Кризис государственного управления и распад Советского союза. Курсовая по Истроии Государственного управления Кризис государст. Кризис государственного управления и распад Советского Союза
 Скачать 49.56 Kb.
|
|
1.3 Попытки преодоления кризиса В 1988 г. практические перестроечные действия сосредоточились на конституционной реформе, которую можно разделить на два этапа: 1988-1989 гг. - этап становления парламентской формы правления, который проходил под лозунгом «Вся власть Советам!»; 1990-1991 гг. - этап становления президентской формы правления. Практическое воплощение идей политической перестройки получили в решениях ХIХ Всесоюзной конференции КПСС (июнь 1988 г.). В 6 резолюциях конференции, в частности «О некоторых неотложных мерах по практическому осуществлению реформы политической системы страны» речь шла об изменении системы управления страной. Соответствующие изменения в Конституцию СССР 1977 г. внес Верховный Совет. Высшим органом государственной власти стал Съезд народных депутатов, в составе 2250 человек, который собирался один раз в год. Из своего состава он избирал Верховный Совет как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти в составе 544 человек. Верховный Совет состоял из двух равных по численности и правам палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Первая палата избиралась Съездом из числа депутатов от территориальных избирательных округов и от общественных организаций, вторая - из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общественных организаций. Съезд избирал из своего состава тайным голосованием постоянно действующий Верховный Совет СССР сроком на пять лет с ежегодным обновлением 1/5 состава, Председателя (высшее должностное лицо государства) и первого заместителя Председателя Верховного Совета СССР. Верховный Совет должен был работать на постоянной основе, подобно парламенту. Усиливалось значение поста Председателя Президиума Верховного Совета. Верховный Совет был первым за советское время, среди депутатов которого практически не было рабочих и крестьян; подавляющее большинство его членов составляли ученые, журналисты и работники управления. Законодательные изменения, принятые с целью сохранения властных полномочий номенклатуры, дали тактический выигрыш сторонникам М.С. Горбачева, но привели к их стратегическому поражению. Политическое руководство страны оказалось неподготовленным ни теоретически, ни организационно к кардинальной смене курса, и начатые им преобразования привели к углублению экономического и политического кризиса в стране. Выборы народных депутатов зимой - весной 1989 г. проходили по следующей схеме: одну треть депутатов направляли общественные организации (КПСС, ВЛКСМ, ВЦСПС и др.), две трети избирались на конкурентной основе. В мае 1989 г. собрался Первый съезд народных депутатов СССР. По замыслу М.С. Горбачева съезды народных депутатов должны были собираться 2 раза в год и решать основные политические и экономические вопросы, в том числе о переустройстве государственного управления. Несмотря на компанию по демократизации и привлечению граждан к управлению, власть постаралась контролировать выборы народных депутатов СССР. Одна треть депутатов была направлена на Съезд от общественных организаций. Самой крупной общественной организацией в СССР была КПСС, которая и выдвинула наибольшее число депутатов. От КПСС народными депутатами стали все партийные лидеры. Среди остальных общественных организаций, выдвигавших народных депутатов были: ВЛКСМ, ВЦПС, Союз театральных деятелей СССР, Союз кинематографистов СССР и т.д. Депутаты, избиравшиеся народом по одномандатным округам, проходили многоступенчатую процедуру выдвижения. Депутаты, избиравшиеся по территориальному признаку, выдвигались по округам, сформированным в зависимости от количества населения. Депутаты по региональному признаку, имевшие право избираться затем в Совет национальностей, избирались равным количеством от каждой союзной республики. Съезд позволил привлечь более широкие массы народа к управлению государством. Однако монополия КПСС не была ликвидирована. В декабре 1989 г. Съезд отклонил поправку Конституции, отменяющую 6-ю статью. Съезд избрал постоянно действующий представительный орган - Верховный Совет. Для укрепления исполнительной власти был учрежден новый пост главы государства - Президент СССР. М.С. Горбачев - первый президент СССР (декабрь 1989 г.). Избрал его Совет народных депутатов. 2. Распад Советского Союза и разрушение партийно-советской системы власти 2.1 Устранение КПСС из системы управления страной В марте 1990 г. III Съезд народных депутатов отменил ст. 6 Конституции СССР и избрал М.