Общепризнано, что каждая отрасль права - это целостное системное образование. Степень организации, логика построения нормативного материала отрасли права определяются системой отраслевых базовых понятий (категорий), юридических конструкций, отраслевых презумпций, фикций. Как справедливо отмечал С.С. Алексеев, "интеллектуальное единство отрасли" связано с тем, что отраслевые понятия, отраслевые конструкции образуют "единый, четко налаженный механизм, стройную во всех своих подразделениях согласованную систему, координированную в одних и субординированную в других образующих ее составных частях" *(830). В этот правовой механизм в качестве связующих звеньев включаются также правовые презумпции и фикции.
"Социальное обеспечение" и "организационно-правовые формы социального обеспечения" как отраслевые базовые юридические конструкции (критический анализ). В каждой отрасли права существуют устоявшиеся конструкции, модели, выраженные в нормах права. Теория юридических конструкций была обоснована школой конструктивной юриспруденции, представителем которой являлся немецкий юрист Р. Иеринг *(831). В дореволюционной юридической науке Н.М. Коркунов по поводу роли юридических конструкций писал: "Если бы изучение права ограничивалось одним толкованием, то не только юристам каждого отдельного государства, но даже каждому новому поколению юристов одной и той же страны приходилось бы начинать дело изучать сызнова, т.к. законы меняются быстрее людских поколений. Между тем, несмотря на разнообразие и изменчивость права, в нем есть и постоянные, по крайней мере, более устойчивые элементы, не меняющиеся с каждой переменой законодательных определений" *(832). К таковым и относятся юридические конструкции *(833). Юридическая конструкция представляет собой некую идеальную модель, которая должна отражать структурное строение правоотношений, юридических фактов или их элементов, правонарушений *(834). В современной литературе А.Ф. Черданцев выделяет три аспекта понимания юридических конструкций: в качестве, во-первых, метода познания права, во-вторых, средства построения нормативного материала, в-третьих, средства толкования и установления значимых фактов в процессе реализации норм права *(835). Будучи выраженной в нормах права, юридические конструкции становятся нормативными. По этому поводу С.С. Алексеев отмечал, что "юридические конструкции представляют собой специфическое построение нормативного материала, соответствующее определенному типу или виду сложившихся правоотношений, юридических фактов, их связи между собой" *(836). Наука права социального обеспечения использует юридические конструкции как метод догматического изучения права. Она изучает, анализирует юридические конструкции, закрепленные в трудовом законодательстве, выявляет их несовершенные стороны и одновременно обосновывает новые, отвечающие современным реалиям. В тех случаях, когда применяемая в законодательстве юридическая конструкция не имеет необходимого теоретического обоснования, неизбежны ее противоречивые толкования на практике.
В каждой отрасли права используются как общеправовые конструкции (состав правонарушения, правосубъектность сторон правоотношения и др.), так и отраслевые. Во всех отраслях права и отраслевых юридических науках имеются базовые юридические конструкции, определяющие отраслевую самостоятельность этих правовых образований. Для уголовного права - это преступление и наказание. Для трудового права - это трудовой договор, который как базовая отраслевая юридическая конструкция объединяет и связывает воедино все структурные подразделения трудового права (рабочее время и время отдыха, охрана труда, заработная плата и т.д.).
Какая же категория должна выполнять роль базовой в науке права социального обеспечения в настоящее время? Ответить на этот вопрос совсем не просто, однако можно предложить некоторые направления такого поиска. Это должна быть юридическая конструкция, которая обусловливает необходимость координации вокруг нее всех иных правовых средств, обеспечивающих достижение целей и задач отрасли. По нашему мнению, в праве социального обеспечения эту объединяющую и координирующую роль выполняет юридическая конструкция социально-обеспечительного обязательства. Но, прежде чем мы обратимся к анализу этой конструкции, рассмотрим решение проблемы базовых конструкций в науке права социального обеспечения.
В советской и современной науке права социального обеспечения к таким базовым понятиям все авторы относят юридическую конструкцию "социальное обеспечение", производные от него понятие и виды "организационно-правовых форм социального обеспечения", реже "социальную защиту населения". Современные учебники по праву социального обеспечения содержат соответствующие разделы, посвященные указанным категориям. Традиционно понятие "социальное обеспечение" рассматривается как экономическая и правовая категория. При этом под социальным обеспечением одни ученые понимают форму распределения, гарантирующую гражданам нормальный уровень жизненного и культурного стандарта в старости, по потере трудоспособности и кормильца *(837), один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гражданам материальных благ в целях выравнивания их личных доходов в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом и государством, для поддержания их полноценного социального статуса *(838). Другие ученые определяют социальное обеспечение через совокупность общественных отношений, возникающих по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов, бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность *(839), или, другими словами, совокупность общественных отношений, в рамках которых лицам, не способным к обеспечению самих себя и своей семьи в силу объективных и признанных обществом причин, предоставляется часть общественных средств в объеме, достаточном для удовлетворения их социально значимых потребностей *(840). Третьи - рассматривают социальное обеспечение как форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми *(841). Перечень подходов к определению содержания социального обеспечения можно продолжить указанием на иные его характеристики *(842). Таким образом, определение социального обеспечения в одних случаях основано на экономической и организационной характеристиках этого явления как способа (формы) целевого распределения общественных или обобществленных (государственных) средств либо как системы мероприятий государства в русле его социальной политики, в других - совпадает полностью или частично с определением предмета отрасли права социального обеспечения. Возникает закономерный вопрос о значении данной категории в построении системы отрасли права социального обеспечения. Столь многоплановое, выражающееся в различных аспектах понятие социального обеспечения вряд ли может стать тем ядром, вокруг которого группируются институты права социального обеспечения. Скорее перечисленные определения должны рассматриваться в ключе социального назначения и функций отрасли права социального обеспечения.
