Коррупция в России историкоправовой аспект и нормативноправовая основа противодействия коррупции в Российской Федерации

• Название: Коррупция в России историкоправовой аспект и нормативноправовая основа противодействия коррупции в Российской Федерации
• Дата: 11.02.2022
• Размер: 192.5 Kb.
• Имя файла: korist.doc
• Тип: Документы; #358414
• страница: 1 из 4

Коррупция в России: историко-правовой аспект и нормативно-правовая основа противодействия коррупции в Российской Федерации.

1.Противодействие коррупции в России в дореволюционный период

Коррупция имеет древнюю историю. Она присуща всем странам и всем временам. Первое упоминание о коррупции в системе государственной службы нашло свое отражение еще в архивах Древнего Вавилона. В рамках данной главы необходимо охарактеризовать историческую составляющую коррупции.

В русском языке взяточничество исторически связано с терминами «лихоимство» и «мздоимство». В толковом словаре В.И.Даля дается следующее толкование мздоимства и взяточничества. «Мздоимствовать - брать подарки, приношения, взятки, быть продажным человеком. В земле нашей мздоимствуется по обычаю. Мздолюбие – сильное расположение к взяточничеству. Взятка – срыв, поборы, приношения, дары, гостинцы, приносы, пикшеш, бакшиш, хабара, могарычи, плата или подарок должностному лицу, во избежание стеснений, или подкуп его на незаконное дело. Лихоимец – жадный вымогатель, взяточник»¹.

В IX - X вв. возник институт «кормления» - князь посылал своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения, которые должны были кормиться с полученной за заслуги земли. Чин вполне официально считался «кормом», «кормежом», или «кормлением», то есть «источником питания» своего владельца. Принятие денег (взяточничество) лишь со временем приобрело отрицательный оттенок и стало уподобляться лихоимству, подкупу, коррупции, совращению и тому подобному. К этому времени мздоимство бояр, чиновников, а также бесправие низших классов стало воистину национальным бедствием².

Мздоимство упоминается в русских летописях XIII века. Корыстные злоупотребления по службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей) и судей как средство воздействия на их объективность и добросовестность при решении спорных вопросов. Так, первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. А его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках³.

Ряд исследователей считают, что первое упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси связано с Двинской уставной грамотой 1397 - 1398 гг. (Уставная грамота Василия I, выданная боярам двинским, сотскому и всем черным людям Двинской земли), в ст. 6 которой говорилось: «А самосуда четыре рубли; а самосуд, то: кто, изымав татя с поличным, да отпустит, собе посул возьмет, а наместники доведаются до заповеди, ино то самосуд; а опроч того самосуда нет». Немало внимания коррупции и противодействию ей уделяется в Псковской судной грамоте 1397 г., изменения в которую вносились вплоть до 1471 г.; в Белозерской уставной грамоте 1488 г.; в Судебнике 1447 г.; Судебнике 1497 г., где встречается уже достаточно развитое понятие взяточничества⁴.

В Новгородской Судной Грамоте (ст. 26): «а докладшиком от доклада посулу не взять, а у доклада не дружить никоею хитростью, по крестному целованию». В Губной московской записи второй половины XV века «посул» - плата судье истцом или ответчиком по договоренности: «…а посулят большему наместнику, а двема третником то же; а тиуну великого князя – что посулят⁵».

Статья 3 Судебника 1497 г. определяет размеры пошлин, которые могут взимать с признанного по суду виновным судьи, разбиравшие дело. О взимании пошлин с дела пропорционально цене иска говорят и другие памятники права XIV – XV вв. размеры пошлин по Судебнику значительно понижены по сравнению с Двинской Уставной Грамотой. По-видимому, ст. 3 Судебника 1497 г. направлено против Московской губной записи. Создание централизованного государства требовало упорядочения судебных сборов.

Также ст. 33 и 34 запрещают недельщикам брать посулы с тяжущихся для судей и лично для себя. Ст. 68 говорит, что решение о том, чтобы по всем городам и волостям Русского централизованного государства было объявлено запрещение взимать «посулы» и давать ложные показания на суде, указывает на стремление великокняжеской власти к широкому распространению Судебника как кодекса действующего феодального права.

Уголовным преступлением взяточничество было признано в период царствования Ивана IV по Судебнику 1550 года. В качестве мер ответственности предусматривалось наказание в виде временного и бессрочного тюремного заключения. Об этом говорят статьи 4, 32, 53, 62, 68. Так, согласно ст.4 дьяк, составивший за взятку подложный протокол, или исказивший показания сторон, уплачивал штраф в размере суммы иска и подвергался тюремному заключению. Вторую половину суммы иска уплачивал боярин, не уследивший за своим подчиненным.