С. Горбачева Президентом СССР, однако без всенародных выборов этот пост был лишен необходимой легитимности. В условиях все более обостряющегося системного кризиса, поразившего и КПСС, номенклатура предпринимала лихорадочные усилия по обеспечению в будущем контроля за бывшей государственной собственностью. Реформы М.С. Горбачева и возвращение к якобы более демократическим формам парламентаризма носили поверхностный, почти неуправляемый характер, что вело к ослаблению связей между республиками, ослаблению государственности, развитию национально-сепаратистского движения. В 1989 г. оппозиционная консервативному большинству Верховного Совета СССР Межрегиональная депутатская группа активно лоббировала необходимость учреждения поста президента страны. Начало 1990 г. ознаменовалось процессом формирования многопартийной системы. В январе 1990 г. в самой монолитной прежде КПСС возникла оппозиционная демократическая платформа, члены которой стали покидать ряды партии. В то же время начали формироваться новые партии: Республиканская, Демократическая, Конституционно-Демократическая, Либерально-Демократическая и др., также появились многочисленные политические группы различного характера и политической ориентации (например, движение «синих», позиционировавшееся в спектре консервативно-демократических традиций). Наряду с этим активизировалась деятельность существовавших организаций - профсоюзов, трудовых коллективов, советов предприятий и т.п., в целом разделявших идеи центра. КПСС стремительно теряла монополию на власть. Учитывая складывающуюся обстановку, М.С. Горбачев и его окружение предприняли опережающие действия. Партийные реформаторы при этом пытались не допустить, несмотря на давление общественности, кардинальных изменений структуры государственной власти. Но стремление к решению двух альтернативных задач - демократической модернизации структуры государственной власти и сохранения партийной монополии на нее - неизбежно были обречены на неудачу. В повестку III Съезда народных депутатов СССР (срочно созван в марте 1990 г.), в соответствии с решением состоявшегося накануне Пленума ЦК КПСС, был внесен «в порядке законодательной инициативы» проект закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР по вопросам политической системы». Одновременно с отменой ст. 6 Конституции в докладе от КПСС А.И. Лукьянов предложил изменить форму государственного управления, учредив пост Президента. Комитет конституционного надзора обосновывал необходимость института президентства тем, что лозунг «Вся власть Советам!» противоречит идее разделения властей, ведет к диктатуре. Другие делегаты смену курса реформы (от власти Советов к власти президента, от народовластия к единовластию) обосновывали двумя аргументами: во-первых, срочной необходимостью стабилизации внутриполитического положения в стране; во-вторых, усилением личной ответственности за проводимые преобразования. В результате Съезд 14 марта 1990 г. принял закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР». Закон позиционировал президента как главу государства, отстранял Верховный Совет СССР от распорядительных функций, сохранив за ним лишь законодательные и контрольные. Высшие органы советской власти (Съезд и Верховный Совет СССР) могли контролировать его работу лишь в форме заслушивания ежегодных докладов о положении страны. Закон интегрировал президента в структуру исполнительной власти, замкнув на него большую часть деятельности Совета Министров. Президент не мог быть народным депутатом и избирался непосредственно избирателями, но на Съезде предложения провести всенародные выборы президента были отклонены, а попытки провести выборы на альтернативной основе были блокированы. В итоге, «в порядке исключения», М.С. Горбачев был избран первым Президентом СССР народными депутатами СССР в нарушение ими же принятого закона. В дальнейшем президентские полномочия продолжали расширяться 24 сентября 1990 г. через Верховный Совет СССР был проведен закон «О дополнительных мерах по стабилизации экономической и общественно-политической жизни страны». Он наделил президента правом законотворчества по вопросам, относящимся к компетенции Верховного Совета СССР, хотя и с оговоркой, что это право дано на полтора года. IV Съезд народных депутатов СССР 26 декабря 1990 г. упразднил Совет Министров СССР. Взамен был учрежден Кабинет министров в качестве исполнительного и распорядительного органа. Он формировался президентом