8.2. Социальное назначение и функции права социального обеспечения:
светские и религиозные аспекты
Социальное назначение права социального обеспечения. Проблема обеспечения нетрудоспособных и обездоленных стоит перед любым обществом и государством независимо от его уровня экономического и культурного развития. В социалистической командной экономике не только производство, но и распределение социальных благ осуществлялось государством на плановых и уравнительных началах. Именно такой являлась сформированная в советском обществе единая государственная система социального обеспечения, которая обеспечивала всех граждан пенсиями, пособиями, социальными услугами, а также бесплатной медицинской помощью и бесплатным образованием. Западные ученые констатировали, что социалистическое государство обеспечивало всех своих граждан предметами первой жизненной необходимости (питание, жилье, здравоохранение, образование и др.). Система централизованного государственного планирования производства смогла обеспечить высокие темпы роста экономики. В то же время за этот успех было заплачено высокой ценой с точки зрения уровня жизни, который был значительно ниже по сравнению с другими промышленно развитыми странами, европейскими жизненными стандартами *(797).
В экономике свободного рынка государство не играет определяющей роли в распределительной сфере. Но в таких государствах, как отмечают западные экономисты, распределение дохода, порождаемое свободными рынками, не отвечает этическим требованиям справедливости или честности, "рыночная система - это бесстрастный механизм, она не имеет совести, не приспосабливается к моральным нормам, определяющим, что есть справедливое распределение". Исключительно индивидуалистический характер капиталистической экономики вполне допускает высокую степень неравенства доходов *(798).
На практике современные государства вовлечены в широкомасштабное перераспределение доходов (валового внутреннего продукта), причем, вмешиваясь в этот процесс, государство распределяет доходы с учетом обеспечения гражданам насущных благ. При этом под насущными благами понимаются блага, обеспечивающие достойное существование, которые люди должны получать и потреблять вне зависимости от их доходов. Насущные блага обычно включают здоровье, кров, еду, образование. Забота государства о насущных благах предопределяет вмешательство в распределение доходов через систему налогообложения и государственного социального страхования. В рамках обязательного социального страхования выплаты предоставляются только тем, кто делал отчисления в прошлом, но эти выплаты не равны в точности величине прошлых вкладов, поэтому названная система фактически перераспределяет доходы, выравнивая имущественное положение людей. Эти социальные выплаты считаются заработанным правом и не несут на себе отпечатки государственной благотворительности. Из государственного бюджета (общих налоговых поступлений) оказывается социальная помощь тем, кто не может заработать сам, будучи нетрудоспособным или имея детей на иждивении. В этом состоит экономическая сущность социального обеспечения.
Правовая форма социального обеспечения облекается в право на существование, а с учетом уровня удовлетворения социально значимых потребностей - право на достойное существование, а в современном звучании - право на социальное обеспечение как одно из основных прав человека в социальном государстве.
Социальное назначение права социального обеспечения: религиозный аспект. Как уже неоднократно указывалось, первоначально благотворительность и общественное призрение почти всецело покоились на религиозной основе. Со временем светская составляющая приобретала все большее значение, но роль религии и морали осталась существенной. Можно предположить, что социальное назначение права социального обеспечения и сейчас в наибольшей, по сравнению с другими отраслями права, степени определяется религиозными мотивами: идеалами праведной жизни и прощения грехов, личного спасения и воздаяния и др. В религии, как и в морали, говоря словами И. Канта, человек подчинен "только своему собственному и тем не менее всеобщему законодательству" *(799). Таким образом, многое зависит от соотношения этого "собственного" и позитивного законодательства, иерархии в их взаимоотношении. Здесь сталкиваются добровольно-личностные и объективно-универсальные мотивы и полюса человеческой деятельности. Русские ученые, занимающиеся социальной проблематикой и о которых неоднократно упоминалось, в значительной части опирались на христианское учение и его гуманистические идеалы (С.Н. Булгаков, В.С. Соловьев, П.И. Новгородцев, И.А. Ильин и др.). В западной науке данная тенденция также имела место, но в последние полтора века была выражена в меньшей степени. В советский период это было исключено, и в настоящее время можно говорить только о начале возрождения традиций анализа социальной проблематики в связи с проблемами религии и ее этических идеалов *(800). Далее мы будем говорить преимущественно о социальной доктрине христианства, т.к. именно она оказала наибольшее влияние на развитие науки и отрасли права социального обеспечения, ее функции и социальное назначение.
Примечательно, что идеалы христианского гуманизма оказывали прямое влияние на содержание научных исследований даже по экономической проблематике не только в Средние века и в начале Нового времени, но и в период Новейшей истории. Так, классическая работа французского экономиста Ф. Перру (1903-1987) "Экономика ХХ века" (1969 г.) отвечала не только высокому научному уровню, но и идеалам христианского гуманизма. Его целью было построение "экономики человеческого вида". По мнению французского ученого, "экономика является прогрессивной тогда, когда последствия нововведения распространяются максимально быстро и при минимальных социальных затратах в сети экономических институтов, характер которых становится универсальным". "Экономика для людей" противопоставляется существующей "скупой" экономике. Первая из них предполагает три группы "издержек на человек": борьба со смертностью за рамками рабочего времени (общая медицина); обеспечение минимального уровня физической и интеллектуальной жизни (гигиена, медицинский уход, обеспечение по инвалидности, старости, безработице); предоставление минимума знаний и досуга (прежде всего элементарное образование, минимальный объем досуга и др.). Ради справедливости заметим, что ранее экономическое исследование философско-теологического характера в контексте христианской социальной доктрины провел наш соотечественник С.Н. Булгаков (1871-1944) *(801).