Не существенно изменит ситуацию возведение в ранг базовой конструкции права социального обеспечения понятия организационно-правовой формы социального обеспечения или уровней (подсистем) социального обеспечения как системного образования. Здесь мы также сталкиваемся с неоднозначностью и многомерностью этой конструкции.
Как уже упоминалось, исторически первыми формами социального обеспечения были негосударственные: частная благотворительность, милостыня, церковное и общинное призрение, затем государственное обеспечение увечных воинов, пенсии чиновникам, государственное (общественное) призрение. В условиях капиталистического способа производства социальное страхование наемных работников прошло эволюцию от добровольных форм до обязательных государственных.
В современной юридической литературе часть авторов придерживается сложившегося в советский период понятия организационно-правовых форм социального обеспечения, но классификации этих форм разнятся в зависимости от избираемых критериев. Так, Е.Е. Мачульской в качестве таковых выделяются три основные формы: государственное (обязательное) социальное страхование; социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из бюджета; государственная социальная помощь *(843). Другие авторы придерживаются иной позиции, называя следующие формы социального обеспечения: обязательное социальное страхование; государственное социальное обеспечение за счет всех уровней бюджетной системы (включая государственную социальную помощь); негосударственное социальное обеспечение *(844).
М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова рассматривают социальное обеспечение как многоуровневое системное образование, которое составляют государственный и негосударственный элементы системы. По их мнению, эта система содержит подсистемы финансирования расходов на социальное обеспечение за счет централизованных внебюджетных кредитно-финансовых систем (Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, фондов обязательного медицинского страхования); за счет федерального бюджета; за счет бюджетов субъектов РФ; за счет местных бюджетов и средств организаций; за счет фондов социальной поддержки населения. Кроме того, в системе материального обеспечения и социального обслуживания граждан, закрепленных нормами права социального обеспечения, относительно самостоятельными признаются подсистемы: пенсионного обеспечения; обеспечения граждан пособиями и компенсациями, медицинской помощью, лечением, социальными услугами, льготами *(845).
Таким образом, в зависимости от различных критериев - круг обеспечиваемых субъектов, источники финансирования, основания обеспечения, виды социального обеспечения, органы и организации социального обеспечения - можно предложить довольно широкий спектр классификаций форм и видов социального обеспечения. Между тем, в силу многомерности этих форм вряд ли они в состоянии выполнять функцию базовых отраслевых юридических конструкций. Более того, сам законодатель в ряде случаев изменяет, реформирует правовую природу той или иной формы социального обеспечения, стирая грани между различными формами. Например, по российскому законодательству социальные пенсии имеют источником страховые средства Пенсионного фонда, а с 2001 г. страхование по безработице возложено только на государство. В систему медицинского страхования включено у нас и неработающее население, страхование которого осуществляется государством. Взаимодействие и взаимопроникновение рассматриваемых форм социального обеспечения - явление очевидное, и оно не должно исключать их самостоятельности. Ряд стран предпринимают попытки в некоторых случаях развести эти формы социального обеспечения. Так, во Франции пенсионные правоотношения по выплате социальных пенсий, назначаемых в порядке социальной помощи, исключили из системы пенсионного страхования. В 1994 г. на основании Закона о фонде солидарности по старости был создан указанный специальный фонд. Главная задача фонда - выплата минимального дохода по старости лицам, не получающим пенсий и надбавок. Средства фонда формируются за счет всеобщего социального взноса (2,4% любых доходов), части акцизов и пошлин на алкогольные напитки *(846).
Еще более общей юридической конструкцией является определение социальной защиты населения. Оно варьируется от "широкого", до "узкого" понимания. Так, в практике МОТ понятие "социальная защита населения" охватывает государственные и негосударственные формы социального страхования и вспомоществования и здравоохранения *(847). В специальной литературе российскими и зарубежными авторами предлагается более широкое такое понятие, в которое также включаются государственные и негосударственные меры, направленные на создание благоприятной среды существования человека как члена общества *(848), в том числе национальные системы охраны труда, помощь государства в получении образования *(849), предоставление материальных благ, связанных с реализацией права на жилище *(850), меры по охране окружающей среды, смягчению негативных результатов экономической реформы и др. *(851)
Таким образом, предлагаемые сегодня в учебной и научной литературе юридические конструкции "социальное обеспечение", "организационно-правовые формы социального обеспечения", "социальная защита населения" не отвечают критериям базовой отраслевой юридической конструкции, консолидирующей все институты отрасли. На наш взгляд, эта роль должна быть отведена юридической конструкции "социально-обеспечительное обязательство".
Как уже отмечалось, право социального обеспечения традиционно относят к публичным отраслям права. Однако в современных экономических (рыночных) условиях и условиях формирования гражданского общества не следует игнорировать степень проникновения частноправовых начал, институтов, категорий в сферу социального обеспечения. Публичное право согласно традиционной формуле обеспечивает публичный интерес, который, как уточняет современная доктрина, представляет собой ничто иное, как "усредненный" частный интерес, "общее арифметическое" от частных интересов *(852).