Судебник 1589 г. – в ст. 3 за неправильно решенное дело, вследствие посула, взятого целовальником, подъячим или судьей, «исцов иск и пошлины на царя государя», «втрое взыскиваются» на одном судье – как лице, которому были подчинены целовальник и подъячий. По сравнению с Судебником 1550г., в ст. 3 выпущены слова «а в пене, что государь укажет», вероятно, потому, что дело о посуле, взятом должностными лицами в волостном суде, невозможно было доводить до верховной власти.

Поговорка «На посуле, как на стуле» тесно связала российского чиновника и «посул» - взятку⁶. Откуда же в российской жизни сформировалось столь глубокое убеждение о неискоренимости коррупции? Разумеется, не стоит идеализировать государственных служащих в других странах. В США, Германии, Франции, Великобритании эта проблема также весьма актуальна, впрочем, и не только там. Но в данном случае интересен преимущественно отечественный опыт предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственной службы. Изучение проблемы коррупции в системе государственной службы нашей страны связано с определенными сложностями. Кто же может знать, сколько сулили чиновнику много веков назад, если и в современный период поймать коррупционера с поличным - задача весьма непростая. Как отмечает П. В. Седов, ответ на этот вопрос удалось отыскать в весьма неожиданном месте - монастырских архивах⁷. Частые пожары были великим бедствием для деревянной Руси, в огне безвозвратно погибала большая часть ценнейших архивов центральных учреждений. Каменные же стены монастырей сохранили для потомков многие документы, в том числе расходные книги. В них бережливые монахи тщательно записывали для отчета, сколько, кому и при каких обстоятельствах поднесено в московских приказах. В этих обширных посланиях детально рассказывается о том, как представителям монастыря приходилось обивать пороги приказов, на какие условия идти, чтобы провести подьячих, защитить интересы обители. Эти материалы позволяют представить обширную картину подношений в приказах в конце XVI-XVII вв., на заре становления российской бюрократии. Одна из исследователей приказного строя Московского государства XVII в. Н.Ф. Демидова обратила внимание на то, что подношения в приказах имели различный характер. Во-первых, это была так называемая «почесть», которая предлагалась челобитчиком заранее для успешного ведения дела. Во-вторых, приказным давали и за конкретную их работу с целью ее ускорения. И, в-третьих, - они получали «посулы» за нарушение закона. По понятиям допетровской Руси, именно посулы и были собственно взятками в современном смысле этого слова, в то же время как «почесть» и отдельная плата за составление бумаг не преследовались законом⁸.

Существо «почести» в системе государственной службы состояло не в материальной ценности подносимого, а в самом факте почтения. Подношение икон, святой воды, яиц к Пасхе наиболее точно выражает этот нематериальный характер «почести». Оклады икон стоили немалых денег, однако в допетровской Руси весьма стойким было убеждение, что икона не может иметь денежного выражения: в случае покупки иконы употреблялось выражение «мена». Принимая икону, приказные получали от монастыря благословение. Кроме икон большим спросом пользовались издания типографии Иверского монастыря⁹. Другие монастыри сотнями раздавали приказным ложки, стаканы, ковши, щетки, гребни и т.п. Но наиболее массовыми подношениями «в почесть» были калачи и пироги. Их несли как состоятельные, так и бедные просители. Цена пирога колебалась от 6 до 12 копеек, но иногда достигала 24 копеек. Такой пирог преподносили очень нужному дьяку или самому патриарху. Иконы, а также калачи и рыба, если ее было немного, относили к разряду «почести», которую можно было принять, не беря обязательств в деле. Челобитчики не упускали случая поздравить приказных с новосельем, именинами и свадьбами домашних или выразить свое сожаление по случаю пожара. Такие же подношения, включая рыбу и вино, делались и в связи с новым служебным назначением. Без «почести» было трудно даже подступиться ко вновь назначенным приказным. «Почесть» носила характер своеобразного соглашения, в обмен на которую приказные люди как бы брали на себя обязательство благожелательно отнестись к челобитчику. Но даже «законная» рыба «в почесть» к празднику, как это осознавалось обеими сторонами, не могла не влиять на ход дела в приказе. Монастыри, владевшие соляными промыслами, ежегодно привозили в Москву «в почесть» и соль. Самые крупные подношения, до 100-300 пудов, доставались покровителям монастыря и думным людям. Обычай систематического снабжения приказных солью в XVII в. восходил к традициям предшествующего времени, когда содержание чиновников было делом подвластного им населения. К разряду «почести» в XVII в. можно отнести и весьма частое кормление дьяков и подьячих обедами. Не получив причитающуюся им «почесть», приказные люди считали себя вправе напомнить об этом челобитчикам. Происхождение «почести» уходит в глубину веков. «Почесть» как форма добровольного приношения существовала со времен Киевской Руси и была призвана выразить уважение к тому, кто ее удостаивался. Уважительное значение «почести» присутствует и в русском обычае одаривать уважаемого человека, и в особенности высокое начальство. Этот обычай, существующий и поныне, есть не что иное, как видоизмененная практика подношений средневековой Руси.