По мнению выдающегося немецкого философа К. Ясперса, духовные основы современного человечества сформировались примерно за 500 до н.э. Он назвал это осевым временем *(802). Российский философ А.А. Гусейнов считает, что примерно в это же время в различных культурах возникло "золотое правило", имеющее впоследствии примерно общую формулировку во всех религиях, но наиболее полно отраженное в Евангелии от Матфея (Мф. 7:12): "Во всем, как вы хотите, чтобы с вами поступали люди, так поступайте и вы с ними". Данное правило в его всеобщей и обязательной части содержит действительное предписание не только не делать нежелательного, но и "поступать", активно вести себя в отношении других людей *(803). Мы уже отмечали, что главная заслуга И. Канта виделась Б.А. Кистяковскому в переносе христианских заповедей в сферу науки и, в более широком смысле, общественной деятельности: "Не делай другим того, чего не желаешь самому себе" - "Действую так, чтобы правило твоей деятельности посредством твоей воли стало всеобщим законом" и "Люби ближнего, как самого себя" - "Действуй так, чтобы человечество, как в твоем лице, так и в лице всякого другого всегда употреблялось тобой как цель и никогда как средство" *(804). Любовь и деятельная помощь ближним является проявлением любви к Богу, признанием за другими людьми его образа и подобия: "Возлюби Господа Бога твоего всем сердцем твоим, и всею душою твоею и всем разумом твоим: сия есть первая и наибольшая заповедь; вторая же подобна ей: возлюби ближнего твоего, как самого себя" (Мф. 22:37-39). Даже если ближние погрязли во зле и их поведение не дает оснований для любви, любовь к ним и служит проявлением любви к Богу и иначе свое отношение к нему выразить нельзя: человек любит Бога через ближних и любит ближних через Бога. Это правило не допускает исключений, а деятельная любовь предполагает действие, результативную помощь нуждающимся в ней (ибо "по плодам их узнаете их" (Мф. 7:16)).
Христианство изначально несло в себе мощные импульсы как идеи труда, так и благотворительности. Непреложным считалось, что хлеб человеку должен доставаться "в поте лица своего", а главные заботы его - "О посеве и жатве". Одновременно среди пороков Садома называется праздность. При этом оценка труда как наказания за грехи очень быстро была замещена его квалификацией как высшей добродетели. В Псалмах прямо выражен идеал труда: "Человек рожден для труда так же, как птица - для того, чтобы летать". Христос и апостолы сами трудились, подавая пример своей пастве. Апогеем идеи труду стали слова апостола Павла: "Аще кто не хощет делати, ниже да яст". Отсюда почти дословное воспроизведение лозунга радикальными сторонниками социализма: "Кто не работает, тот не ест". Одновременно Ветхий завет является сплошным кодексом благотворительности, начиная с десяти заповедей и кончая книгой Пророков, псалмами Давида и другими его составными частями. В Нагорной проповеди содержится предписание: "не творите милостыни вашей перед людьми с тем, чтобы они видели вас: иначе не будет вам награды от отца вашего Небесного". Милостыня должна быть в тайне, ибо она касается только подающего, берущего и Бога. Ее подача, наравне с постом и молитвой, стали главным средством индивидуального спасения души.
Поскольку главным импульсом благотворительности было спасение души, то для нее по определению не было никаких пределов. Со временем благотворительность стала носить беспорядочный характер, порождая нищету в еще больших размерах, о чем уже говорилось в предыдущих разделах. Только отдельные духовные авторитеты возвысили свой голос против подобного губительного порядка вещей. Так, Василий Великий (330-379) был категоричен: "Кто дает свои деньги первому попавшемуся бродяге, тот все равно, что кидает их собакам". Это был один из первых страстных призывов к "зрячей" помощи действительно бедным. Он организовал первое в истории благотворительное учреждение, "деревню помощи и сострадания", где оказывалась помощь нуждающимся больным и инвалидам. Это послужило примером для создания больниц и приютов для нетрудоспособных бездомных, общественных мастерских, где бедняки могли бы заработать себе на хлеб своим трудом. Не будет преувеличением констатировать, что здесь мы имеем дело с зачатками идеологии помощи нетрудоспособным бедным путем общественного (публичного) призрения, а трудоспособным - путем предоставления работы.