"Социально-обеспечительное обязательство" как базовая отраслевая юридическая конструкция. Явление обязательства присуще не только сфере гражданского оборота, но и международному, государственному, административному, финансовому праву, где традиционно доминируют публичные начала в правовом регулировании. Следует согласиться, что правовая конструкция обязательства является абстрактной и выражает определенную закономерность в правовой организации общественных отношений. Такая конструкция как обязательство обладает определенными устойчивыми признаками, составляющими особую правовую форму регулирования общественных отношений. Сложившись первоначально в рамках гражданского права, эта правовая конструкция приобрела относительную самостоятельность и впоследствии утратила свою отраслевую принадлежность, выделившись в правовую категорию, "стоящую над системой права"2. В случае ее использования для регулирования отношений иной отраслевой принадлежности последние не становятся гражданско-правовыми. В данном случае не расширяется сфера действия норм гражданского права, здесь имеет место лишь использование способов правового регулирования как составной части метода регулирования. В этой связи мы не предлагаем рассматривать социально-обеспечительное обязательство в качестве разновидности гражданско-правового обязательства. Речь идет о юридической конструкции обязательства активного типа, сочетающего частные и публичные средства регулирования социально-обеспечительных отношений. Это - обязательство с особой целевой направленностью и объектом, опосредующее относительное правоотношение, где одно лицо (орган социального обеспечения) обязано совершить действия в пользу другого физического лица по предоставлению социальных благ (пособий, пенсий, социальных услуг и др.) в целях социальной защиты. Предлагаемая конструкция социально-обеспечительного обязательства применима ко всем организационно-правовым формам социального обеспечения: социальное страхование, социальная помощь и социальное обслуживание, государственное социальное обеспечение. При этом речь идет не только об обязательных формах, основанных на законе, но и о добровольных, вытекающих из социально-обеспечительных договоров. Легализация этой юридической конструкции соответствует социальному назначению отрасли права социального обеспечения. Тем более что в постсоветской практике правового регулирования социально-обеспечительных отношений имела место практика одностороннего отказа государства от своих социальных обязательств. Достаточно вспомнить упомянутые нормативные решения об отмене индивидуальных страховых взносов с заработка работников в Пенсионный фонд РФ и Фонд занятости в начале XXI в. Судьба уже перечисленных гражданами взносов в эти фонды была решена по усмотрению государства без каких-либо встречных обязательств по их компенсации гражданам. Аналогичная ситуация повторилась и с индивидуальными накоплениями (накопительная часть пенсии) граждан в рамках проводимой пенсионной реформы. В прежней редакции Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" страховые взносы, направленные на формирование пенсионных накоплений, с 1 января 2002 г. уплачивались в отношении мужчин не старше 1953 г. рождения и женщин 1957 г. рождения и моложе. Затем с 1 января 2005 г. законодателем возрастная планка была изменена в сторону "омоложения" лиц, в отношении которых формируется накопительная часть пенсии, но остался без решения вопрос о судьбе пенсионных накоплений за три года названных лиц. Если исходить из обязательственной природы социально-обеспечительных отношений, то следует вести речь о социальных обязательствах государства, гарантиях их выполнения. В этом случае заслуживают поддержки высказанные в литературе предложения о предоставлении рассматриваемой категории застрахованных лиц право выбора: либо получить накопительную часть трудовой пенсии в минимальном размере, либо ликвидировать пенсионные накопления и учесть соответствующие денежные средства в общей части индивидуального лицевого счета застрахованного, увеличив размер страховой части пенсии *(853). Таким образом, юридическая конструкция социально-обеспечительного обязательства имеет не столько теоретическое, сколько прикладное практическое значение.
Об обязательственной природе социально-обеспечительных отношений писали в свое время Т.В. Иванкина, Р.И. Иванова, В.А. Тарасова. При характеристике правового положения сторон в социально-обеспечительном отношении они определяли его как социальное обязательство, основанное на законе *(854). В настоящее время эта конструкция социального обязательства нашла поддержку в работах М.Ю. Федоровой, которая противопоставляет социально-обеспечительное обязательство социально-страховому. При этом под социально-обеспечительным обязательством понимается публичное безвозмездное обязательство, где государство предоставляет гражданину материальное обеспечение бесплатно, безэквивалентно, т.е. на началах алиментарности. Социально-страховое обязательство носит частно-публичный возмездный и взаимный характер и возникает на основе закона (обязательное государственное) либо договора (дополнительное) *(855). Из предложенной классификации обязательств следует, что социально-страховое обязательство не имеет социально-обеспечительной природы, автор отграничивает его от социально-обеспечительного обязательства *(856). Тем самым разрушается единство социального обязательства как правового явления, опосредованного социально-обеспечительным правоотношением.
Подчеркнем еще раз, что понятие "социально-обеспечительное обязательство" - это конструкция, которая характеризует природу социально-обеспечительных отношений, объединяет общим началом и социально-страховые отношения, и отношения по государственному социальному обеспечению, государственной социальной помощи и обслуживанию населения. Социально-обеспечительное обязательство как правовое явление должно иметь много общего с классической категорией "обязательство", разработанной в гражданском праве. Так, если социально-обеспечительное обязательство обладает родовыми признаками обязательства, то его правовое регулирование во многом может идти по пути заимствования технико-юридических цивилистических подходов. Однако необходимо учитывать, что социальное обязательство характеризуется особыми видовыми признаками, вытекающими из публично-правовой компоненты социально-обеспечительных отношений с участием государства или под его контролем. Иными словами, речь идет о сложной частно-публичной природе социально-обеспечительного обязательства.
