|
|
Право социального обеспечения - учебник (Лушникова М.В.). Право социального обеспечения - учебник (Лушникова М.В. Курс права социального обеспечения к читателю
Раздел 3. Общая теория российского
права социального обеспечения: прошлое и настоящее
Истинность теории заключается, как
свидетельствует практика, в том,
насколько убедительно она объясняет
прошлое и настоящее и насколько ее
выводы совпадают с будущим развитием
общества.
Р.З. Лившиц
Глава 6. Теоретические подходы к проблемам права социального
обеспечения (до начала ХХ в.)
6.1. Генезис российской теории права социального обеспечения и
развитие учения о социальном призрении
Общепризнано, что общая теория права сложилась во второй половине ХIX - начале ХХ вв. на основе обобщений и выводов юридического позитивизма. В 70-е гг. XIX в. А. Меркель вместо философии права ввел термин "теория права", обозначающего науку, которая вырастала из самого права и слагалась из общих частей специальных наук. Именно в таком понимании этот термин был воспринят и в русской литературе. Так, А.А. Рождественский называл общую теорию права самой общей из всех юридических наук, как науку, изучающую общие правовые принципы и понятия. Иными словами, теория права только изучает правовые явления, берет правовую жизнь в том виде, в котором находит ее в определенный исторический период, в то время как философия права еще и оценивает право, рассматривает его таким, каким оно должно быть *(563). При этом общая теория права была охарактеризована как наука о позитивном (положительном) праве *(564). С начала 80-х гг. XIX в. и до конца ХХ в. юридический позитивизм стал основой общей теории права и отраслевых наук.
В советский период общая теория права признавалась обобщающей наукой о действующем праве, составной частью марксистско-ленинского учения о государстве и праве. Как правило, ставился знак равенства между понятиями "общая теория права" и "теория позитивного права". Позднее с появлением в советской юридической науке концепции широкого понимания права в противовес официальной нормативистской общая теория права стала признаваться многоаспектной комплексной наукой, характер которой определяется ее философской, политической, юридической и социологической направленностью. При этом в теорию права, по сути, стали включать философию права, теорию права и социологию права *(565). На рубеже XX-XXI вв. в российской юридической науке ясно наметилась дифференциация общей теории права на самостоятельные юридические науки. Так, С.С.Алексеев наряду с теорией права выделял философию и социологию права. Теорию права он свел к юридической догматике. Он писал, что общая теория права связала воедино общезначимые повторяющиеся в отраслевых науках положения о законе, праве, правоотношениях, юридических фактах и т.д. (юридические догмы) *(566). Таким образом, общая теория права, как теория позитивного права, обобщает, синтезирует теоретические положения всех отраслевых наук. Применительно к нашему исследованию это будет означать обращение к общей теории права как первооснове при анализе проблем общей части права социального обеспечения: предмет отрасли, социально-обеспечительные правоотношения, правовой механизм их защиты и др.
Великий русский историк С.М. Соловьев призывал "не делить, не дробить русскую историю на отдельные части, но соединять их, следить преимущественно за связью явлений, за непосредственным преемством форм, не разделять начал, но рассматривать их во взаимосвязи, стремиться объяснить каждое явление из внутренних причин, прежде чем выделить его из общей связи событий и подчинить внешнему влиянию" *(567). В ходе дальнейшего изложения мы постараемся последовать этому призыву, акцентируя внимание на преемственности и постепенности развития науки права социального обеспечения.
Зарождение науки права социального обеспечения также можно считать показателем относительно высоко уровня развития социальных наук в России. Первыми исследователями в данной сфере были не только юристы, но и экономисты, специалисты в области статистики, историки, медицинские работники, представители технических отраслей знания. Уже тогда была предпринята попытка выхода на междисциплинарный уровень, чему способствовали широкий кругозор, а порой и просто энциклопедические знания группы русских ученых, о которых речь пойдет ниже.
Как и в науке российского трудового права, российских исследователей, стоявших у истоков формирования науки права социального обеспечения, можно условно разделить на несколько групп.
Во-первых, это представители академической науки и общественные деятели. В их числе оказались не только профессиональные юристы, но и экономисты, а также специалисты в других областях знания. Наиболее известными из этой группы профессора В.А. Гаген, П.И. Георгиевский, М.Я. Герценштейн, В.Ф. Дерюжинский, А.Н. Миклашевский, В.Г. Яроцкий, а также молодые в то время ученые Н.А. Вигдорчик, В.Я Канель и др.
Во-вторых, следующую группу составляют служащие фабричных инспекций, прежде всего фабричные инспекторы и ревизоры. Среди них можно выделить А.Н. Быкова (Ф. Павлова), В.Е. Варзара, Е.М. Дементьева, В.П. Литвинова-Фалинского, А.А. Микулин, А.А. Пресса, а также академика И.И. Янжула, бывшего одним из первых фабричных инспекторов, и профессора И.Х. Озерова. Отчеты фабричных инспекторов посвящались анализу практики применения не только фабричного законодательства, но и законодательства о вознаграждении рабочих за производственные увечья, о фабричной медицине и др.