Вместе с тем за старым понятием «почести» нетрудно разглядеть, что новое его содержание все более приобретало значение разрешенной взятки. Эта трансформация подношений в XVII в. как нельзя лучше демонстрирует происхождение мздоимства, которое расцвело на почве широкой практики подношений «почести» чиновникам, формально не запрещенной в допетровской Руси. Другая категория подношений в приказах связана с расходами на самоведение и оформление дел. Помимо этого, четко соблюдался обычай пригласить чиновника выпить чарку вина. Следует сказать, что все эти доходы учитывались властями при определении размера жалованья: если в приказе было много дел, с которых можно было «кормиться», то служилым людям платили меньше жалованья из казны и наоборот. Впрочем, эти компенсации лишь в незначительной степени могли заменить подношения от челобитчиков. Таким образом, практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества XVII в. Среди подношений приказным людям по расходным монастырским книгам выразительно выделяются крупные траты, зачастую прямо называемые «посулами». Граница между разрешительной платой за приказную работу и незаконным «посулом» составляла один-два рубля. Как правило, размер «посула» не превышал 50-100 руб. и нередко был следствием вымогательства приказных, а жаловаться на приказного, взявшего «посул», было небезопасно, если не было сильного заступника при дворе или в приказе. В отличие от «почести» и платы «за работу», только «посул» находился в поле зрения закона как взятка в современном смысле слова. Законодательные памятники позволяют проследить отрицательное отношение к «посулам» еще со времен, предшествовавших появлению приказов. Законодательство XIV-XVI вв. решительно осуждает «посулы», понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела. Этот же взгляд получил развитие в Соборном Уложении 1649 г., где тема «посула» разработана с большей полнотой. Однако законодательство XIV-XVII вв. никак не регламентировало и даже не упоминало «почесть» и подношения «за работу», которые таким образом молчаливо разрешались. Но, в отличие от Соборного Уложения, общественное сознание второй половины XVII в. осуждало не только «посулы», но и другие подношения приказным. Рассмотренный материал позволяет сделать приблизительную оценку доходов приказных от населения в XVII в. Как уже отмечалось, плата за ведение дел могла в 5-10 раз превышать годовой денежный оклад приказных, разумеется, у тех, у кого он вообще был, «посул» был связан с нарушением закона и, как правило, значительно превышал все другие подношения. Все эти подношения в целом в десятки раз превышали жалованье из казны, в связи с чем такая структура доходов приказных была существенным препятствием для властей в борьбе с волокитой и мздоимством, составляющим основной источник доходов дьяков и подьячих. Большого труда стоило также заставить дьяков и подьячих отбывать положенное время на службе, поскольку челобитчики ожидали приказных на их подворьях, куда и везли самые ценные подношения. Исследование показывает, что одной из главных причин разрастания коррупции в государственном аппарате является то, что на протяжении XVII столетия при общем росте расходов на содержание приказных размеры среднего денежного жалованья дьякам не только не выросли, но даже уменьшились. Из-за нехватки средств правительство несколько раз понижало оклад низшим чиновникам, что привело к появлению категории подьячих, которым вообще не полагалось жалованья. В 20-х годах XVII в. каждый сотый был таким чиновником. А через 50 лет к таким приравнивался каждый четвертый. Финансовые трудности государства не позволяли регулярно платить даже такое мизерное жалованье. А чтобы как-то компенсировать нехватку жалованья, правительство разрешило расходовать на это деньги, отпускаемые на покупку бумаги, чернил, свечей и прочих канцелярских товаров¹⁰.