Анализ социально-обеспечительного обязательства следует начать с его родовых признаков. Иными словами необходимо выявить его общие признаки, которые сродни классическому цивилистическому обязательству. К таковым относятся следующие:
1. Гражданско-правовое обязательство всегда носит имущественный характер. Обязательство как научное понятие "имеет смысл и значение только тогда, когда оно рассматривается в качестве специфической правовой формы опосредования товарно-денежных отношений" *(857). Отношения, регулируемые обязательственным правом, охватываются понятием "отношения экономического оборота". Общим для всех отношений экономического оборота является то, что они так или иначе связаны с перемещением материальных благ в виде вещей, денег, выполнения работ, оказания услуг и т.д. Социально-обеспечительное обязательство в значительной части (хотя и не полностью) отвечает этому признаку, т.к. в социально-обеспечительном правоотношении лицу предоставляются социальные выплаты (пенсии, пособия, компенсации), натуральные формы содержания (одежда, продукты питания), социальные услуги.
2. Поскольку гражданско-правовые обязательства опосредуют процесс перемещения материальных благ от одного лица к другому, постольку они всегда устанавливаются между строго определенными лицами, т.е. приобретают относительный характер. Обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц) (ст. 308 ГК РФ). Социально-обеспечительное обязательство также является относительным правоотношением, стороны которого строго определены: физическое лицо и органы, организации, иные лица, предоставляющие тот или иной вид социального обеспечения.
3. Согласно гражданско-правовой теории обязательство - это всегда правоотношение активного типа, т.к. в соответствии со ст. 307 ГК РФ "в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить, работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности". В обязательстве участвуют две стороны: управомоченная и обязанная. Поскольку перемещение материальных благ невозможно без активных действий, управомоченная в обязательственном правоотношении сторона наделена правом требовать от обязанной стороны совершения определенных активных действий. В свою очередь на обязанную сторону возлагается обязанность совершить активные действия. При этом она может быть обязана к воздержанию от определенных действий, сопровождающих ее активные действия, но не заменяющих их. Такое пассивное воздержание не относится к числу существенных признаков обязательства. То же самое можно сказать и о социально-обеспечительном обязательстве. Оно всегда активного типа и развивается за счет активного поведения получателя социальных выплат и услуг (право требования, притязания), в то время как другая сторона, орган социального обеспечения, обязана предоставить тот или иной вид социального обеспечения в порядке и на условиях, предусмотренных законом или договором. В социально-страховых правоотношениях эта характеристика правового положения сторон не требует особого обоснования. Однако не являются исключением и правоотношения по социальной помощи, социальному обслуживанию, несмотря на их адресный характер. Заявитель вправе требовать рассмотреть его просьбу о предоставлении социальной помощи, а орган социальной защиты после проверки нуждаемости лица обязан при наличии оснований, предусмотренных в законе, предоставить тот или иной вид социальной помощи.
4. Признаком гражданско-правового обязательства является его целенаправленность, ибо действия должника в обязательстве осуществляются в пользу кредитора. Социально-обеспечительному обязательству этот признак присущ, т.к. орган, организация, предоставляющие социальное обеспечение, выполняют свою обязанность исключительно в пользу конкретного физического лица.
Таким образом, социально-обеспечительное обязательство как разновидность обязательства - это относительное правоотношение активного типа, в котором орган социального обеспечения (организация, иное лицо) обязан в порядке и на условиях, предусмотренных законом или договором, предоставить лицу определенный вид социальных выплат, социальных услуг, социальных льгот.
Между тем, обязательство как институт гражданского права характеризует диспозитивный метод регулирования имущественных отношений, основанный на равенстве сторон. Обязательство в праве социального обеспечения предполагает наряду с ним и иной метод - императивный, основанный на особой социальной роли государства. Заметим, что подобное единство императивных и диспозитивных начал мы наблюдаем в правовом регулировании трудовых отношений. В этой связи применение термина "обязательство" в сочетании с термином "социально-обеспечительное" означает выявление ряда признаков, выражающих специфику и содержание социально-обеспечительных правоотношений. Эти признаки рельефно проявляются при сравнении с гражданско-правовым обязательством. Итак, в чем же проявляется отличие социально-обеспечительного обязательства от гражданско-правового?
1. Гражданско-правовое обязательство возникает, как правило, на добровольной основе, допускающей изменение содержания обязательств по соглашению сторон, уступку требования и перевод долга, прекращение обязательства соглашением сторон. Социально-обеспечительные обязательства по основаниям возникновения можно подразделить на обязательные (не договорные), вытекающие из закона (как правило, это сложный фактический состав: правовые основания социального обеспечения, предусмотренные в законе, волеизъявление лица и решение соответствующего органа социального обеспечения) и добровольные (договорные). В последнем случае, например, законом определяется порядок добровольного вступления определенного круга лиц в систему обязательного страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством *(858). Иными словами, по добровольному волеизъявлению лица возникают отношения по обязательному социальному страхованию. Действующим законодательством также определяются договорные основания возникновения социально-обеспечительных обязательств, равно как и порядок заключения такого договора (например, договоры о добровольном медицинском страховании, договоры о страховании в негосударственных пенсионных фондах).