Среди всех христианских конфессий наибольшее развитие социальное учение получило в рамках официальной Римской католической церкви, для которой самыми авторитетными источниками считаются папские социальные энциклики. С определенными оговорками это признавалось советскими исследователями *(805). Начало социальной доктрине католичества положила первая социальная энциклика папы Льва XIII "Рерум новарум" ("К новым временам") (1891 г.) получившая развитие в энциклике папы Пия XI (1931 г.). А.Е. Пашерстник не без основания назвал их "энцикликами римских пап по рабочему вопросу" *(806). Всего католическая церковь обнародовала более 10 социальных энциклик. Первую из них (1891 г.) католики считают своей "социальной хартией". В ней жесткой критике были подвергнуты не только социальная несправедливость, но и социальные доктрины, в том числе отрицающие частную собственность: "Чтобы преодолеть это зло, социалисты рассчитывают на зависть бедных к богатым... им кажется, что, передав собственность от частных лиц обществу, они исправят нынешние беды, ибо каждый гражданин будет иметь долю во всем, что ему может понадобиться. Однако предложения эти настолько непригодны, что, если их выполнить, рабочие пострадали бы первыми". В этой энциклике однозначно признавалось право человека на существование: "Долг каждого человека поддерживать свою жизнь; кто нарушает этот долг - совершает преступление... Отсюда необходимо возникает право на получение средств, которыми поддерживается жизнь". Это право напрямую связано с заработной платой: "...Плата не должна состоять на таком низком уровне, при котором она не обеспечивает существование воздержанному, добросовестному рабочему" *(807).
Часть католических ученых Германии и Австрии, авторы так называемых Гайдских тезисов, опирались на учение Ф. Аквинского, который писал: "Хорошему наемному работнику свойственно, чтобы он исполнял работу к выгоде господина; также и мы должны работать для Бога, если мы работаем в винограднике церкви". В социальном учении Ф. Аквинского особое место занимает требование к правителям обеспечить все потребности для блага и жизни, что предполагает обязательное вмешательство государства в проблемы социального обеспечения. Великий мыслитель видел задачу правительства в создании условий для полноценной человеческой жизни *(808). Он опирался на книгу V "Никомаховая этика" Аристотеля и утверждал, что в отношениях между двумя лицами в процессе обмена обе стороны должны получить столько же, сколько они имели вначале. Эти отношения по справедливости всегда есть отношения равенства арифметического или пропорционального. Если добавить сюда отрицание личной власти одного лица над другим, то единственным гарантом справедливости социальных выплат может стать государство через установление определенных стандартов. Даже прибыль виделась Ф. Аквинскому только справедливой платой за работу на благо общества. Естественно, что и распределение этой прибыли должно носить справедливый характер. Крупнейший специалист в области томизма французский философ Э. Жильсон считал, что "в том обществе, которое хотел бы видеть св. Фома (ибо такого общества требует справедливость), обеспечение отдельных семей и всей совокупности граждан благами, необходимыми для жизни, должно быть возложено на лиц, ответственных за хозяйственные вопросы, и на тех, кто занимает общественные должности. В данном случае речь идет не о торговле - понятии исключительно частном, - а об общественном служении: Главное в этом вопросе то, что всякий человек обладает естественным правом на средства, необходимые для существования. Извлекать же выгоду из этого права - значит совершать несправедливость. Поэтому никакой обмен такого рода не должен использоваться как предлог для обогащения" *(809). С очевидность здесь можно увидеть сочетание запрета притязания на помощь со стороны трудоспособных лиц и право на социальную поддержку нетрудоспособных бедняков.
Неотомист Ж. Маритен (1882-1973) утверждал: "Св. Фома учит: чтобы вести нравственную жизнь, чтобы в ходе жизни развивать в себе добродетели, человек нуждается в некотором минимуме благосостояния и материальной обеспеченности. Это положение означает, что нищета в социальном смысле является, как хорошо это видели Леон Блуа и Пеги, разновидностью ада; оно означает также, что социальные условия, которые ставят людей в обстоятельства, вынуждающие грешить и требующие известного героизма от тех, кто хочет жить по закону Божию, следует, рассуждая по строгой справедливости, неустанно разоблачать и стараться изменить" *(810). Другой известный современный философ-неотомист Ю. Бохеньский (1902-1995) одним их суеверий считал "моральный эгалитаризм", согласно которому мы несем одинаковые обязательства перед всеми людьми. Опираясь на учение Ф. Аквинского, он считал, что при невозможности помочь всем первоочередное право на помощь имеют те, кто нам ближе: дети имеют преимущество перед родственниками, родственники - перед соседями, соседи - перед соотечественниками, соотечественники - перед чужеземцами и др. *(811) Этим подводится основа под семейное и общинное обеспечение нуждающихся, а при их недостаточности - под государственную систему социального обеспечения.
О. Цвидинек-Зюденгорст видел в католической доктрине следующие аспекты государственного воздействия на социальные отношения: достижение общего блага, способствование участию рабочих в прибылях предприятий, установление минимального размера заработной платы, достижение справедливости, в том числе в установлении размеров заработной платы и социальных выплат, разграничение между трудом и товаром и законодательная защита интересов личности *(812). В современном понимании в качестве цели христианского католического учения называется построение "социального строя, при котором человек может выполнять волю Бога и вести христианский образ жизни" *(813).