Следует заметить, что уголовное право в XVII в. развивалось в условиях резкого обострения классовых противоречий. Заметным стимулом его развития, расширения круга деяний, подлежащих уголовному преследованию, появлению новых видов преступлений, послужили события начала XVII в. и восстания 30 - 40-х годов XVII в. Уголовное законодательство в связи с этим приняло более карательный характер. Это получило свое воплощение в Уложении 1649 г. Уложение впервые дает определенную классификацию преступлений. Были выделены специальные подгруппы преступлений - государственные (политические) и против порядка управления. Собственно уголовные преступления можно подразделить на две подгруппы - должностные и против прав и жизни частных лиц. О них говорится главным образом в XXI и отчасти в XXII главе¹¹.

Первую группу составляли преимущественно преступления должностных лиц судебных органов. Основной вид преступлений здесь составлял неправый суд за взятку или в результате пристрастного отношения к подсудимому по мотивам дружбы или вражды. Мотив о посуле как служебном преступлении является одним из доминирующих в Уложении в части приказного и воеводского управления и судопроизводства, свидетельствуя о процветании коррупции и произвола среди феодальной администрации. При неправом суде истцов иск обращался против судей любого звания, повинных в этом, причем в тройном размере. С них же взыскивались судебные пошлины, пересуд и правый десяток, которые шли в пользу казны. Судьи снимались с должностей, думные чины лишались чести, а недумные подвергались торговой казни (X, 5, 6.15). Аналогичная кара за те же преступления предусматривалась и в отношении судей патриаршего двора, а также городовых воевод и дьяков.

Определяя строгие меры для судий за посул и неправое решение дела, Уложение предусматривало возможные обходные пути таких нарушений закона - получение посула не самим судьей, а его родственниками. Если посул взят родственником судьи без его ведома, то судья не нес ответственности (X, 7).

Наказывались и нерадивое отношение к судейским обязанностям, волокита, изменение текста судного списка при его переписке набело подьячим по собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судебного дела из приказа «для хитрости» и т.п. В случае пропажи дела при выносе его из приказа с дьяка взыскивались истцов иск и государевы пошлины, сверх того, дьяк и подьячий подвергались наказанию кнутом и устранялись от должности. Закон предусматривал возможность окончательного оформления дела подьячим по велению дьяка, получившего посул, не в том виде, как было при судоговорении. За это назначалось суровое наказание: дьяку торговая казнь и лишение должности, а подьячему - отсечение руки (X, 128, 129). Наказывалось кнутом и неисправное ведение записи судебных дел и сбора судебных пошлин, а при рецидиве - торговая казнь и лишение должности (X, 128, 129).

В случае ложных обвинений в их адрес виновным назначалось «таковое же наказание, что указано дьяком и подъячим» (X, 15, 16)¹². Словом, закон брал под защиту судебные органы от наветов.

За должностные преступления определялись наказания и для низового аппарата - приставов, недельщиков, губных целовальщиков. Запрещали брать поборы и повторные проступки наказывались кнутом и лишением должности¹³.

Определенные успехи в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы были достигнуты в правление Петра I. Для противодействия «подкупу» - «продажности» служилых людей в 1708 году при проведении губернской реформы была организована служба за жалованье.

В связи с распространением взяточничества среди государственных слу­жащих Петр 1 в 1714 г. издал Указ «О воспрещении взяток и посулов», отменивший поместное обеспечение чиновников и повысивший их денеж­ное содержание.

Понимая, что одних запрещающих и карательных мер недостаточно, Петр I создает именным Указом должности фискалов и тем самым осуществляет кад­ровое обеспечение надзора и контроля от своего имени над должностными ли­цами во имя пресечения деяний коррупционного характера и принятие мер по привлечению виновных к ответственности.

Помимо этого, при Петре в комплексе требований к государственным служа­щим большое значение придавалось их нравственным качествам. Уставы о гражданской службе и другие нормативные правовые документы были направ­лены на формирование государственного служащего как человека высокой нравственности.

После смерти Петра чиновни­ки восстановили свои позиции. Только при Екатерине II денежное жало­ванье закрепилось за всеми рангами служащих и чиновников. Все прочие до­ходы считались взятками, а уличенные в мздоимстве несли строгое наказание. Несмотря на то, что постоянное жалованье означало существенный шаг вперед в плане утверждения законопорядка, взяточничество не исчезло: поскольку с ним боролись чиновники, каждый из которых мог быть пойман, дела по кор­рупции волокитились, формировался один из важнейших принципов бюрокра­тического управления - круговая порука.

Александр I принял специальный Указ «О воспрещении приносить подар­ки начальникам губерний и другим чиновникам». Тем не менее, взяточничество в России являлось постоянным спутником государственной службы и в первой половине XIX в. достигло широкого распространения.