2. Содержание гражданско-правового обязательства основано на равенстве сторон и определяется сторонами. В социально-обеспечительном обязательстве его содержание устанавливается законом, а в добровольном договорном социальном обеспечении - договором, но в пределах, установленных законом. Так, при предоставлении платных (договорных) медицинских услуг медицинское учреждение должно обладать сертификатом и лицензией на конкретный вид деятельности. Государственные и муниципальные медицинские учреждения оказывают платные медицинские услуги по специальному решению соответствующего органа управления здравоохранением и в соответствии с определенными правилами *(859). Таким образом, публичная составляющая социально-обеспечительного обязательства обусловлена нормированием государством социального стандарта обеспечения, который не может быть ниже установленного законом. Это достигается путем законодательного закрепления видов социального обеспечения, его уровня и условий предоставления.
Таким образом, социально-обеспечительное обязательство характеризуется единством публичных (императивных) и частных (диспозитивных) начал. Но степень вмешательства государства в отношения сторон обязательства зависит от его вида.
Виды социально-обеспечительных обязательств и гарантии их исполнения. В социально-обеспечительных обязательствах, вытекающих из закона (обязательное социальное страхование, государственное обеспечение и государственная социальная помощь), императивно определяются основания возникновения обязательства, его содержание и порядок изменения и прекращения, а также объем предоставляемых социальных благ. Источником финансирования этих обязательств являются средства государства (бюджеты всех уровней, государственные внебюджетные социальные фонды). В этих обязательствах основой служит публичная компонента. Не случайно Конституционный Суд РФ называет их публично-правовыми обязательствами государства. В своих решениях он подчеркивает, что в регулировании социальных прав законодатель связан публично-правовыми обязательствами государства. Право на социальное обеспечение является конституционным правом и общепризнанной нормой международного права. В этом контексте названное право гарантируется правовым социальным государством и не может быть им отменено. Другое дело - наполняемость, конкретный объем социальных благ, которые предоставляются гражданам при реализации ими права на социальное обеспечение. Он в значительной мере зависит от социально-экономического уровня развития страны. Государство не должно необоснованно и произвольно изменять или отказываться от этих обязательств, иное означало бы нарушение принципов справедливости и правового социального государства (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним; Определение от 27 декабря 2005 г. N 527-О). Названные изменения социально-обеспечительного законодательства могут ухудшать положение гражданина. Установить в законодательстве абсолютный запрет на такие изменения вряд ли возможно, т.к. объем предоставляемых государством социальных благ зависит от социально-экономического положения страны. Такие изменения или отказы государства от исполнения ранее взятых публичных обязательств, по мнению Конституционного Суда РФ, ограничены следующими правовыми принципами. Во-первых, это принцип надлежащего и реального исполнения обязательства, а равно запрет (недопустимость) внесения произвольных изменений в действующую систему норм, ухудшающих положение получателей того или иного вида социального обеспечения. Конституционный Суд РФ называет это принципом поддержания доверия граждан к законам и действиям государства (Постановление от 24 мая 2001 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.Н. Хваловой"). Во-вторых, при обоснованных изменениях, вносимых в действующее социально-обеспечительное законодательство, должна быть обеспечена защита приобретенных прав. Формы и способы защиты, по мнению Конституционного Суда, зависят от правовой природы и целевого назначения этих прав. В решениях названного Суда прослеживаются три основные формы защиты приобретенных социально-обеспечительных прав при изменении правового регулирования в сторону снижения уровня социального обеспечения:
1. Сохранение признанного государством объема социальных благ, достигнутого уровня социального обеспечения в отношении социальных прав отдельных категорий граждан. Имеются в виду случаи, когда государство обязуется компенсировать вред гражданам, осуществляющим социально-значимые функции доноров; гражданам, пострадавшим в связи с деятельностью государства в сфере освоения и использования ядерной энергии; жертвам политических репрессий (Определения КС РФ от 4 декабря 2003 г. N 415-О; от 1 декабря 2005 г. N 462-О; от 27 декабря 2005 г.; от 4 апреля 2006 г. N 89-О), участникам боевых действий (Преамбула ФЗ N 122) и др.
2. Предоставление гражданам разумного переходного периода, периода адаптироваться к вносимым изменениям. Эту форму защиты приобретенных прав можно также встретить и в нормативных актах. Так Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" содержит норму о сохранении ранее приобретенных прав при определении размера пособия по временной нетрудоспособности гражданам, которые до 1 января 2007 г. имели право на получение пособия в размере, превышающем размер пособия, полагающегося в соответствии с названным Федеральным законом.
3. Создание компенсаторного механизма, позволяющего устранить или смягчить последствия изменения социально-обеспечительного законодательства (Постановление Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. N 8-П; Определения КС РФ от 4 декабря 2003 г. N 415-О и от 11 мая 2006 г. N 88-П).
Таким образом, Конституционный Суд РФ дает толкование конституционных пределов дискреции законодателя при изменении регулирования социальных прав, тем самым обеспечивая исполнимость и стабильность публичных социально-обеспечительных обязательств *(860).
Другой характерной особенностью способов обеспечения исполнения социально-обеспечительных обязательств является практика Европейского Суда по правам человека, о чем более подробно пойдет речь в разделе данной работы, посвященном международному праву социального обеспечения.
