|
|
Право социального обеспечения - учебник (Лушникова М.В.). Право социального обеспечения - учебник (Лушникова М.В. Курс права социального обеспечения к читателю
8.1. Российское право социального обеспечения в современных
условиях: новый облик отрасли
В советский период сложилась государственная патерналистски эгалитарная модель социального обеспечения. В этой модели государству отводилась ключевая роль в разрешении социально-экономических проблем всех социальных групп на уравнительной основе. Это были уравнительное государственное социальное обеспечение, по существу не зависящее от трудового вклада лица, полная гарантированная занятость и доступное государственное здравоохранение. Советское право социального обеспечения сформировалось как публичная отрасль. Иного было не дано.
Новый облик права социального обеспечения обусловлен, на наш взгляд, модификацией природы этой отрасли. Полагаем, что она все больше приобретает частно-публичную природу *(787). Отсюда "новый облик" отрасли связан также и с ее экспансией, расширением сферы действия за первоначальные публичные пределы. Речь идет прежде всего о расширении сферы договорного регулирования социально-обеспечительных отношений (социально-страховых и отношений по социальной помощи, социальному обслуживанию) и появлении широкого круга негосударственных организаций и органов как субъектов права социального обеспечения. М.В. Филиппова называет их публичными агентами, допущенными государством к осуществлению социальной политики и наделенными соответствующими полномочиями *(788).
Социально-экономические факторы трансформации отрасли права социального обеспечения. Этот процесс обновления отрасли является следствием не только внутреннего развития права социального обеспечения и социального законодательства, но и закономерным результатом определенных социально-экономических изменений в российском обществе. Экономика советского периода, основанная на государственной собственности, обеспечивала функционирование единой государственной распределительной системы социального обеспечения. Социально-экономическим условиям соответствовал и публичный характер отрасли права социального обеспечения. В настоящее время в РФ сложилась система социально-экономических отношений, основанная на других принципах (плюрализм и равенство форм собственности, свобода предпринимательства, неприкосновенность частной собственности и др.). Она кардинально отличается от прежней системы. В результате масштабной приватизации государство утратило свою прежнюю всеобъемлющую экономическую власть, сохранив политическую и законотворческую. Вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ на государство (правовое, социальное) возложены значительные социальные функции, которые должны быть обеспечены за счет различных источников - не только публичных финансов (государственные и местные бюджеты), но и финансов государственных внебюджетных социально-страховых фондов. Последние хотя и являются государственной собственностью, но формируются с учетом страховых взносов юридических и физических лиц. Однако они автономны и не входят в состав бюджетов соответствующих уровней.
В систему обязательного социального страхования включаются в случаях, предусмотренных законом, частноправовые механизмы (например, индивидуальный накопительный порядок формирования и распоряжения накопительной частью трудовой пенсии). Закон РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" распространяется на два вида договорного медицинского страхования: обязательное и добровольное. В соответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" социальные услуги могут быть оказаны как бесплатно, так и на договорных условиях с частичной или полной оплатой. Согласно Конституции РФ (ст. 39) государство поддерживает и стимулирует добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения, т.е. негосударственные (частные) формы социального обеспечения. Иными словами, речь идет о социально-экономических факторах, определяющих новый облик права социального обеспечения в связи с возрождением обязательных и добровольных форм социального страхования.
Более того, в условиях рыночной экономики возрастает не только роль обязательного социального страхования трудоспособного населения, но и необходимость в активной защите отдельных категорий лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В современных условиях государство призвано обеспечить социальную защиту населения от негативных последствий, вызванных условиями рынка (безработица, снижение уровня жизни пенсионеров и иных граждан и др.), а равно от последствий социальных потрясений, вызванных вооруженными и межэтническими конфликтами (беженцы, вынужденные переселенцы и др.), радиационными и техногенными катастрофами и т.д.
Еще одна проблема порождена рыночными условиями и связана с так называемым неформальным сектором экономики, нетипичными формами занятости (самозанятые, надомники, лица, работающие по гражданско-правовым договорам, и др.). Работники этой сферы далеко не в полной мере охвачены системами социального страхования. Это стало предметом особого внимания МОТ, о чем речь пойдет в следующих разделах данной работы. В этой связи наш законодатель ввел специальный механизм "добровольного участия лица в системах обязательного социального страхования", например уплата страховых взносов в Фонд обязательного социального страхования индивидуальными предпринимателями, частными нотариусами и др.
Таким образом, речь идет не только о новых формах социального обеспечения, но и о расширении круга лиц, субъектов, нуждающихся в социальном обеспечении и предоставляющих такое обеспечение.