Вернемся к социальным папским энцикликам. В интересующем нас аспекте наибольшее значение имела энциклика 1931 г., в которой была обоснована "концепция участия". Согласно ей в интересах владельцев капитала и трудящихся прибегнуть к участию рабочих и служащих в собственности предприятия и его прибыли. В этой энциклике был впервые введен в обращение термин "субсидиарность", означавший в официальном переводе Ватикана на русский язык "вспоможение". Здесь впервые можно говорить о понятии солидарности, которая не противопоставлялась милосердию. В свете социальных учений начала ХХ в. последнее часто сопрягалось с унижением человеческого достоинства или ограничением его прав. В данном случае "субсидиарность" означает предоставление помощи нуждающемуся, оказавшемуся в таком положении по объективным причинам (инвалидность, старость, малолетнее сиротство и др.). Такая помощь не только не должна носить унизительного характера, но и просто является долгом государства и общества.
В социальной доктрине католичества намечен отход от мотивации к труду "экономического человека", движимого "невидимой рукой рынка" к максимальной прибыли, в сторону реализации творческого потенциала человеческой личности, обеспечения для него определенных социальных стандартов. В энциклике папы Иоанна XXIII "Матер э Магистра" ("Мать и наставница") (1961 г.) *(814) прямо отрицается отведение рабочим роли молчаливых исполнителей. В энциклике указывается, что надо обеспечить трудящимся активную роль в функционировании предприятия. При этом надо стремиться к тому, чтобы сделать предприятие подлинно гуманным сообществом, глубоко отмеченным духом взаимных отношений, функций и особенностей каждого из его членов. Милость к ближнему рассматривалась уже не только как индивидуальный религиозный долг, но и как акт общественного служения, гармонизирующий всю совокупность общественных отношений. Папа Павел IV в середине 60-х гг. ХХ в. констатировал, что "мир труда оказывает сегодня решающее влияние на судьбы страны, на жизнь христианского народа".
Основы современной социальной доктрины католицизма были сформулированы на Втором Ватиканском Вселенском соборе, который состоялся в Риме (1962-1965 гг.). Католическая церковь стала контактировать с профсоюзами и международными организациями. Так, папа Павел IV принял участие в 53-й Генеральной конференции МОТ (1969 г.), где выступил с речью и назвал труд основной предпосылкой человеческого существования, который имеет наивысшее достоинство. Им проводилась мысль о приоритете человека над трудом и проповедовалась идея классового мира труда и капитала, социального сотрудничества *(815).
Современная социальная доктрина католичества выражена в энциклике папы Иоанна Павла II "Центесимус Аннус" (1991 г.): "Собственность достигается прежде всего трудом и должна служить труду: Если верно, что капитал - понимаемый как совокупность средств производства - является в то же время результатом труда поколений, то тогда также верно, что он создается благодаря труду". Далее Иоанн Павел II уточнял: "Мы предлагаем не систему социалистическую, которая, на деле, превращается в государственный капитализм, а общество свободного труда, предпринимательства и участия. Такое общество не враждебно рынку, но требует, чтобы общественные и государственные силы должным образом контролировали его, обеспечивая удовлетворение основных потребностей каждого". Христианское социальное учение связывает утверждение солидарности, ставшей ключевым понятием для него в последние 70 лет, не с принятием новых нормативно-правовых актов, а с разработкой определенных нравственных принципов общественных отношений вообще и между работниками, работодателями и государством в частности. При этом существенное внимание уделяется преодолению нищеты, эксплуатации, особенно характерных для стран третьего мира. В энциклике 1991 г. утверждается: "Есть опасность, что распространится радикальная капиталистическая идеология, которая эти вопросы и рассматривать не хочет, считая, что решить их заведомо невозможно, слепо все перепоручая свободным рыночным силам". Таким образом, уже более полувека католическая доктрина признает солидарность людей труда и их борьбу за социальную справедливость как ответ на антисоциальные условия существования наемных работников. Но христианская солидарность основывается не на поиске врагов и борьбе одних против других, а на совместных действиях по решению общих задач. Исходя из того что наемный труд и капитал дополняют друг друга, солидарность между работниками и работодателями является важнейшим условием поступательного социально-экономического развития. В эту схему органически вписываются социальное страхование и социальная помощь.
Протестантская социальная доктрина связана с движением реформации и эпохой Возрождения. М. Лютер *(816), а затем и его последователи отвергали нищенство, считая его одним из величайших зол, которое должно быть устранено во всем христианском мире. Бедность утратила последние черты привлекательности, а желание быть бедным приравнивалось к желанию быть больным. Протестантская трудовая этика не только признавала труд высшей добродетелью, но и определяла успехи в земной деятельности как показатель покровительства небесных сил. Надежда на вечную жизнь связывалась с успешностью земной деятельности, с усердием в труде и бережливостью *(817). При этом сострадание и солидарность были краеугольными корнями протестантской этики, как проявление личного выбора. Один из наиболее известных протестантских теологов Д. Бонхеффер (1908-1945) в качестве постулата праведной жизни вывел активное служение человеку и сопротивление всему бесчеловечному. Он утверждал, что единственным плодотворным отношением к людям (и прежде всего к слабым) будет любовь, т. е. желание сохранить общность с ними. Помощь ближним должна заключаться в активных действиях, ибо "пассивное ожидание и тупая созерцательность - не христианская позиция" *(818).
