кпзс парламент. КПЗС. Кпзс 48. Парламент в зарубежных странах понятие, структура, порядок формирования палат. Правительство
 Скачать 52.45 Kb.
|
|
Финансовые полномочия Полномочия парламентов давать согласие на установление налогов и других источников государственных доходов и определять ассигнования на государственные нужды являлись самой древней парламентской привилегией. Что касается бюджета, то первоначально значение его заключалось лишь в установлении общих сумм расходов. Затем парламенты получили право контроля за их использованием. В более позднее время парламенты уже стали обладать правом определять в бюджете, как должны расходоваться выделяемые средства, запрещать перераспределение средств из одной статьи в другую. В некоторых странах в бюджет стали включаться и источники финансирования расходной части. Бюджет представляет по существу развернутый план деятельности правительства на соответствующий финансовый год. Отчет об исполнении бюджета позволяет контролировать выполнение этого плана. Однако в современный период в целом ряде стран финансовые права парламентов стали ограничиваться. Это выразилось в принятии бюджетов в более общем виде, в предоставлении правительству права перераспределять средства (кроме защищенных статей), в передаче некоторыми парламентами части финансовых прав своей постоянной комиссии. Полномочия в области обороны и внешней политики Парламент, как правило, наделен исключительной компетенцией в вопросах войны и мира (решает вопросы об объявлении войны и о заключении мира, в случае состояния войны или непосредственной угрозы вооруженного нападения другого государства объявляет чрезвычайное положение, может решать вопрос об использовании вооруженных сил страны). Помимо указанных выше прав парламенты решают вопросы о выделении ассигнований на оборону, о разрешении или запрещении нахождения иностранных войск на территории страны, о вхождении страны в военные союзы, об условиях призыва на военную службу и ряд др. Как правило, парламентам предоставлено право ратификации и денонсации международных договоров. При этом в одних странах это относится ко всем договорам (США, Япония), в других — к наиболее важным (Франция, Италия, ФРГ, Венгрия). Внешнеполитическая деятельность правительства формально является предметом обсуждения в парламенте. Но в действительности до сведения парламента чаще всего доводятся лишь общие принципы правительственной политики. В большинстве стран парламент не имеет действенных рычагов для оказания влияния на формирование внешней политики Судебные функции Полномочиями судебных органов парламенты обычно не наделяются. Исключение составляет Палата лордов британского Парламента, которая в первой инстанции (в составе судебных лордов) рассматривает дела о преступлениях, совершенных пэрами, и может выступать в качестве апелляционной инстанции. В большинстве же государств парламенты наделены правом привлекать президентов, членов правительства, а иногда и других высших должностных лиц государства к судебной ответственности за совершенные ими преступления (импичмент). Процедура импичмента в разных странах различна. В одной группе стран возбуждение дела осуществляется нижней палатой, а для его рассмотрения верхняя палата преобразуется в судебную коллегию (США, Великобритания, Бразилия). В США вынесенный Сенатом приговор может заключаться только в отстранении от должности. В ряде других стран решение о возбуждении преследования принимается либо парламентом в целом (Франция, Италия, Польша, Япония), либо только нижней палатой (Испания), либо любой из палат (ФРГ, Индия). Парламентский контроль. Контроль над деятельностью правительства - одно из наиболее важных полномочий парламента. Парламентский контроль над деятельностью правительства присущ лишь демократическому режиму. Конкретное выражение его зависит от формы правления: в президентских республиках контрольные полномочия парламентов менее разнообразны, но эффективность их повышается в связи с отсутствием у правительства полномочий по роспуску парламента; в парламентарных странах, напротив, обширные контрольные полномочия парламента в значительной степени нейтрализуются принадлежащим правительству правом роспуска парламента. Франция:Парламент Франции относится к парламентам с абсолютно определенной компетенцией. Согласно Конституции в компетенцию французского парламента входят свойственные такого рода органам полномочия: принятие законов, контроль за деятельностью Правительства, объявление войны, продление осадного положения. В то же время изначально в Конституции был выражен принцип рационализированного парламентаризма. Он означает, что в Конституции закреплен перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы, – это гражданство, права и свободы личности, уголовное судопроизводство, национализация, национальная оборона и др. (ст. 34). По остальным вопросам принимаются регламентарные акты. Это означает, что акты парламента, предмет регулирования которых выходит за пределы ст. 34, могут быть изменены правительственными декретами по получении соответствующего заключения Государственного совета или Конституционного