Следующей предпосылкой единства частных и публичных начал в правовом регулировании социально-обеспечительных отношений служит тот факт, что социальное обеспечение в современных условиях строится на дилемме социальной солидарности и индивидуальной социальной ответственности. Солидарность поколений означает, что в системе обязательного социального страхования работающие платят за пенсионеров, безработных, больных из средств социально-страховых фондов. В системе государственной социальной помощи перераспределение средств в обществе в пользу нуждающихся лиц идет через государственный бюджет. Но и здесь прослеживается принцип солидарного социального обеспечения за счет общих поступлений налогов. Индивидуальная социальная ответственность в социальном обеспечении сопряжена с дополнительными добровольными системами социального обеспечения, которые сегодня практически во всех странах в той или иной мере являются необходимой составляющей общей системы социальной защиты населения. Принцип солидарности и всеобщности социального обеспечения (социальной справедливости) связан с относительными стандартами норм страховых выплат, социальных пособий и социальных преференций (льгот). Достижение более высокого уровня социального обеспечения связывается с индивидуальной предусмотрительностью лица и участием в дополнительных добровольных социально-страховых системах.
Как отмечалась в первых главах данной работы, исторически социальное страхование как форма социального обеспечения связывается первоначально с добровольными системами самострахования и взаимопомощи лиц наемного труда, позднее с вмешательством государства в регламентацию отношений труда и капитала. Соответственно появляются обязательные формы социального страхования, когда государство законодательно обязывает определенные группы населения страховать себя или третьих лиц от того или иного вида социального риска. Таким образом, существующие сегодня во многих развитых странах системы социального страхования основаны на единстве и взаимодействии обязательных и добровольных систем страхования. Эта дает основания утверждать, что обязательные и дополнительные частные системы социального страхования рассматриваются как единая по существу схема достижения намеченного уровня социальной защиты населения.
При этом каждая страна с учетом уровня социально-экономического развития, национальных традиций определяет соотношение обязательного и добровольного страхования. Так, например, социальное страхование в Германии (модель Бисмарка), имеющее более чем столетнюю историю развития, строится на сочетании публичных и частных правовых начал, на сочетании обязательного и добровольного пенсионного страхования по отдельным видам социальных рисков. Так, в настоящее время пенсионное обеспечение в Германии включает две взаимосвязанные системы: 1) обязательное пенсионное страхование, охватывающее не только наемных работников, но и государственных чиновников, лиц свободных профессий; 2) дополнительное добровольное пенсионное страхование (на уровне предприятий и индивидуальное пенсионное страхование). Обязательное пенсионное страхование основано на страховых взносах и обеспечивает увязку пенсии с заработком, ориентировано на замещение заработной платы в высоких соотношениях к пенсии (60-70%). Дополнительная пенсионная система основана на добровольных договорных началах. Так, на предприятиях существуют: пенсионное обеспечение в виде прямого страхования на основании договора между работником и работодателем и пенсионное обеспечение через независимые учреждения социального страхования (страховые организации и пенсионные кассы). Система добровольного пенсионного страхования выполняет двоякую функцию, во-первых, распространяется на граждан, не подлежащих обязательному страхованию, и, во-вторых, является дополнительным страхованием лиц, подлежащих обязательному страхованию. Таким образом, функционирование в Германии обязательной и дополнительных систем пенсионного страхования обеспечивает конкуренцию на рынке страховых услуг и создает предпосылки для более динамичного развития в целом существующей системы пенсионного страхования *(789).
Несколько отличается организация социального обеспечения в странах, выбравших модель Бевериджа. Государство обеспечивает базовые гарантии социальной защиты на уровне прожиточного минимума, предоставляет равные возможности для воспитания детей семьями с разными доходами, равный доступ к государственной системе здравоохранения. Например, здесь обязательные страховые взносы формируют государственную базовую часть пенсии, выплачиваемой в едином размере для всех получателей. Эта часть пенсии основана на увязке с прожиточным минимумом, на принципах социальной помощи. Дифференциация размеров пенсий с учетом страхового вклада обеспечивается за счет добровольных профессиональных пенсий, организуемых в рамках национальной пенсионной системы страны, и индивидуальных пенсионных программ с помощью добровольного участия (НПФ и страховые компании). Таким образом, государственные и частные пенсионные институты рассматриваются как единые национальные системы социального обеспечения. В промышленно развитых странах наблюдается тенденция к снижению общего уровня обязательного социального обеспечения и к более широкому использованию корпоративных пенсионных систем, финансируемых работодателями *(790). Об эволюции данных моделей мы уже говорили в предыдущих разделах.