Православная социальная доктрина выражена менее четко. В основном она связана с идеалами равенства и солидарности (соборности). В рамках православного христианского учения было выработано "нормативно-этическое" определение ценности труда (П.И. Новгородцев, И.А. Ильин), а также изучены другие аспекты мотивации трудовой деятельности и социальной солидарности (Н.А. Бердяев, С.Н. Булгаков, В.С. Соловьев). В России до начала ХХ в. религиозные аспекты трудовой мотивации и предпринимательской деятельности, а также социальной активности проявлялись относительно четко. Достаточно сказать, что значительная часть преуспевающих купцов, а затем и промышленников были старообрядцами. Они же и были наиболее щедрыми благотворителями. Известный шведский юрист Э. Аннерс писал: "История делового мира России изначально показывает, что только равные партнерские отношения предпринимателей и государства ведут к стабилизации народного хозяйства, формированию качественно новой экономической среды, способной адекватно воспринимать рыночные институты. В то же время национальные особенности, в частности вопросы вероисповедания, на протяжении многих веков создавали особый тип делового поведения, помогавший сохранить и умножить традиционные для страны виды и формы предпринимательской деятельности" *(819).
Современные Основы социальной концепции Русской Православной церкви были приняты в 2000 г. *(820) Эта проблема стала одной из ведущих в работе Х (2006 г.) и ХI (2007 г.) Всемирных русских народных соборов. Там были подчеркнуты недопустимость резкого расслоения общества и процветание узкой прослойки на фоне вопиющей нищеты. Отрицательную оценку получили рискованные социальные эксперименты недавнего прошлого. Помимо солидарности путем решения социальных проблем названа активизация роли государства.
Таким образом, в рамках христианской традиции можно определить следующие социальные составляющие, определяющие назначение права социального обеспечения и разделяемые всеми ветвями церкви:
1) помощь нуждающимся должна рассматриваться не только как религиозный долг каждого верующего, но и как одна из основных функций государства;
2) каждому человеку должен быть гарантирован минимум материальных средств для существования, достойного с точки зрения соответствующего исторического периода;
3) недопустим значительный разрыв в материальном положении отдельных индивидов, а роскошь при массе бедствующих соотечественников должна быть морально осуждаема;
4) доходы каждого, как и размер материальной помощи бедным, определяются трудовым вкладом (настоящим или прошлым), а также уровнем нуждаемости и минимальными жизненными стандартами (для утративших работу или заработок в силу объективных причин);
5) система социального обеспечения должна иметь национальный характер и восполнять недостаток средств вследствие семейной и общинной помощи, а также частной благотворительности.
Отметим, что ни одно из этих положений не противоречит другим мировым религиозным учениям. Все они поддерживают идею социальной справедливости и милосердия. В иудаизме понятие "милосердие" и "справедливость" обозначаются одним и тем же словом. Буддизм построен на сострадании к другому человеку и желании смягчить его горести и печали. Давать милостыню, творить дела милосердные, доставлять пропитание бедным, заботится о больных - вот идеал праведной жизни буддиста. Один из пяти столпов ислама - закат (буквально, "очищение", "добродетель") - представляет собой милостыню бедным и нуждающимся. В Коране вершиной добродетели провозглашаются акты милосердия: выкупить пленного, накормить в дни голода сироту ближнего и нищего безвестного. Все это позволяет говорить нам о влиянии религии не только на социальное назначение отрасли, но и на ее определяющее значение в прошлом и существенное влияние в настоящем на само содержание отраслевых норм.
Социальное назначение права социального обеспечения - установление государственных гарантий социально-обеспечительных прав, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это отражает его суть, его основу, поэтому социальное назначение отрасли должно оставаться неизменным. Если лишить право социального обеспечения его названного назначения, то оно потеряет свой характер и перестанет существовать. В зависимости от конкретных социально-экономических и политических условий развития общества могут изменяться цели и задачи социально-обеспечительного законодательства, но в рамках социального назначения отрасли.
Именно социальное назначение отрасли предопределяет судьбу социально-обеспечительного законодательства. Поскольку многие социально-обеспечительные отношения носят длящийся характер, то законодательство о социальном обеспечении должно строиться на запрете поворота к худшему по сравнению с существовавшим до принятия новой нормы правовым положением получателя социальных выплат и услуг. Речь идет о действии в праве социального обеспечения правового механизма сохранения ранее приобретенных прав.
