выделить его основные признаки и место в системе народовластия: Местное самоуправление осуществляется населением. Иногда отмечается, что более точным было бы определение субъекта местного самоуправления посредством категории «местное население», а не «население» вообще. Однако необходимости в таком уточнении нет, так как местное самоуправление осуществляется определенной частью населения страны, проживающей на территории муниципального образования. Дискуссионным является вопрос о замене категории «население» в определении местного самоуправления на «местное сообщество». «Население» - это группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а «местное сообщество» - объединение людей по месту жительства не только на основе многочисленных формальных связей, но и в силу наличие между ними неформальных связей. Категория «местное сообщество» не используется в российском законодательстве и представляется менее удачной при определении местного самоуправления. Местное самоуправление - это деятельность в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Государство с помощью правовых средств упорядочивает, внешне оформляет деятельность населения по решению вопросов местного значения. Местное самоуправление гарантируется и защищается государством посредством установления общих и юридических (специальных) гарантий. Под общими гарантиями необходимо понимать создание благоприятных экономических условий для становления и развития местного самоуправления, проведение последовательной муниципально-правовой политики и другие меры. К числу юридических (специальных) гарантий необходимо отнести прокурорский надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, судебную защиту права на местное самоуправление, в том числе посредством конституционного судопроизводства. Также к числу юридических (специальных) гарантий относится контроль со стороны международных организаций за выполнением Российской Федерацией взятых на себя международно-правовых обязательств в связи с ратификацией Европейской Хартии местного самоуправления, выражающийся, в частности, в принятии Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы Рекомендаций о соблюдении страной-участницей Хартии положений последней. Самостоятельность местного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов. Общепризнанно, что это главная черта местного самоуправления, которая проявляется в организационной обособленности его органов в системе публичной власти, в государственном признании за местным самоуправлением права на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления его функций в установленных законом пределах. Ответственность за принятые решения. Данный признак местного самоуправления подкрепляет предыдущий и является едва ли не самым специфичным, поскольку самостоятельность и ответственность неотделимы друг от друга, ответственность выступает залогом эффективности самостоятельного решения вопросов местного значения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением определяются, в первую очередь, Законом № 131-ФЗ, а также, субсидиарно, уставами муниципальных образований. Осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Законом определяются формы непосредственного участия жителей в решении местных вопросов, - к таковым относятся, например, референдум, выборы, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление. Законом № 131-ФЗ также установлены общие принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправление имеет собственный объект: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень закреплен законом дифференцированно применительно к различным типам муниципальных образований. При этом указанный перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать о ней необходимую информацию. Учет интересов населения предполагает также, что органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять и защищать интересы населения муниципального образования, взаимодействуя с государственными органами и общественными организациями, различными учреждениями. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Данный признак проявляется в специфике организации местного самоуправления на территориях, отличающихся своеобразием своих исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Такие особенности должны учитываться при регулировании местного самоуправления на уровне законов субъектов Федерации, а также находить свое отражение в уставе муниципального образования. Помимо понятия «местное самоуправление» государственно-правовой практике зарубежных стран известен также термин «местное управление». Данные категории не только устойчиво вошли в научный оборот, но и активно употребляются в повседневной жизни, при этом в разных смысловых значениях. Эти термины могут выступать как синонимы, поскольку первое является составной частью второго, олицетворяющей его суть. В то же время термин «местное самоуправление» имеет свою особую смысловую нагрузку, отражая, прежде всего, функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллективов, их способность самостоятельно решать местные проблемы. Понятие «местное управление» пришло к нам из англосаксонской правовой системы местного самоуправления, которая в настоящее время действует в Ирландии, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии, Зимбабве, на Ямайке и в ряде других государств. Под местным управлением в законодательстве государств англосаксонской правовой системы понимается деятельность выборных органов муниципальной власти и должностных лиц по решению жизненно важных для населения вопросов на местном уровне; при этом подчеркивается