Возвращаясь к России, отметим, что действующее законодательство о социальном обеспечении также включает нормы, регулирующие отношения с участием негосударственных пенсионных фондов, медицинских учреждений, оказывающих платные медицинские услуги населению, и др. На основании законодательства о негосударственных пенсионных фондах лицо или его работодатель вправе заключить с указанным фондом договор о добровольном пенсионном страховании для получения впоследствии соответствующих выплат к пенсии. Согласно Федеральному закону "Об обязательном пенсионном страховании" (2001 г.) физические лица, уплачивающие страховые взносы в виде фиксированного платежа, вправе добровольно вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуществлять уплату страховых взносов в части, превышающей сумму установленного фиксированного платежа. В этом случае индивидуальная предусмотрительность лица обеспечивает дополнительную сумму к будущей пенсии застрахованного.
В современной теории права социального обеспечения нередко подчеркивается возрастание роли социально-партнерских методов регулирования социально-обеспечительных отношений. Локальные нормативные акты, коллективные соглашения и договоры признаются источниками не только трудового права, но и права социального обеспечения. Более того, в рамках индивидуально-договорного регулирования стороны трудового договора своим соглашением включают в его содержание дополнительные права работника в сфере социального обеспечения (оплата лекарств, дополнительные пособия при рождении ребенка и др.). В формировании социальной политики государства особая роль отводится социальным партнерам. М.Ю. Федорова отмечает, что создание дополнительных негосударственных механизмов социального обеспечения, в том числе и социально-партнерских, можно рассматривать в контексте формирования гражданского общества, его взаимодействия с государством в целях достижения социального мира и благополучия *(791).
По нашему мнению, новый облик права социального обеспечения характеризуется единством публичных и частных начал правового регулирования. Последние особо ярко проявляются в договорных режимах регулирования социального страхования и социального обслуживания, расширении круга субъектов (обязательные государственные социально-страховые фонды, работодатели, индивидуальные предприниматели, частные медицинские учреждения и частные социальные службы и др.), а равно получателей социальных выплат и услуг.
Следует упомянуть о существенном усложнении системы правового регулирования социального обеспечения, а именно: специализации и обособлении отдельных составляющих правовых режимов социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения, что иллюстрируется принятыми на рубеже веков рамочными законами. Более того, государство должно обеспечить оптимальное, согласованное функционирование государственных и негосударственных форм социального обеспечения. Последние должны быть в сфере правового регулирования отрасли права социального обеспечения, с тем чтобы государство устанавливало юридические гарантии защиты прав граждан в отношениях с негосударственными структурами, действующими в сфере социального обеспечения. Так, согласно действующему законодательству порядок участия негосударственных пенсионных фондов в системе обязательного пенсионного страхования, пределы осуществления негосударственными пенсионными фондами полномочий страховщика регламентируются федеральным законом. Иными словами, речь идет о распространении сферы действия права социального обеспечения, расширении предмета отрасли.
В качестве дополнительных факторов трансформации отрасли отметим нарастающий демографический кризис, усиливающийся процесс глобализации, изменение структуры занятости. Об этом уже упоминалось выше.
Политико-правовые факторы, обусловившие трансформацию отрасли права социального обеспечения. Конституция РФ провозгласила наше государство социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Задачи государства в социальной сфере сегодня осуществляются не только через справедливое распределение социальных благ, компенсацию материальных потерь в связи с утратой (отсутствием) заработка, иного дохода, но и через защиту членов общества от социального отторжения, обеспечение условий для социальной интеграции в общество в русле идей социальной солидарности и социальной безопасности. Социальное государство обеспечивает членам общества эффективный доступ к услугам в области здравоохранения, образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности. При этом защита от социального отторжения гарантируется государством как в страховых, так и в нестраховых формах социального обеспечения. Так, согласно Федеральному закону "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (1998 г.) предусматриваются не только компенсационно-восстановительные меры (страховые выплаты, оплата дополнительных расходов), но и система мер реабилитации пострадавших, способствующих их возвращению к активной трудовой деятельности. В бюджете Фонда социального страхования РФ (ФСС РФ) ежегодно, как правило, определяются расходы на периодические медицинские осмотры, профилактическое лечение, в том числе санаторно-курортное лечение (предупредительные меры), на профессиональное обучение и переобучение. Федеральный закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (1995 г.) не ограничивается предписанием экстренной адресной материальной помощью лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Он также устанавливает довольно широкий перечень социально-реабилитационных услуг, в том числе социально-медицинских, психологических, правовых, содействие в получении образования или профессии и др. В соответствии с Законом РФ "О занятости населения" органы государственной службы занятости субъектов РФ оказывают гражданам бесплатно услуги, связанные с содействием занятости населения, в том числе услуги в поиске подходящей работы, оказании психологической поддержки, профессиональной подготовке безработных, обеспечении социальной адаптации безработных граждан на рынке труда.