и подчинялся непосредственно ему. Одновременно формировались бюрократические структуры президентской системы правления: был учрежден пост вице-президента СССР, созданы Высшая государственная инспекция, подчиненная президенту, Совет Безопасности при президенте, Совет Федерации, который из совещательного органа при президенте становился самостоятельным (под руководством президента). В его функции входил контроль деятельности высших органов государственного управления Союза и республик. Для выполнения отдельных поручений и замещения Президента СССР в случае его отсутствия или невозможности осуществления им своих обязанностей союзный Съезд учредил пост вице-президента, на который, по настоянию М.С. Горбачева, был избран Г.И. Янаев. Таким образом, Президент СССР (бывший одновременно Генеральным секретарем ЦК КПСС) выводился из-под контроля партии. Ее Политбюро и ЦК были сразу практически отстранены от участия в выработке решений. Упразднение номенклатуры вместе с лишением КПСС правовых оснований для влияния на кадровую политику освободило от контроля партии республиканские и местные партийные элиты, что привело, в свою очередь, к проявлению сепаратистских тенденций. Государственный аппарат СССР превращался в сложный конгломерат групп и кланов с противоречивыми интересами. Неэффективность работы госаппарата стала не только поводом для резкой критики, но и дополнительным стимулом к развертыванию «парада суверенитетов». Таким образом, появление многопартийности, создание института Президента, наделение его большими управленческими полномочиями и выведение его из-под контроля КПСС привело к потере коммунистической партией монополии на государственную власть. 2.2 Государственное управление после августа 1991 года Правовые предпосылки развала Советского Союза закладывались в 1990 г. Первые изменения в экономическую систему общества были внесены законом от 14 марта 1990 г., которым собственность граждан была поставлена на первое место. Закон закрепил новые формы коллективной собственности - арендную, акционерную, что в совокупности позволило легализовать «теневую экономику». Одновременно формировалась правовая база разрушения общесоюзной системы отношений собственности. В феврале 1990 г. Верховный Совет СССР принял «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле». Теперь земля была признана как «неотъемлемое достояние народов, проживающих на данной территории». Важные изменения внес закон 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Было введено понятие «коммунальная собственность» и определено, что экономическую основу местных Советов составляют природные ресурсы (земля, вода, лес и пр.) и собственность, служащая источником получения доходов, предприятия и другие объекты, находящиеся на территории Совета. В 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, на которых победили радикальные демократы. С этого времени высший орган власти республики - основы СССР - оказывал безоговорочную поддержку всем актам обособления союзных республик. После этого процесс «суверенизации» для СССР стал необратимым, а для РСФСР зародилась угроза государственной целостности. Съезд народных депутатов РСФСР (21-25 мая 1991 г.) принял закон «О Президенте РСФСР». В законе было закреплено положение - «Президент - глава исполнительной власти». Он имел право назначать членов правительства, чем было заложено принципиальное противоречие между двумя конституционно высшими органами государственной власти в России - съездом и президентом. Это противоречие в дальнейшем усугубило конституционный кризис в РСФСР, связанный с суверенизацией автономий. Вместе с тем Съезд усилил позицию главы России на переговорах по реформированию СССР. В июне 1991 г., в соответствии с принятыми дополнениями к Конституции РСФСР, в Республике состоялись выборы первого Президента России. Им стал Борис Николаевич Ельцин (1991-1999 гг.). На посту Президента РФ Б.Н. Ельцин возглавил стратегию на раздел Советского Союза высшей партийной номенклатурой. Драматические события августа 1991 г. кардинально изменили ход событий. В августе 1991 г. с целью восстановить управляемость страны, предотвратить дальнейший развал СССР, остановить сепаратизм республик, прежде всего России, часть союзного руководства сформировала Государственный комитет по чрезвычайному положению СССР (ГКЧП) под председательством вице-президента Г.