не государственно-правовая природа местного управления, а самостоятельный уровень осуществления государственных полномочий, предоставленных муниципалитетам для решения определенных задач. Например, местная власть (local government) в США состоит из двух звеньев: округа (counties) и муниципалитетов (municipalities). При этом муниципалитеты могут быть организованы различным образом, определенным Основным законом штата. Учитывая, что федеральное и региональное правительства перераспределяют власть многочисленными способами, местные органы наделяются властью штатом. В целом, мэры, муниципальные советы и другие руководства непосредственно избираются населением. В странах с иными правовыми системами соотношение понятий «местное самоуправление» и «местное управление» иное. В частности, в статье 1 Закона Республики Беларусь от 20 февраля 1991 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» под местным управлением понимается форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. При этом статья 2 данного нормативно-правового акта определяет местное самоуправление в Республике Беларусь в качестве формы организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно- территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств. О различном содержании этих понятий свидетельствует тот факт, что на официальном языке Европейской Хартии местного самоуправления - английском - местное самоуправление указано как «local self-government», в то время как в практике муниципального строительства США используется термин «local government». Таким образом, вопрос о соотношении понятий «местное самоуправление» и «местное управление» должен решаться в зависимости от практики муниципального строительства конкретного государства, от реализованной правовой системы местного самоуправления. Вместе с тем, Европейская Хартия местного самоуправления оперирует термином «местное самоуправление», потому его использование представляется более обоснованным при определении права и способности местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения. § 2. Модели местного управления и самоуправления Определив в качестве системообразующего признака местного самоуправления правовое положение, структуру, порядок формирования и характер взаимоотношений его органов, важно выявить, в каких организационных моделях эти элементы могут проявляться в муниципальноправовой практике. Организационная модель местного самоуправления - это система и структура органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, находящихся в вертикальной и горизонтальной взаимосвязи между собой. Закон № 131-ФЗ позволяет реализовать шесть организационных моделей местного самоуправления, причем некоторые, из них могут создаваться только в определенных муниципальных образованиях (например, в поселениях с численностью менее 100 человек, небольших сельских муниципальных образованиях, муниципальных районах). Первую модель местного самоуправления принято именовать традиционной. Она допустима для всех основных типов муниципальных образований. Эта модель является достаточно распространенной и воспроизводит классическую схему разделения властных полномочий в системе органов публичной власти. В рамках данной модели глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, одновременно занимая должность главы местной администрации. Председатель представительного органа избирается этим органом из своего состава. Глава муниципального образования, возглавляя местную администрацию, выполняет исполнительно-распорядительные функции, распоряжается средствами местного бюджета, руководит аппаратом местной администрации. Все это делает правовое положение главы муниципального образования достаточно сильным по отношению к представительному органу, несмотря на то, что он остается подконтрольным и подотчетным населению и представительному органу муниципального образования. Во второй модели глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, а местной администрацией руководит глава местной администрации, назначаемый на эту должность по контракту. Эта модель также допустима для всех основных типов муниципальных Третья модель генетически является разновидностью второй модели. В данной модели глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а представительным органом из своего состава и является председателем представительного органа. При этом и во второй, и в третьей модели, наряду с главой муниципального образования, в структуре органов местного самоуправления предусматривается замещаемая по контракту должность главы местной администрации, возглавляющего этот исполнительный орган муниципального образования. Четвертая модель предусматривает совмещение должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа. Она допустима только для небольших сельских поселений с численностью населения менее 1000 человек. Модель отличается тем, что глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может замещать названные три должности и, соответственно, обладает расширенными полномочиями. Глава муниципального образования в этой модели может избираться либо всеми жителями поселения на муниципальных выборах, либо депутатами из своего состава. Данная модель местного самоуправления является альтернативной и может быть предусмотрена только в уставе муниципального образования. Пятая модель получила название «Сход граждан - глава поселения». Она допустима только для поселений с численностью населения менее 100 человек. В таких поселениях представительный орган не формируется, его полномочия осуществляются сходом граждан. Глава поселения избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Шестая модель представляет собой организационную модель, которая не использовалась в прежней отечественной практике местного самоуправления. В этой модели местного самоуправления представительный орган муниципального района (в равно городского округа с внутригородским делением) не формируется на основе прямых муниципальных выборов, а состоит из делегированных глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района (либо внутригородских районов). Главы поселений в силу занятия должности делегируются в состав представительного органа муниципального района. В- 2014 году в России проведена реформа местного самоуправления, связанная с усилением тенденций централизации, за счет выстраивания «вертикали власти» в субъектах федерации и повышения их роли в правовом регулировании местного самоуправления. В рамках реформы принят Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ, закрепивший четыре основных модели организации местного самоуправления. Субъекты федерации получили право путем принятия закона устанавливать обязательную для муниципалитетов модель организации местного самоуправления из числа вышеперечисленных, делить городские округа на новые муниципальные образования - внутригородские районы, закреплять за муниципальными образованиями дополнительные вопросы местного значения, участвовать в отборе кандидатов на должность главы местной администрации, устанавливать ряд условий контракта с главами местных администраций поселений и внутригородских округов. В результате реформы определение модели организации местного самоуправления стало прерогативой законодательного органа субъекта федерации, уставы муниципальных образований должны быть приведены в соответствие с региональным законом. Вышеизложенные организационные модели местного самоуправления встречаются в том или ином сочетании в законодательстве о местном самоуправлении и управлении зарубежных стран. Например, в Великобритании основные модели организации местного самоуправления закреплены Местная власть в Соединенном Королевстве представлена органами местного самоуправления, к которым относятся советы, избираемые населением путем прямого голосования сроком на четыре года (в Шотландии - на три года), а также исполнительными органами, формируемыми в соответствии со следующими моделями. Модель «мэр и исполнительный кабинет» предполагает прямые выборы мэра, который руководит исполнительной властью и назначает двух или более своих помощников, образующих так называемый «кабинет». Модель «лидер - кабинет» предусматривает избрание главы исполнительной власти из состава совета, тогда как помощников («кабинет») может назначить либо лидер, либо совет. В модели «мэр и управляющий от совета» избранный населением мэр делит полномочия исполнительной власти с управляющим, которого нанимает совет из числа профессиональных менеджеров. При этом по согласованию с министром, отвечающим за вопросы местного самоуправления, возможны и иные варианты организации исполнительной власти на местах. В США преобладающими также являются три организационные модели местного управления: «мэр - совет» (the mayor-council form); «комиссия» (the commission form); «город» или «совет - менеджер» (the city or council-manager form). Первая модель «мэр - совет» является старейшей из трех перечисленных и предусматривает наличие в структуре местного управления и мэра, и совета. В то время как мэр всегда является избранным, члены совета могут быть избраны либо делегированы. Мэр, являясь главой исполнительной власти, осуществляет контроль над заседаниями совета, назначает руководителей отделов, возможно, с одобрения совета. При этом мэр может наложить вето на постановления, которые принимает совет. В США существует две разновидности данной модели: сильный мэр (the strong-mayor) и слабый мэр (the weak-mayor). Вторая модель «комиссия» характеризует организацию местной администрации (city government). Своим появлением данная модель обязана так называемому Гальвестонскому Плану (the Galveston Plan), примененному в 1901 г. в городах Техаса, когда в местную администрацию были избраны от трех до семи чиновников, каждый из которых был ответственен, по крайней мере, за один городской отдел. При этом один из членов администрации являлся мэром, однако, это не возлагало на члена комиссии дополнительных полномочий. Исторически форма комиссии позиционируется как важное направление повышения эффективности местного управления путем привлечения специалистов, экспертов (членов администрации), при совмещении исполнительных и представительских полномочий. Третью модель «город» или «совет-менеджер» (the city or councilmanager form) характеризует назначение менеджера на должность главы местной администрации по контракту с функциями руководителя и администратора. Прежде всего, менеджер, назначаемый на должность главы местной администрации, должен быть квалифицированным профессиональным административным работником. Данная модель «сити-менеджера» применяется в США для организации местного самоуправления в малых и средних городах, тогда как мегаполисами и крупными промышленными центрами, на которых основывается американская экономика, управляют всенародно избираемые мэры. В ФРГ, несмотря на широкие законодательные возможности для разнообразной организации местного самоуправления, почти во всех федеральных землях местное самоуправление организовано одинаково. Долгое время, до конца 1999 года, в Германии существовала вся палитра теоретически возможных моделей организационной структуры местного самоуправления (южно-германская модель, северо-германская