Функции права социального обеспечения. В теории выделяют две концепции функций права. Во-первых, это функции правового воздействия и, во-вторых, функции правового регулирования. "Воздействие" является более широким понятием по сравнению с "регулированием". Последнее - разновидность воздействия и предполагает использование специальных средств *(821). При исследовании воздействия права акцент делается на содержательной компоненте, а регулирования - на формальной компоненте. На наш взгляд, именно функции правового регулирования позволяют с большей четкостью выявить специфические функции права социального обеспечения, которые отражают сущность данной отрасли, границы предмета правового регулирования и набор правовых средств, объединяемых методом правового регулирования.
Начнем с того, что из социального назначения права социального обеспечения вытекают его функции. Под социальным назначением отрасли понимаются ее общественный характер, назначение и функции, определяющие порядок применения норм права социального обеспечения на практике. Под функциями права социального обеспечения нами будут пониматься основные направления правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу распределения социальных благ и услуг лицам, нуждающимся в социальной защите. Мы не будем проводить общепринятую в теории права классификацию функций на специальные юридические (регулятивные и охранительные) и общесоциальные (воспитательные, информационно-ориентировочные, социального контроля и др.). В нашу задачу входит выделение только тех функций, которые специфичны именно для права социального обеспечения, т.е. функций, вытекающих из социального назначения этой отрасли. Более того, функции права социального обеспечения играют активную роль по отношению к предмету отрасли, по существу, создают его, влияют на его структуру.
В советской науке права социального обеспечения, а затем и в современных исследованиях практически всеми авторами называются такие функции, как экономическая, политическая, социальная (социально-реабилитационная), демографическая *(822). Ряд авторов дополняют этот перечень указанием на духовно-идеологическую (воспитательную) *(823), информационную *(824) функции отрасли. Между тем перечисленные функции являются общеправовыми и проявляются в той или иной степени во всех материальных отраслях права. На наш взгляд, это должны быть специфические отраслевые функции, вытекающие из социального назначения отрасли. Они должны отражать не только индивидуальные (частные) интересы физических лиц (семей), получающих социальные блага, но и интересы государства (общества в целом), т.е. публичные. В первом случае имеется в виду функция социальной защиты лиц в случаях, вызванных причинами утраты дохода (заработка), нуждаемости путем компенсации, минимизации материальных потерь, социально значимых расходов в денежной, натуральной формах и в форме социальных льгот. Речь идет об обеспечении лиц пенсиями, пособиями, социальными услугами, предоставлении социальных льгот. Назовем эту функцию защитно-компенсационной. Во втором случае следует вести речь о функции социальной адаптации и реабилитации, которые обеспечивают социальную интеграцию в общество указанных лиц. Иными словами, с помощью системы социально-обеспечительных мер следует приспособить, адаптировать лиц к новым для них условиям жизнедеятельности, интегрировать, включить их в общественные процессы (трудовую деятельность, иную общественно-полезную деятельность), определить на воспитание ребенка в приемную семью, создать инвалидам равные с другими гражданами возможности участия в общественной жизни и др. Эта функция направлена на защиту от социального отторжения членов общества, нуждающихся в социальном обеспечении.
Из этого следует выделение двух основных функций права социального обеспечения: 1) защитно-компенсационной; 2) социально-адаптационной (реабилитационной, интеграционной). Здесь важно подчеркнуть взаимосвязь и взаимозависимость этих функций. Государство должно обеспечить оптимальный их баланс. В противном случае, достаточно вспомнить российскую историю "нищелюбия": чрезмерное поощрение нищенства, отсутствие целенаправленной государственной политики приводило к плачевным последствиям.
Уже были процитированы слова Ж. Симона о том, что традиционная неразборчивая благотворительность всегда трогательна по своим убеждениям и мотивам и почти всегда гибельна по своим последствиям. К этому же может привести и недостаточно продуманная организованная система социального обеспечения или ее отдельных сегментов. В данном случае о правильной реализации функций отрасли говорить не приходится. Приведем ряд характерных примеров из мировой практики. Так, из самых светлых и даже сентиментальных побуждений английский король Георг III в 1809-1810 гг. утвердил акты о незаконнорожденных. Расходы на содержание таких детей должен был нести отец и мать, а приход должен был оказывать материальную помощь, если отец ребенка был не установлен. Но процесс установления отцовства такую возможность практически исключал. Согласно названным актам каждая женщина еще до рождения ребенка могла одной голословной клятвой добиться заключения мужчины в тюрьму до тех пор, пока тот не обеспечит приход от расходов на ребенка, которого приписывают ему. В этой связи типичной стала ситуация, когда по указанию настоящего отца или приходского чиновника женщина указывала на мужчину, который мог платить пособие (пенсию) на ребенка. Никаких доказательств от женщины для подтверждения отцовства не требовалось. Для мужчины это часто означало бегство из прихода или полное разорение, т.к. размер выплат был существенным. Вот как о последствиях этих, в общем, гуманных актов писал английский ученый Т. Фауль: "Разврат сделался выгодным занятием, т.к. содержание, получаемое матерью двух или трех незаконнорожденных детей от их отцов, давало ей возможность жить с большим комфортом, чем жили многие честные семьи:благодаря этой еженедельной пенсии, она считалась хорошей партией:Доход от продажи чести становился брачным приданым" *(825).