И. Янаева. Президент и Парламент РСФСР в условиях нерешительных действий ГКЧП сумели сразу поставить ситуацию в Москве под свой контроль. Президент России издал ряд указов, которыми в нарушение Конституции переподчинил России все силовые структуры Союза (Указ №61), а себя объявил командующим вооруженными силами СССР на территории РСФСР (Указ №64). В итоге 21 августа члены ГКЧП были арестованы. Процесс распада СССР приобретает необратимый характер. Сразу же начался новый этап перераспределения собственности: во внесудебном порядке была запрещена и лишена всей собственности КПСС, предприняты многочисленные попытки захвата собственности общественных организаций, вузов, редакций газет и т.п.). Антиэтатизм достиг особого накала: пресса и демократические идеологи развернули активную кампанию на «добивание» Центра (ставился уже вопрос и о расчленении РСФСР). Руководители трех республик (Президент России Б.Н. Ельцин, Президент Украины Л.М. Кравчук, Председатель Верховного Совета Белоруссии С.С. Шушкевич) форсировали разрушение СССР. Они 8 декабря 1991 г. в местечке Беловежская пуща под Минском тайно подписали соглашение о ликвидации СССР («с целью сохранения единства»), заявив о прекращении существования СССР как геополитической реальности и субъекта международного права и о создании Содружества Независимых Государств (СНГ) без единых органов власти и управления. 12 декабря 1991 г. Верховный Совет России ратифицировал «Беловежское соглашение». 2.3 Последствия распада СССР Происходит активная реорганизация системы высших органов власти и управления РФ. Изменениями в Конституции Российской Федерации от 9 и 10 декабря 1992 г. система государственной власти приближалась к парламентской форме и основывалась на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. При этом полномочия высшего законодательного и представительного органа власти в лице Съезда народных депутатов Российской Федерации и формируемого им Верховного Совета Российской Федерации являлись доминирующими в системе государственного управления. Однако после распада СССР стало очевидно, что попытки приспособить старый Основной Закон к реалиям суверенного государства бесперспективны. В силу этого, начиная с 1990 г. Конституционной комиссией Верховного Совета РСФСР разрабатывался проект новой Конституции, а весной 1993 г. появляется президентский вариант. К форсированию изменения конституционного строя Б.Н. Ельцина подталкивали прежде всего реформаторы новой либеральной волны (Е.Т. Гайдар и др.). Младореформаторы сумели провести свой вариант экономических реформ методом «шоковой терапии», с помощью которого они намеревались решить задачи быстрого перевода экономики в рыночный режим и обеспечить ее устойчивый рост. Главная государственная цель «шокового варианта» - кардинальное изменение системы отношений собственности, создание экономической базы под новое капиталистическое (рыночное) общество на основе сформированного слоя частных собственников. А для этого им требовалась легализация частной собственности, т.е. изменение конституционного строя. В условиях «шоковой терапии» стал развиваться конфликт между Верховным Советом и Президентом. Он приобрел форму «войны законов», когда практически ни один законодательный акт, ни одно распоряжение обеих ветвей власти не выполнялось. Эти разногласия привели в конечном итоге к блокаде «Белого дома». В Москве происходили вооруженные столкновения: захват мэрии, телецентра. 4 октября 1993 года здание Верховного Совета было обстреляно из танковых орудий и захвачено войсками специального назначения. Короткий период двоевластия закончился победой пропрезидентских сил, а столкновение ветвей власти привело к ликвидации государственной системы Советов. Таким образом, события 1991-1993 гг. имели решающее значение и для будущего самого СССР, и для положения Советов. Во-первых, выступление лидеров ГКЧП стало катализатором и уникальным поводом для республиканских элит для разрушения Советского союза и возведения антикоммунизма в ранг государственной политики теперь уже ив наши дни. Во-вторых, внутри РСФСР события августа 1991 года привели к резкому усилению института президентской власти, что в последующие два года имело для всей системы Советов самые серьезные последствия, в конечном счете, приведшие, сначала к противостоянию двух структур власти, а затем к ликвидации одной из них. Ситуация вокруг «августовского путча» привела к мощнейшей встряске всей системы власти, приведя к значительным кадровым перестановкам и даже смене элит во многих регионах. В 1993 году период двоевластия Верховного Совета и Президента закончился победой пропрезидентских сил, а столкновение ветвей власти привело к ликвидации государственной системы Советов. |