Таким образом, усложняется и модифицируется роль государства в сфере социального обеспечения. Правовое социальное государство как субъект права социального обеспечения выполняет три основные роли. Во-первых, это взятые на себя государством публично-правовые обязательства по государственному социальному обеспечению отдельных категорий граждан (пенсии государственных служащих, военнослужащих, государственные пособия семьям, имеющим детей, пособия по безработице, профессиональная подготовка безработных и т.д.), а равно по государственной социальной помощи и социальному обслуживанию (малообеспеченных лиц, граждан пожилого возраста и инвалидов и т.д.). Участниками правоотношений по государственному социальному обеспечению выступают соответствующие органы исполнительной власти (федеральные, региональные) и органы местного самоуправления, органы службы занятости, государственные и муниципальные социальные службы, государственные и муниципальные медицинские учреждения, учреждения медико-социальной экспертизы.
Во-вторых, государство выступает в качестве субъекта обязательного социального страхования. Здесь оно может выполнять функции страховщика как в лице государственных внебюджетных фондов, так и в роли страхователя. Так, в первом случае в соответствии с действующим законодательством Пенсионный фонд РФ назначает (пересчитывает) и выплачивает трудовые пенсии на основе данных индивидуального (персонифицированного) учета, другие пенсии, предусмотренные законодательством (государственные пенсии за выслугу лет государственным служащим и др.), а также социальные пособия на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти. Фонд социального страхования РФ выступает стороной правоотношений по выплате страхового обеспечения (кроме пособий по временной нетрудоспособности) по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также по выплате пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам некоторым категориям граждан (индивидуальные предприниматели и иные лица, уплачивающие страховые взносы в ФСС РФ; неработающие граждане, уволенные в связи с ликвидацией организации и др.). Во втором случае государство в лице своих органов может выступать в роли страхователя. Так, в системе обязательного медицинского страхования страхователем неработающих граждан являются органы исполнительной власти субъектов РФ и администрации муниципальных образований.
При этом на каждом историческом отрезке пути государство должно находить оптимальный баланс, соотношение страховых (солидарных) форм социального обеспечения и форм государственной помощи (вспомоществования), с тем чтобы наиболее полно и всесторонне развернуть "сеть социальной защиты" нуждающимся лицам.
В-третьих, государство является самостоятельным участником социального партнерства (сотрудничества) в системе гражданского общества. Правовое социальное государство и гражданское общество - это две части одного живого организма, каждая из которых нуждается в другой и призвана обеспечить реализацию прав человека (политических, социально-экономических, культурных и др.). По справедливому замечанию В.Д. Роика, именно гражданское общество разрушает монополию государства в сфере социальной политики. Многочисленные некоммерческие организации в области социального страхования, здравоохранения, социальной помощи одиноким и престарелым в большинстве развитых стран обеспечивают значительное повышение уровня социальной защищенности граждан *(792). В советский период монополия государства в рассматриваемой сфере свела на нет зачатки общественных форм благотворительности, товариществ социального страхования и т.д., которые имели место в дореволюционной России. Сегодня мы в начале пути формирования, консолидации общественных структур гражданского общества в решении задач социального обеспечения. В цивилизованном обществе государство является основным, но не единственным субъектом социальной политики. В этом случае государство, на наш взгляд, не осуществляет непосредственного властного регулирования, правовое регулирование носит рамочный характер. Это означает, что государство обеспечивает координацию совместных действий институтов гражданского общества (профсоюзы, негосударственные социально-страховые фонды, благотворительные организации и др.) в достижении общей цели - социальной защиты населения. Одной из таких организационных форм являются Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений *(793), а также отраслевые, региональные комиссии, цель которых - согласование позиций социальных партнеров по основным направлениям социальной политики, ведению коллективных переговоров и заключению коллективных соглашений. В Генеральном соглашении между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2005-2007 гг. социальные партнеры обязуются не допускать снижения уровня обеспечения социально экономических прав граждан при совершенствовании нормативно-правовой базы по проблемам занятости населения. В сфере социального страхования социальные партнеры обязуются продолжить разработки концепции его реформирования, обеспечив паритетное участие представителей сторон в управлении страховыми средствами, развитие системы негосударственного социального страхования, дополнительного пенсионного страхования работников. При реформировании обязательного медицинского страхования социальные партеры обязуются предусмотреть в программе государственных гарантий оказания медицинской помощи социально незащищенным группам населения оплату лекарств в объеме 50% при амбулаторном лечении *(794).