модель, модель магистрата; модель бургомистра, назначаемого советом). Однако максимально эффективной для Германии оказалась южно-германская модель, при которой бургомистр избирается прямыми выборами и одновременно возглавляет два органа власти - представительный и исполнительный. Во Франции местное самоуправление организовано следующим образом. Представительный орган - муниципальный совет - избирается всеобщим прямым голосованием жителей коммуны. Исполнительная власть представлена мэром и его заместителями. Мэр, избираемый муниципальными депутатами на первом заседании нового муниципального совета, является единственным уполномоченным представителем администрации. Однако он может под своим наблюдением и под свою ответственность делегировать путем подписания постановления часть своих полномочий одному или нескольким заместителям. Реализация переданных полномочий, четко определенная и ограниченная конкретным предметом, может быть прекращена в любой момент. Государство не делегирует в коммуны представителей, наделенных общими полномочиями, как делегирует префектов в департаменты и регионы, поскольку мэр выполняет «двойные функции»: является одновременно государственным представителем и представителем коммуны как органа местного самоуправления. В Канаде на уровне городских муниципалитетов существует несколько форм местного управления: «мэр-совет»; «совет-управляющий» и «комиссионная» форма управления. В первой модели «мэр-совет» муниципальный совет имеет председателя, который осуществляет свою деятельность как генеральный управляющий (мэр) и наделяется специальными полномочиями. Генеральный управляющий (мэр) избирается путем прямых выборов и считается, что он представляет интересы всех жителей города. Остальные члены совета могут представлять интересы отдельных городских административных районов или округов, поскольку избираются, как правило, по одномандатным избирательным округам от этих административных образований. Модель «совет-управляющий» характеризуется тем, что и мэр, и немногочисленный местный совет избираются населением города, в то время как административной работой руководит назначаемый и контролируемый муниципалитетом распорядитель («генеральный управляющий»). Данная система охватывает около 150 городов Канады (небольших и средних по численности жителей). «Комиссионная» форма управления применяется в небольших городах. При этой системе население избирает от трех до семи членов «совета комиссионеров». Данной системе, как и аналогичной модели США, не свойственно разделение властей. В связи с этим «совет комиссионеров» одновременно является и представительным, и исполнительным органом. Существуют также иные способы организации местного самоуправления и управления. Интерес представляют практика построения местного самоуправления Турции, Индии и некоторых других стран. Несмотря на вышеперечисленное многообразие организационных моделей местного самоуправления, представляется, что любое построение организационной модели местного самоуправления должно базироваться на внутренних связях местного населения, его интересов со структурой органов местного самоуправления, при этом немаловажное значение для организации местного самоуправления имеет социально-экономические и демографические характеристики муниципальных образований, а также местные традиции. § 3. Система и компетенция органов местного управления и самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ в статье 34 детально регламентирует структуру органов местного самоуправления, к которым относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, а также иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования. Система органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования, при этом обязательными органами являются: представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Представительный орган муниципального образования - выборный коллегиальный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, наделенный полномочиями представлять интересы и действовать от имени населения муниципального образования при решении вопросов местного значения. Он занимает ведущее положение в структуре органов муниципального образования любого типа. Именно представительному органу дано право формировать иные органы местного самоуправления в данном муниципальном образовании, принимать от имени жителей муниципального образования решения, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории этого муниципального образования. Представительный орган может формироваться как непосредственно населением (например, в поселениях), так и депутатами представительных органов поселений и внутригородских районов (например, в муниципальных районах или городских округах с внутригородским делением). Законом № 131-ФЗ в отношении небольших поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, предусмотрено исключение из общего правила обязательного наличия в муниципальном образовании представительного органа. Представительный орган в таких поселениях не формируется, а полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. К компетенции представительного органа муниципального образования относятся исключительные и иные полномочия. Исключительные полномочия представительного органа не могут быть переданы другому органу или должностному лицу местного самоуправления. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы администрации в отставку. Перечень исключительных полномочий представительного органа муниципального образования является минимальным, в связи с чем не может быть сокращен уставами муниципальных образований. |