В царствование Николая 1 Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении на­чальствующим лицам принимать приношения от общества». Стремясь повысить эффективность борьбы с коррупцией, правительство приняло меры упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, и в 1845 г. включило в первый россий­ский уголовный кодекс - «Уложение о наказаниях уголовных и исправитель­ных» - обширную специальную главу «О мздоимстве и лихоимстве», квалифи­цировавшую взяточничество как преступное деяние и подразделявшую его на «мздоимство» и «лихоимство».

Под «мздоимством» понималось получение государственным служащим имущественной выгоды от частных лиц в виде денег, ценных бумаг, вещей и т.п. за действие или бездействие в интересах взяткодателей, но без нарушения чиновником своих служебных обязанностей. «Лихоимство» трактовалось как принятие служащими каких-либо даров для решения того или иного дела с на­рушением государственных законов и норм государственной службы.

Согласно Уложению, в случае принятия взятки без нарушения служебных обязанностей и законов по службе, чиновник подвергался наказанию в виде штрафа в сумме двойной цены подарка или снятию с должности. Взяточниче­ство, сопряженное с нарушением государственных законов и служебных обя­занностей, квалифицировалось как злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке¹⁴.

Новый импульс коррупционные явления в системе государственной службы получили в связи с переходом к рыночным отношениям и утверждением в стране капиталистического социально-экономического уклада. Наиболее эффективным средством коррумпирования крупных правительственных чиновников для российских предпринимателей стало их привлечение к учреждению акционерных обществ, предложение тех или иных должностей в советах и управлениях частных фирм. Тем самым, произошло «сращивание» промышленной и финансовой олигархии с представителями правительственной бюрократии, что для последних по существу являлось завуалированной формой подкупа. В связи с этим в декабре 1884 г. Александром III был утвержден Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». Объясняя необходимость издания такого указа, глава верховной власти подчеркнул, что этот документ был принят в целях укрепления авторитета государственной службы и охранения ее достоинства. В соответствии с этим указом государственная гражданская служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и др. торговых промышленных товариществ, а также общественных и частных кредитных ассоциаций. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений. Чиновникам других классов разрешалось участвовать в учредительстве компаний при условии, если это участие не связано с вредными последствиями для государственной службы и на то получено разрешение начальства. Если чиновники, которым было запрещено сотрудничество с частными предприятиями, тем не менее, приняли участие в учреждении торгово-промышленных компаний или заняли в них те или иные должности, то закон требовал от них оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное ими звание. В случае неподачи этими должностными лицами заявления об отставке в 3-х месячный срок их увольняли со службы приказами по ведомству или учреждению.

Интенсивный этап капитализации России, развившийся в последней четверти XIX- начале XX вв. связан с изменением в Уставе о службе гражданской с 1894 г. Было положено начало формированию государственных служащих «капиталистической формации»¹⁵, которые имели акции, получали мзду за исполнение других функций, при принятии важных решений.

Однако в России по мере становления гражданского общества в конце XIX - начале ХХ века взяточник оказывался под двойной угрозой: потери должности и общественного осуждения. Многие высшие чиновники имели репутацию людей, которые «не возьмут ни при каких обстоятельствах». В число людей, прославившихся особой нетерпимостью к коррупции, входил известный реформатор, министр финансов С. Витте. Когда раскрылось, что директор Департамента железнодорожных дел Министерства финансов В. Максимов получал взятки от известного дельца С. Мамонтова, высокопоставленный чиновник был немедленно уволен в отставку. Были безжалостно уволены и чиновники Минфина, получавшие деньги от Петербургского международного банка, хотя его директор А. Ротштейн считался близким Витте человеком.

В 1911-1912 гг. российская пресса открыла охоту на должностных лиц, получавших «содержание» от дочернего предприятия компании «Вестингауз», в задачу которого входила прокладка в столице трамвайных путей. И снова герои скандала лишились должностей и безнадежно испортили свою репутацию. Понятно, что коррупция была неотделима от фаворитизма. Из последних предреволюционных эпизодов, помимо Распутина, имеет смысл упомянуть балерину Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые на пару за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время первой мировой войны. В действовавшем в Российской Империи «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» все противоправные деяния служащих были включены в Уложение с 1885 г. и имели статус уголовно наказуемого преступления. В целях совершенствования законодательства до Октябрьской революции комиссия работала над созданием нового Уголовного Уложения, однако революция не дала завершить это начинание.