В российской практике появился еще один вид публичных социально-обеспечительных обязательств, которые имеют смешанный механизм реализации - это добровольное вступление в правоотношения по обязательному социальному страхованию. В настоящее время к таким случаям относятся: 1) пенсионное страхование граждан РФ, работающих за ее пределами; 2) страхование несчастных случаев на производстве для лиц, заключивших гражданско-правовой договор на выполнение работ или оказание услуг по соглашению сторон этого договора; 3) страхование временной нетрудоспособности самозанятого населения. На наш взгляд, этот вид социально-обеспечительных договоров является по своей природе договором присоединения. При заключении таких договоров их условия устанавливаются в данном случае только одной стороной, публичной, а именно государством в лице уполномоченных органов и организаций.
В социально-обеспечительных обязательствах по добровольному договорному социальному обеспечению государство устанавливает только пределы (границы) такой договоренности участников по тому или иному виду социального обеспечения. В этих обязательствах господствует договорный режим (частная составляющая), но она должна быть ограничена публичной компонентой. Источником финансирования такого обязательства являются, как правило, негосударственные средства (страховые взносы граждан, организаций, личные денежные средства). Однако источник финансирования не изменяет целевого назначения, сущности и предмета обязательства. Оно остается социально-обеспечительным и должно регулироваться в рамочном порядке государством нормами отнюдь не отрасли гражданского права, а права социального обеспечения. Исполнение этих обязательств, по нашему мнению, субсидиарно должно быть гарантировано государством.
В этой части представляется перспективной разработка конструкций добровольного и обязательного социального страхования на основе договоров в пользу третьих лиц с учетом их смешанной частно-публичной природы. К сожалению, наш законодатель не учитывает названных обстоятельств. Так, договор об обязательном медицинском страховании, заключаемый между медицинской страховой организацией и медицинским учреждением, оказывающим медицинские услуги, основан на гражданско-правовой конструкции договора об исполнении третьему лицу *(861). Этот вид договора не предоставляет третьему лицу (застрахованному лицу) никаких субъективных прав и гарантий. По сути, третье лицо не вправе требовать надлежащего исполнения условий этого договора. Социально-обеспечительная природа рассматриваемого договора диктует усиление публичных начал, т.е. его легализации в форме договора в пользу третьего лица (застрахованного лица), которое имеет право требовать от должника исполнения обязательства в свою пользу. Аналогичные параллели можно провести и в отношении договоров о добровольном пенсионном страховании, заключаемых работодателями с негосударственными пенсионными фондами, о чем речь пойдет подробнее в следующих разделах данного издания.
Социально-обеспечительное обязательство как определяющая отраслевая юридическая конструкция означает, что названное отраслевое обязательство рассматривается в качестве, во-первых, юридического факта, во-вторых, - правоотношения и, в-третьих, письменного документа (например, договор о добровольном медицинском страховании).
Социально-обеспечительные стандарты как базовая юридическая конструкция. Социальные стандарты являются основой социальной политики государства. Эта юридическая конструкция пронизывает все организационно-правовые формы социального обеспечения, применяется не только в публичной сфере государственного обеспечения, обязательного социального страхования, но и в сфере частных договорных форм социального обеспечения. Разработка минимальных социальных стандартов предусматривалась еще Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 г. Речь шла, в частности, о стандартах обеспечения населения медико-санитарной и лекарственной помощью, стандартах в области социального обслуживания и др. Был подготовлен проект федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах, в котором система социальных стандартов охватывала следующие сферы: денежные доходы населения; оплата труда; пенсионное обеспечение; социальная поддержка граждан, нуждающихся в защите; социальное обслуживание; здравоохранение; культура; жилищно-коммунальная сфера. К сожалению, такой до сих пор закон не принят. В Программе сотрудничества между Российской Федерацией и Международной организацией труда на 2006-2009 годы вновь в качестве национального приоритета в сфере социальной защиты в РФ объявляется формирование системы государственных социальных стандартов. Очевидно, что устойчивая и доступная система страхования и социальной защиты должна базироваться на системе государственных стандартов и гарантий. Социально-обеспечительные стандарты являются разновидностью государственных социальных стандартов.
Социально-обеспечительные стандарты (стандарты социально-обеспечительных прав) - это прежде всего гарантированный объем социально-обеспечительных благ, которые государство обязано предоставить лицу в рамках исполнения таких обязательств. Неотъемлемой характеристикой социально-обеспечительных стандартов должна быть их публичная гарантированность, о чем речь уже шла. В Программе сотрудничества между РФ и МОТ на 2006-2009 гг. отмечается, что национальным приоритетом в сфере социальной защиты в РФ является формирование государственных социальных стандартов. Надежная, устойчивая и доступная система социального страхования и социальной защиты должна строиться на системе государственных стандартов и гарантий.
Социально-обеспечительные государственные стандарты - это научно обоснованные показатели уровня обеспеченности и потребления важнейших жизненных благ и услуг по социально-демографическим группам населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) и регионам страны *(862). Эти стандарты имеют, как правило, количественные и качественные параметры. Более того, гарантией обеспечения социально-обеспечительных стандартов является установление в законодательном порядке минимального размера социального обеспечения (минимальные социально-обеспечительные стандарты). Их минимальный уровень должен быть увязан с прожиточным минимумом, так же как и минимальная заработная плата. Между тем, довольно длительное время в российском постсоветском законодательстве о социальном обеспечении в качестве минимального социального стандарта для социально-обеспечительных выплат (пособий) применялся минимальный размер заработной платы, который был значительно ниже прожиточного минимума. В этой связи в теории права социального обеспечения некоторые авторы предлагали разграничить и ввести два вида минимальных социальных стандартов. Во-первых, прожиточный минимум как социальный стандарт, применяемый для сферы государственной социальной помощи. Во-вторых, для системы обязательного социального страхования предусмотреть более высокий уровень социальных стандартов, например минимальный потребительский бюджет (социальный минимум) *(863). Полагаем, что доведение размера минимальной заработной платы до величины прожиточного минимума трудоспособного населения снимает с повестки дня вопрос о введении двух названных видов минимальных социальных стандартов.