совета. Нижняя палата принимает законы и в некоторой степени контролирует правительство, подотчетное парламенту. Сенаторы активно участвуют в разработке законодательных актов, в частности, через разработку проектов законов в комитетах, их последующего обсуждения и одобрения на пленарных заседаниях. ФРГ: Бундестаг принимает законы. Законы принимают по тем предметам ведения, которые отнесены к Федерации и к так называемой конкурирующей компетенции (как у нас совместное ведение). Право земель не может конкурировать с федеральным правом. Бундесрат (верхняя палата). Законопроект не может быть принят без одобрения бундесрата, если он касается вопросов налогообложения и бюджетной политики, территории и границ земель, организации власти на региональном уровне или других вопросов, отнесённых Основным законом к компетенции земель. Прочие законопроекты бундесрат может опротестовать, после чего законопроект должен быть повторно рассмотрен парламентом. Помимо законотворческой функции Бундестаг избирает Федерального канцлера, принимает участие в выборах Федерального президента и федеральных судей, избирает уполномоченного по делам обороны. Смысл контрольной функции нижней палаты немецкого Парламента сводится к тому, что деятельность Федерального правительства зависит от доверия Парламента. Согласно Основному закону Федеральное правительство находится в политической зависимости от Бундестага и несет перед ним ответственность. Это выражается в том, что в отношении Федерального канцлера Бундестагом может быть вынесен вотум недоверия. Однако если глава Правительства сам поставит вопрос о доверии перед Бундестагом и не получит абсолютного большинства голосов, то Федеральный президент может распустить Бундестаг по его предложению. Бундестаг также может быть распущен, если на заключительном туре выборов Федерального канцлера он не избирает кандидата хотя бы абсолютным большинством. США. Двухпалатный парламент Конгресс. Нижняя палата - Палата представителей, верхняя палата – Сенат. У Конгресса широкие полномочия по контролю за исполнительной властью. Это проявляется прежде всего в возможности проводить парламентские расследования в отношении всех высших должностных лиц (судей, министров, президента и тд). Конгресс США вправе объявить импичмент президенту, то есть досрочно его отстранить от должности за измену, взяточничество и совершение иного тяжкого преступления. Палат представителей принимает законы, Сенат обсуждает и одобряет их, но основное его полномочие – контроль за исполнительной властью и кадровые назначения. Компетенция перечислена в статье 1 Конституции. Великобритания. Парламент является триединым учреждением, туда входят 2 палаты парламента: Палата лордов - верхняя, Палата общин - нижняя и монарх. Палата общин принимает законы, они могут быть приняты Палатой общин и без обсуждения в Палате лордов. Палата общин формирует правительство и контролирует его. Нет ограничений в вопросах, по которым можно принимать законы. Палата лордов. Имеет весьма ограниченные полномочия в законодательном процессе, многие билли проходят без рассмотрения Палатой лордов вообще. 50. Порядок работы парламента в зарубежных странах. Порядок работы парламента обычно называют парламентской процедурой. В это понятие включаются те пути и средства, с помощью которых организуется парламентская деятельность. Сюда входит проверка полномочий избранных депутатов, образование внутренних органов палаты, определение повестки дня пленарных заседаний и его комиссий, подготовка и обсуждение различных дел, входящих в компетенцию парламента, порядок принятия парламентских решений. Парламентская процедура включает также те приемы и средства, с помощью которых осуществляется контроль парламента за деятельностью других государственных органов. Наибольшее значение при этом придается законодательной процедуре. Парламентская процедура может проводиться на основе неписанных правил, отрабатываемых столетиями, что характерно, например, для Палаты общин Великобритании. По некоторым вопросам Палата может быть преобразована в Комитет всей палаты, где обсуждения проходят в упрощенном порядке, без установления строгих правил, по которым проводятся заседания Палаты. Такой порядок используется и в Конгрессе США. В отличие от англосаксонских стран во многих других странах наиболее важные процедурные правила закрепляются в конституциях, регламентах, уставах парламентов (палат). В двухпалатных парламентах каждая из палат действует по собственным регламентам. Основную часть своих полномочий парламент осуществляет на сессиях. Они созываются в различных странах от одного до четырех раз в год. Постоянная работа депутатов превращает их в профессиональных парламентариев. Вопрос, кому должна принадлежать инициатива о сроке созыва и времени проведения сессий, имеет два ответа и два пути решения. Согласно первой точке зрения, основанной на признании суверенности парламента, только он сам вправе определять сроки созыва очередных сессий и время их проведения. Обусловленную таким подходом систему иногда называют "системой постоянно действующего собрания", поскольку чаще всего она состоит в проведении