В благополучной Швеции еще в 70-е гг. прошлого века перекосы в социальном обеспечении, "лишавшие дома старых и малых и их родителей", вызвали к жизни "кампанию в поддержку семьи". Дело в том, что семьям, пользовавшимся услугами муниципальных детских садов, государство субсидировало 70% расходов. Воспитывающие детей дома семьи эту субсидию не получали. При этом широкое развитие получила система интернатов для воспитания детей, домов для престарелых, реабилитационных центров и др. Большинство из них содержалось за счет бюджета с хорошими по европейским меркам условиями содержания *(826). В итоге это изменило само понятие "шведская семья". Если ранее в него вкладывали несколько фривольное содержание, то теперь это, как правило, семья, состоящая из мужа и жены (часто в незарегистрированном браке) среднего возраста, максимум с 1-2 детьми школьного возраста. Отсюда и требования части населения "вернуть в дома старых и малых и их родителей", заменив субсидии на содержание детей, больных и престарелых в государственных и муниципальных заведениях прямыми денежными выплатами семьям. В настоящее время стала общим местом констатация кризиса института семьи в Швеции и его связь с некоторыми аспектами социального обеспечения.
Множество подобных примеров подобного рода уже были приведены. Они касаются государственной помощи бедным в США (талоны на продовольствие, пособие на воспитание ребенка в неполных семьях и др.), системы семейных пособий и предоставления социального жилья во Франции и т.д. В современной России примеры, как правило, противоположного характера, когда многие социальные выплаты не позволяют поддерживать даже биологического существования. Это касается прежде всего пенсий по старости большинству граждан, которые в среднем покрывают всего 26% утраченного заработка, что почти на одну треть меньше общепризнанного мирового стандарта в 40%. С учетом крайне низкого уровня зарплат размер пенсий многих граждан не покрывает даже размера коммунальных платежей.
Перед государством на всех этапах его развития стояла и стоит сегодня проблема пределов, уровня социального обеспечения. Чем выше уровень экономического и культурного развития общества, тем шире круг социальных потребностей, подлежащих удовлетворению. Обеспечение достойного уровня жизни означает удовлетворение не только биологических потребностей (в пище, крове, лечении и т.д.), но и социальных (доступ к образованию, культурным ценностям общества). Однако при этом названное социальное обеспечение не должно поощрять "иждивенчество" за счет общества. Уместно в данном случае напомнить и о поощрении российским государством до Октябрьской революции организации системы трудовой помощи, о чем речь шла в предшествующих разделах данного издания.
Взаимодействие рассматриваемых парных функций многогранно и циклично на различных исторических этапах. В первые годы советской власти, как уже отмечалось, легализация всеобщей трудовой обязанности значительно деформировала компенсационную функцию социальной защиты населения. Вместе с тем весьма своеобразно принудительно обеспечивалась и социально-реабилитационная (интеграционная) функция. В настоящее время согласование этих функций продолжается, и оно представляется нам непрерывным, т.к. на него оказывают влияние состояние экономики, государственная социальная политика и ряд других факторов.
Это отмечается и западными учеными, которые предлагают различные пути совершенствования современных систем государственной помощи путем стимулирования перехода "от пособий к трудовой деятельности", объявляют борьбу с так называемой культурой бедности, когда бедность становится образом жизни и "передается" из поколение в поколение. Так, во многих западных странах, в частности и во Франции, проводится политика по социальной адаптации граждан путем не только совершенствования системы трудоустройства, но и оказания помощи отдельным гражданам в их интеграции в трудовую деятельность на основании заключенных с ними контрактов социальной адаптации. Понятие "интеграции в активную жизнь", возникшее в Западной Европе, основывается на идее, в соответствии с которой демократическое общество не может допустить необязательности выполнения общих для всех систем правил общежития, превращения трудоспособного члена общества в иждивенца.
Действующее российское законодательство в определенной мере отражает названную тенденцию. Так, по Закону о занятости (1991 г.) размер пособия по безработице снижается в зависимости от продолжительности его выплаты с 75% средней заработной платы до 45%; при отказе в период безработицы от двух вариантов подходящей работы наступает ответственность в виде приостановления выплаты пособия сроком до 3 месяцев. Законом об основах социального обслуживания населения (1995 г.) предусматривается оказание социальных услуг социально-реабилитационными центрами для несовершеннолетних, Законом о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов предусматриваются меры по содействию уровня их социальной адаптации и упрочению социальных связей (профессиональное обучение и переобучение, содействие в трудоустройстве и др.).