Согласно ТК РФ (ст. 133) минимальный размер оплаты устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации и не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Вместе с тем порядок и сроки поэтапного повышения размера минимальной заработной платы до размера не ниже прожиточного минимума определяются федеральным Законом (ст. 421 ТК РФ). Очередным таким законом стал Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. N 54-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты Российской Федерации" *(864). Названным законом этот размер повышен с 1 сентября 2007 г. до 2300 руб. в месяц. Кроме того, принципиальной является и введенная новелла о том, что минимальный размер оплаты труда применяется исключительно для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности. Применение минимального размера оплаты труда для других целей не допускается.
В случаях, предусмотренных законом, социально-обеспечительные выплаты могут ограничиваться максимальными размерами. Впервые такое ограничение максимальными размерами сумм страховых выплат (пособий) было предусмотрено подзаконным нормативным актом - Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. "О размере пособия по временной нетрудоспособности" *(865). Затем размер этого пособия стал ограничиваться федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования на соответствующий год. Эта тенденция проявилась и в ограничении максимальными размерами страховых выплат в порядке обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (профессиональных рисков). В теории права социального обеспечения ограничение максимальными размерами сумм социально-страховых пособий оценивается как посягательство на права застрахованных и нарушение принципов обязательного социального страхования, предусмотренных Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования" (1999 г.).
На наш взгляд, оценка максимальных размеров социальных стандартов не столь однозначна. Ограничение социально-обеспечительных выплат максимальными размерами может быть продиктовано уже известными нам двумя причинами. Во-первых, содержательное наполнение, объем предоставляемых лицу социально-обеспечительных благ зависят от состояния бюджетной системы государства и доходной части внебюджетных социально-страховых фондов. Во-вторых, размер и объем социально-обеспечительных благ должны обеспечить оптимальный баланс компенсационной и реабилитационной, интеграционной функций права социального обеспечения, стимулировать лицо к участию в трудовой и иной общественно-полезной деятельности. Например, пособие по безработице призвано выполнять две функции: обеспечить безработного на период безработицы средствами к существованию и сохранить стимулы к активному поиску работы. Иными словами, это ограничение должно быть социально справедливым, но и соразмерным. Так, в 2007 г. Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 марта 2007 г. N 4-П норма о максимальном размере пособия по беременности и родам, содержащаяся в ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" и в ч. 1 статьи 13 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год" признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данной нормой в системе действующего правового регулирования несоразмерно ограничивается размер пособия по беременности и родам для застрахованных женщин, чей средний заработок превышает предусмотренную в ней предельную сумму.
Социально-обеспечительные стандарты устанавливаются на всех уровнях правового нормативного регулирования социально-обеспечительных отношений:
1) международно-правовые стандарты, речь о которых пойдет в следующем разделе данной работы;
2) федеральные социально-обеспечительные стандарты. Они устанавливаются федеральным законодательством. Например, на основании Федерального закона от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" устанавливается федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств и услуг, предоставляемых инвалидам, который принимается Правительством РФ. В соответствии с Федеральным законом "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (1995 г.) определяется минимальный размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком. Федеральным является и гарантированный перечень услуг на погребение, предоставляемых на безвозмездной основе по Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". Однако стоимостная оценка этих услуг определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями ПФР, ФСС РФ, а также органами государственной власти субъектов РФ. Кроме того, качество этих услуг должно соответствовать требованиям, установленным органами местного самоуправления.
Федеральные социально-обеспечительные стандарты характерны и для обязательного социального страхования. Например, Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию" *(866), предусматривает дифференциацию размера пособия по временной нетрудоспособности в зависимости от продолжительности страхового стажа от 100% среднемесячного заработка до 60%. При этом размер этого пособия не может превышать максимальный размер пособия, установленного федеральным законом о бюджете ФСС РФ на очередной финансовый год (за исключением пособия по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве и по беременности и родам).
Федеральные социально-обеспечительные стандарты применяются и в системе государственного социального обеспечения. Так, на основании Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" размер пенсии за выслугу лет военнослужащим составляет 50% денежного довольствия (заработка), может увеличиваться за каждый год выслуги, но не более 85% заработка;
3) региональные социально-обеспечительные стандарты. Примером могут служить установленные субъектами РФ нормы и нормативы обеспечения в государственных учреждениях социального обслуживания, включающие натуральные виды обеспечения (питание, одежда, обувь и т.п.), обеспечение техническими средствами, нормативы численности работников, осуществляющих социальное обслуживание, и др. Нормы материального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в социальных учреждениях, также устанавливаемые на региональном уровне, включают и расходы на культурно-воспитательную работу;
4) муниципальные социально-обеспечительные стандарты. Они устанавливаются соответственно актами муниципальных органов власти при предоставлении социального обеспечения за счет средств местных бюджетов, например дополнительные компенсации многодетным семьям и др.