годовых сессий. При этом в одних странах срок созыва очередных сессий определен в регламентах или даже в конституциях (Скандинавские страны, Италия, США), в других — непосредственно устанавливается парламентом (ФРГ). Вторая точка зрения выражает стремление оправдать право исполнительной власти на решение указанного вопроса. Систему, опирающуюся на такие позиции, называют "авторитарной, или монархической", поскольку в ее основе лежит установленное с давних времен право монарха открывать и закрывать сессию (Япония). Созыв внеочередных, или чрезвычайных, сессий осуществляется по инициативе председателя палаты (Италия, Турция), главы государства или правительства (Франция, Бельгия, Япония), а также по требованию определенного числа депутатов. При этом во Франции необходимо большинство депутатов, а в Японии и Греции — более 1/4. Одновременно собирается и другая палата. В повестку дня включаются только те вопросы, ради которых созвана внеочередная сессия. Однако в Японии меры, принятые на такой сессии, считаются временными, если они не одобрены Палатой представителей в течение 10 дней после открытия следующей очередной сессии. Регламенты парламентов устанавливают кворум, при котором пленарные заседания парламентов признаются действительными. В одних странах он составляет большинство членов законодательного корпуса, в других достаточно незначительного меньшинства (Великобритания). В ряде стран отсутствие депутата без уважительных причин влечет за собой финансовые санкции. План работы сессии и повестка дня пленарных заседаний подготавливаются руководством парламента (палат) по согласованию с лидерами парламентских фракций, причем большое влияние на этот процесс оказывает исполнительная власть. Но если депутаты не согласны с предложением руководства, то должно проводиться голосование. При этом соблюдается определенная очередность предлагаемых к рассмотрению вопросов. Так, в Риксдаге Швеции дела рассматриваются в следующей последовательности: депутатские запросы, выборы в парламенте, правительственные предложения и отчеты, доклады внутренних органов парламента, предложения депутатов и, наконец, заключения парламентских комиссий. Большая часть времени на сессиях отводится правительственным предложениям. Регламенты парламентов довольно детально определяют порядок формирования внутренних органов парламента, их полномочия, порядок и сроки проведения заседаний по выборам президента, одобрению состава правительства или выборам премьер-министра (в тех странах, где это предусмотрено), процедуру внесения и рассмотрения депутатских запросов, время выступлений по обсуждаемым вопросам, порядок ратификации международных договоров, рассмотрения и принятия бюджета (там, где он не считается законом) и других вопросов, отнесенных к ведению парламента. Наибольшее время отводится законодательной процедуре. Законодательный процесс включает следующие стадии: законодательную инициативу, принятие или отклонение законопроекта, рассмотрение законопроекта в парламентских комиссиях (комитетах), если эта стадия является обязательной, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях, принятие проекта, передача его в верхнюю палату в двухпалатных парламентах, устранение разногласия между палатами, если они возникают, опубликование закона, если в его подписании не отказано главой государства (право вето), а также его вступление в силу (промульгация). ФРГ: Право законодательной инициативы имеют члены Бундестага, Бундесрат и Федеральное правительство. Каждый закон подлежит рассмотрению в ходе процедуры трех чтений. Бундесрат может не согласиться с законопроектом, тогда создается посредническая комиссия, после работы которой проводится процедура повторного голосования. Окончательные этапы законотворческой деятельности: оформление, провозглашение и вступление в силу закона. Они связаны с полномочиями Федерального президента. 51. Парламентский контроль в зарубежных странах. Контроль над деятельностью правительства - одно из наиболее важных полномочий парламента. Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах и на разных этапах их развития. Конституционная практика знает следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении парламентские запросы (интерпелляция и вопросы министрам) контрольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами (парламентское расследование) выражение недоверия правительству или отдельным министрам (вотум недоверия и резолюция порицания). Как правило, после созыва нового состава парламента или открытия очередной сессии по правительственному заявлению (посланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее аспектам. Особой разновидностью контроля считается институт депутатского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмотрения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две формы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действенной формой является интерпелляция (обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу). Интерпелляции применяются в парламентской практике многих стран (Италия, Бельгия, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Япония). Характерно, что