Следует отметить, что договорные механизмы появились не только в системе социального страхования, о чем мы неоднократно упоминали выше, но и в системе государственной социальной помощи. Они призваны выполнять не только компенсационную, но и реабилитационную, адаптационную функции. Так, ряд субъектов РФ применяет практику заключения социальных контрактов адаптации при оказании лицам государственной социальной помощи. Этот контракт является договором о встречных взаимных обязательствах между лицом, находящимся в трудной жизненной ситуации, и государственным органом социальной защиты населения по ее преодолению. Гражданин получает социальное пособие, которое может быть использовано в соответствии с договором для развития подсобного хозяйства или организации индивидуальной трудовой деятельности, являющихся источником постоянного дохода семьи; для оплаты услуг, связанных с обучением по специальности; для лечения заболевания, препятствующего трудоустройству. При этом постепенно обеспечивается все большая самостоятельность бедствующего человека (его семьи) в преодолении трудной жизненной ситуации *(827).
Взаимодействие компенсационной и реабилитационной (адаптационной, интеграционной) функций характерно не только для правовых режимов государственной социальной помощи и социального обслуживания (нестраховых форм социального обеспечения), но и для обязательного социального страхования. Так, в системе обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний часть средств должна направляться на профессиональную реабилитацию пострадавших лиц. Размер пособия по временной нетрудоспособности зависит от продолжительности страхового стажа *(828). Более того, пособие по временной нетрудоспособности ограничивается максимальными размерами. Установлены также ограничения по продолжительности выплаты названного пособия (не более чем за 75 календарных дней лицу, заключившему срочный трудовой договор на срок до 6 месяцев). В соответствии с действующим пенсионным законодательством лицу, осуществляющему работу и (или) иную предусмотренную законом деятельность не менее чем в течение 12 месяцев со дня назначения страховой части трудовой пенсии по старости и по инвалидности или со дня предыдущего перерасчета, по его заявлению производится перерасчет размера страховой части пенсии. Таким образом, действующее социально-страховое законодательство стимулирует активную трудовую деятельность граждан.
Компенсационная функция социальной защиты населения и функция социальной адаптации (реабилитации и интеграции) тесно связаны между собой, и их сбалансированная реализация имеет принципиальное значение. Именно единство и взаимодействие названных функций определяют специфику, особый "колорит" отраслевых функций права социального обеспечения. Было бы ошибочным считать, что социальная компенсационная функция присуща только праву социального обеспечения. Эту функцию, бесспорно, выполняют трудовое, финансовое, процессуальные отрасли права и др. Но синтез рассматриваемых функций - неповторимая, специфическая черта именно права социального обеспечения как отрасли, в которой сочетаются публичные и частные интересы. Кроме того, названные функции диктуют цели и задачи законодательства о социальном обеспечении, которые отражают государственную социальную политику. Роль государства заключается в том, чтобы не только защитить население путем материальной компенсации последствий социальных рисков, но и гарантировать право на защиту от социального отторжения путем реализации политики социальной адаптации, "интеграции в активную жизнь" этих членов общества.
Единство рассматриваемых функций проявляется и во взаимодействии (соотношении) страховых и нестраховых форм социального обеспечения. Социальное страхование охватывает главным образом трудоспособное население, которое на солидарных принципах, опираясь на собственные силы, решает проблемы социального обеспечения на случай наступления последствий социальных рисков. Здесь равновесие (баланс) компенсационной и социально-адаптационной функций проявляется прежде всего в стимулировании трудоспособного населения к трудовой или иной общественно полезной деятельности. Те же слои населения (дети, пенсионеры, инвалиды и др.), которые не могут в полной мере обеспечить свои жизненные потребности, получают от государства адресную государственную помощь. Но и в этом случае речь идет об оптимальном сочетании двух рассматриваемых функций, где социально-адаптационная функция призвана обеспечить защиту названных лиц от социального отторжения, обеспечить климат физического, психического и эмоционального благополучия.
Особо подчеркнем, что единство и взаимодействие защитно-компенсационной и социально-адаптационной функций обеспечивают всестороннюю защиту социально-обеспечительных прав, в том числе личных (неимущественных).
В будущем при разработке проекта кодекса социального обеспечения важно легализовать принцип оптимального согласования защитно-компенсационной и социально-реабилитационной функций права социального обеспечения, провозгласив его в качестве основной цели законодательства о социальном обеспечении. Однако, на наш взгляд, достижение указанного баланса интересов частных и публичных интересов, равновесного сочетания защитно-компенсационной и социально-реабилитационной функций должно обеспечиваться в рамках социального назначения отрасли. Социальная направленность права социального обеспечения заключается в установлении законодательством государственных гарантий социально-обеспечительных прав граждан, прав на достойный уровень жизни. Социально-обеспечительное законодательство основано на единстве частных и публичных интересов в социальной сфере. В этой связи названные функции имманентно присущи праву социального обеспечения и определяют его судьбу на каждом отрезке исторического развития. Именно функции современного права социального обеспечения диктуют расширение сферы его действия и предмета правового регулирования, включение в его орбиту отношений по добровольному договорному социальному обеспечению, дополняющему обязательные формы социального обеспечения; защиту нематериальных личных социально-обеспечительных прав. Как справедливо отмечается в литературе специалистами по общей теории права и специалистами отраслевых наук, есть все основания полагать, что роль функций в динамике структуры отраслей права, появлении новых норм и институтов, изменении предмета той или иной отрасли является определяющей *(829).
|
Скачать 4.95 Mb.