К политическим предпосылкам, определяющим новацию отрасли права социального обеспечения, относится и реализация в правовой системе принципа федерализма как важнейшего политического принципа, определяющего основы государственного устройства. Согласно Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, защита семьи относятся к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, во-первых, определение сферы исключительного федерального правотворчества, которая обычно очерчивается рамочными федеральными законами по основным видам социального обеспечения. Так, в соответствии с Законом "О государственной социальной помощи" (1999 г.) к ведению Российской Федерации отнесено установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории РФ. Закон "О занятости населения" (1991 г.) устанавливает основания и порядок признания граждан безработными и основания и порядок выплаты пособия по безработице, т.е. федеральным законодательством определяются минимальные и обязательные в Российской Федерации нормы социальной и экономической защищенности граждан от безработицы. Иными словами, имеются в виду вопросы социального обеспечения и социальной защиты населения, которые требуют единообразного решения при руководстве из центра.
Кроме того, совместное ведение в сфере социального обеспечения и социальной защиты означает, что ряд вопросов должны находиться в ведении субъектов РФ или муниципальных образований, поскольку федеральный законодатель отнес их к ведению названных субъектов. Тому могут служить две основные причины: необходимость учета региональных и местных особенностей и (или) необходимость в консолидации усилий, в том числе финансовых средств, центра и регионов, муниципальных образований. Например, в соответствии с Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование социального обслуживания населения, при этом устанавливают государственные стандарты. Согласно Закону "О занятости населения" органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обеспечивают временную занятость населения путем организации общественных работ. Кроме того, субъекты РФ вправе также устанавливать условия и порядок выплаты пособия по безработице, усиливающие социальную защиту граждан. На основании Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении" (2001 г.) субъектам РФ предоставлено право устанавливать условия назначения пенсии государственным служащим этих субъектов и т.д.
К сфере регионального и местного нормотворчества следует отнести и вопросы, которые федеральным законодательством не урегулированы. К ним вопросам относится, например, социальная поддержка многодетных и молодых семей. При этом субъекты РФ и органы местного самоуправления за счет средств своего бюджета вправе повышать уровень социально-обеспечительных гарантий по сравнению с минимальным федеральным уровнем.
Таким образом, разграничение сфер исключительной и совместной компетенции Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных органов должно обеспечить комплексную социальную защиту населения. При этом распределение и перераспределение социальных функций между федеральным, региональным и местным уровнями должны подкрепляться соответствующими источниками финансирования в рамках бюджетной системы РФ. Источниками финансирования тех или иных видов социального обеспечения соответственно выступают государственные бюджеты (федеральный и субъектов РФ) и местные бюджеты. Нарушение принципа сбалансированности социального обеспечения по уровням его регулирования (федеральный, региональный и местный) неизбежно повлечет социальное неравенство. Яркий пример - реализация упомянутого Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, который вызвал "поток" обращений граждан в Конституционный Суд РФ. Сама по себе идея переноса центра тяжести распределения форм социальной помощи населению с федерального уровня на региональный вполне обоснованна исходя из адресности этого вида социального обеспечения и учета уровня жизни, условий, сложившихся в данном регионе. Конституционный Суд в этой части особо подчеркнул, что при переходе к новому правовому регулированию мер социальной поддержки (от федерального уровня к региональному) должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие обеспечить сохранение достигнутого уровня защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности, и созданы необходимые, в том числе финансовые, условия для надлежащего осуществления субъектами РФ мер социальной поддержки *(795).
Между тем процесс реформирования государственного управления и разграничения полномочий федерального центра и регионов не завершен. Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" *(796) введен новый механизм передачи полномочий Российской Федерации в сфере занятости органам государственной власти субъектов РФ, однако с условием, что эти полномочия так и остаются полномочиями Российской Федерации.
Отмеченные социально-экономические и политические предпосылки обусловили в совокупности и новые современные подходы к определению функций отрасли, ее предмета, метода, источников права и иных системообразующих факторов.
|
|
|
Скачать 4.95 Mb.