ни в Великобритании, ни в странах, воспринявших британскую правовую систему, интерпелляции не применяются. Как правило, интерпелляции используются в нижней палате, поскольку их обсуждение может привести к выражению недоверия правительству. В регламентах довольно детально регламентируются все стадии прохождения интерпелляции: порядок ее внесения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или соответствующему министру, установление времени ответа на нее, ознакомление депутатов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок постановки вопроса о доверии правительству или министру. В регламентах предусматривается возможность ее отклонения палатой или председателем, требование ее поддержки определенным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения к этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто. И в практике нередки случаи, когда ее обсуждение приводило к отставке правительства. Письменный или устный вопрос используется скорее как средство информации, так как прения и голосование по ним не проводятся, но и эта форма позволяет держать исполнительную власть под определенным контролем. Для ответа на такие вопросы отводятся специальные часы. Иногда с этой процедуры начинаются заседания палаты. Эта форма широко применяется в парламентарных странах и служит не столько для контроля правительства, сколько для его критики. Парламентские вопросы носят самый различный характер - от чисто информационных до откровенно антиправительственных. Несмотря на строгие правила о "допустимости вопросов", устанавливаемые парламентскими регламентами, этот способ критики правительства весьма эффективен. В Великобритании и странах, воспринявших ее парламентские процедуры, почти каждое заседание парламента начинается с "часа вопросов". Соответствующая информация становится достоянием общественного мнения. В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комиссии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии (комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правительства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информацию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати. Зачастую деятельность расследовательских комитетов приводит к скандальным разоблачениям бюрократизма, взяточничества и некомпетентности тех либо иных органов государственной администрации. Особенно активны в этом отношении постоянные комитеты и подкомитеты Сената и Палаты представителей Конгресса США. Иногда расследовательские комитеты добиваются существенных результатов. Так, расследовательский комитет сенатора Сэма Эрвина много сделал в раскрытии Уотергейтского дела и последовавшей затем отставке Президента Ричарда Никсона. Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсманов, уполномоченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы Счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентских ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок. Институт специальных юридических уполномоченных парламента по контролю за администрацией — омбудсманов возник первоначально в Швеции, а затем получил распространение в ряде других стран. Но при этом права омбудсманов различны. В одних странах они осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан (Польша, Великобритания, Новая Зеландия), в других — вообще за соблюдением законности в деятельности администрации (Норвегия, Дания), в третьих — наряду с этим контролируют соблюдение законности также в органах местного самоуправления и судах (Швеция, Финляндия), в том числе соблюдение прав и свобод граждан. В ФРГ функции контроля за законностью в деятельности военной администрации и защиты прав военнослужащих возложены на уполномоченного Бундестага по вопросам обороны. В отличие от президентских республик в парламентарных республиках и монархиях, а также в полупрезидентских республиках в руках парламента находится еще одно средство контроля — постановка вопроса о доверии, точнее, отказ правительству в доверии (вотум недоверия) и вынесение резолюции порицания. (Резолюция порицания в отличие от вотума недоверия вносится не по инициативе правительства, а по предложению палаты). Правовые последствия принятия резолюции порицания те же, что и при вынесении вотума недоверия. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадлежит нижней палате. Однако использование такой формы контроля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недоверия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, например на той же сессии (Франция), резолюция снимается при постановке правительством вопроса о доверии и т. д. Следует также отметить, что применение этой формы контроля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям. Вынесение вотума недоверия отдельному министру применяется в современной парламентской практике довольно редко. Такие случаи имели место в Японии, Индии и некоторых других странах. В современной парламентской практике уход правительства в отставку в результате вынесения ему вотума недоверия представляет собой достаточно редкое явление, и чаще всего его жертвой становятся коалиционные правительства (Италия). |