Социально-обеспечительные стандарты являются обязательной нормой не только в публичной сфере (системе обязательного социального страхования, государственного социального обеспечения, государственной социальной помощи и обслуживания), но и в негосударственной сфере. Это касается и упомянутого гарантированного перечня и качества ритуальных услуг, предоставляемых негосударственными службами, качества социальных услуг в системе социального обслуживания населения в негосударственном секторе, а равно медицинских услуг. Контроль за соблюдением социально-обеспечительных стандартов осуществляет государство в лице уполномоченных органов. В эту сферу допускаются организации и лица, имеющие соответствующую государственную лицензию или прошедшие государственную аккредитацию. В последнем случае имеются в виду организации независимо от формы собственности, осуществляющие деятельность в области реабилитации инвалидов.
В заключение особо подчеркнем, что именно социально-обеспечительные стандарты, которые носят публичный характер, служат одним из оснований включения в предмет отрасли права социального обеспечения отношений, возникающих в рамках добровольных негосударственных форм социального обеспечения. Здесь мы ограничимся указанным заявлением, однако к этому тезису мы неоднократно будем возвращаться при последующем изложении материала.
Общая характеристика понятийного аппарата права социального обеспечения. Как справедливо отмечала С.Ю. Головина, понятийный аппарат отрасли является не просто набором терминов и их определений, а совокупностью взаимоувязанных, согласованных и соподчиненных понятий, каждое из которых имеет свое место и назначение. При этом он обладает системообразующими признаками, т.е. представляет собой структурно упорядоченное целостное единство отдельных элементов - понятий, категорий и терминов *(867). В праве социального обеспечения к таким основным понятиям относятся следующие: социальный риск, страховой случай, бедность (необеспеченность), минимальные государственные социально-обеспечительные стандарты (прожиточный минимум, потребительская корзина, минимальные стандарты социальных услуг, минимальные размеры пенсий, пособий), виды социального обеспечения (пособия, пенсии, социальные льготы, компенсационные выплаты, субсидии), социальное страхование, социальная помощь, социальное обслуживание и др.
Трансформация современной отрасли права социального обеспечения повлекла, с одной стороны, значительное расширение перечня понятий и терминов, применяемых в целях регулирования социально-обеспечительных отношений, с другой - их рассогласованность, многозначность, отсутствие упорядоченного отраслевого единства. По сути, в каждом рамочном законе (федеральных законах о государственной социальной помощи, об обязательном социальном страховании, о социальном обслуживании населения и др.) содержатся определения терминов именно в целях регулирования отношений данным конкретным законом. Так, в Федеральном законе "О государственной социальной помощи" (1999 г.) дается определение социального пособия как безвозмездного предоставления гражданам определенных денежных сумм за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ. Но этим определением не охватываются иные виды социальных пособий, например страхового характера (пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам). Подобная ситуация складывается и с определением социальной услуги. Она трактуется в законодательстве об основах социального обслуживания необоснованно узко и сводится к действиям по оказанию помощи клиенту социальной службы, т.е. гражданину, находящемуся в трудной жизненной ситуации. Однако эта трактовка дана исключительно в целях определения и применения понятийного аппарата Закона "Об основах социального обслуживания населения". В этой связи социальную услугу вряд ли можно свести к помощи, предоставляемой в рамках социального обслуживания. Это - более широкое понятие, охватывающее все виды социальных услуг, включая медицинские, услуги по трудоустройству и др. Полагаем, что в настоящее время явно назрела необходимость в консолидации понятий по видам и организационно-правовым формам социального обеспечения, обоснованию обобщающей категории "социальные блага" в материальной и нематериальной формах, о чем речь более подробно пойдет далее.
Кроме того, в законодательстве о социальном обеспечении отсутствует легальное определение ряда применяемых понятий либо эти понятия даны в многозначной оценочной постановке. Например, в действующем законодательстве содержится довольно широкий перечень социальных льгот, каждую из них законодатель называет конкретно: первоочередное бесплатное обслуживание в лечебно-профилактических учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения, внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта Героями Советского Союза, Героями России, Героями социалистического труда и т.д. Между тем отсутствует легальная дефиниция социальной льготы. В действующем законодательстве мы находим еще одно весьма распространенное словосочетание "меры социальной поддержки", которые рассматриваются как система мер, обеспечивающих социальные гарантии гражданам (ст. 4 Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"). Перечень таких мер социальной поддержки и социальных гарантий определяется специальными законами по конкретным категориям получателей. Это могут быть единовременные денежные пособия лицам, участвующим в борьбе с терроризмом *(868), гражданам при поствакцинальных осложнениях *(869), ежемесячные компенсации для неработающих трудоспособных граждан, осуществляющих уход за нетрудоспособными гражданами, социальные льготы в виде 50% оплаты общей площади жилых помещений, коммунальных услуг инвалидами и участниками войны по Закону "О ветеранах" и др. Таким образом, мы вновь констатируем отсутствие общих легальных дефиниций "мер социальной поддержки" и "социальных гарантий". На наш взгляд, заслуживают одобрения предлагаемые в литературе определения мер социальной поддержки как адресованные определенным категориям граждан дополнительные денежные или иные натуральные предоставления наряду с основным видом социального обеспечения (например, пенсией или пособием) или наряду с предоставлением иных социальных гарантий *(870).
В перспективе в кодексе права социального обеспечения следует по сложившейся традиции предусмотреть специальный раздел (статью) "Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе", который будет включать взаимосогласованные и соподчиненные легальные дефиниции.
|
Скачать 4.95 Mb.