К третьей группе исследователей относятся государственные чиновники, занимавшиеся проблемами правового регулирования государственным призрением и социальным страхованием по долгу службы. Вероятно, первым из них стал экономист Ф.Г. Тернер, бывший впоследствии товарищем министра финансов. В эту группу также можно причислить министра финансов профессора Н.Х. Бунге, члена Совета министра внутренних дел профессора И.Я. Гурлянда, сенатора А.М. Нолькена, глав правительственных комиссий по рабочему вопросу А.Ф. Штакельберга, П.Н. Игнатьева, П.А. Валуева, М.М. Федорова, Д.А. Философова, В.Н. Коковцова, экспертов этих комиссий А.А. Бенкендорфа, А.Ф. Федорова и др. К примеру, сенатор А.М. Нолькен занимался социальным законодательством в силу должностных обязанностей. Он проводил сравнительно-правовой анализ первых страховых законов и признавал необходимость разработки социального законодательства *(568).
Еще раз подчеркнем, что это деление до известной меры условно. Многих из исследователей можно отнести на разных этапах их карьеры к разным группам. Так, В.П. Литвинов-Фалинский был преподавателем столичного технологического института, фабричным инспектором, сотрудничал с союзами предпринимателей, а впоследствии возглавлял отдел промышленности в Министерстве торговли и промышленности. Ф.Г.Тернер совмещал научную работу с государственной службой, причем первая была органически связана с последней. Почти вся его служебная деятельность прошла в Министерстве финансов. В круг его научных интересов входил широкий спектр социальных проблем, в том числе российское и зарубежное фабричное законодательство и социальное страхование.
Наука права социального обеспечения формировалась вначале в основном в рамках науки полицейского (административного) права и гражданского права, а затем с появлением страхования рабочих - в рамках зарождающейся науки трудового права. Оно представляло собой постепенный, сложный и многоуровневый процесс, на который оказывали влияние большое количество разнородных факторов *(569). Естественно, что сама наука могла сформироваться только после того, как более или менее четко обозначился ее предмет, а именно отношения, связанные с социальной помощью (призрением) и социальным страхованием.
Отметим, что изначально выделились два относительно самостоятельных научных направления. Первым из них являлось изучение проблем социальной помощи (благотворительности, призрения бедных, трудовой помощи, трудоустройства (указания труда) и др.) Второе направление нашло выражение через исследование социально-страховой проблематики. Это позволило впоследствии И.И. Чистякову выделить две основные организационно-правовые формы социального обеспечения: социальную помощь за счет средств бюджета и социальное страхование рабочих (обязательное и добровольное) *(570). При этом произошло своеобразное разделение труда. Вопросами государственного призрения, социальной помощи бедным занимались в основном ученые - специалисты по административному (полицейскому) праву, а вопросами социального страхования - ученые - специалисты по гражданскому праву, позднее по трудовому праву, а равно экономисты.
К числу важнейших предпосылок возникновения анализируемого феномена - науки права социального обеспечения - можно отнести в самом широком смысле влияние Запада. Оно осуществлялось через законодательство стран Европы и США, исследования зарубежных ученых, изучение правоприменительной практики этих стран, зарубежные стажировки, общение с иностранными специалистами и др. Уже первая межведомственная комиссия, созданная при петербургском градоначальнике в 1859 г., а также комиссия под председательством члена Совета министра внутренних дел А.Ф. Штакельберга (1859-1862) во многом ориентировались на иностранное законодательство. Можно отметить, что преимущественная ориентация на немецкое законодательство, которая стала доминирующей и в российской науке, и в законодательной практике, была вполне обоснованной. Даже современные исследователи отмечают несомненные достоинства системы социального страхования Германии, сложившейся после принятия законов, регламентирующих страхование рабочих от болезней (1883 г.), от трудового увечья (1884 г.), от инвалидности и старости (1889 г.). В России неоднократно публиковались немецкие законы и переводные научные работы *(571). Подчеркнем, что достаточно активно изучалось социальное законодательство Франции, Бельгии, США и ряда других стран *(572). Но число публикаций, посвященных германскому страховому законодательству, было наибольшим *(573). Широко была представлена и переводная литература известных немецких, английских и французских исследователей проблем призрения бедных *(574).
Завершение формирования науки права социального обеспечения в России вполне обоснованно связывается большинством исследователей с советским периодом. В то же время бесспорным можно считать и то, что первые исследования по интересующим нас проблемам появились значительно раньше, и уже к началу ХХ в. они составили существенный массив.
Особую роль в консолидации и распространении (опубликовании) результатов научных правовых исследований в области социального обеспечения сыграли специализированные издания, в том числе подписные. Речь идет прежде всего о периодическом журнале "Трудовая помощь", который издавался с 1897 по 1918 г. под покровительством императрицы Александры Федоровны и общей редакцией В.Ф. Дерюжинского. Журнал имел задачей теоретическую и особенно практическую разработку вопросов трудовой помощи бедным в различных ее формах, а также другие вопросы общественного призрения и благотворительности в широком смысле. Специальная рубрика журнала была посвящена анализу зарубежного опыта правовой регламентации и организации систем общественного призрения и благотворительности. Многие известные российские ученые были авторами статей в этом издании (В.А. Гаген, П.И. Георгиевский и др.)
Определенный вклад в осмысление проблем социального страхования рабочих внесли союзы работодателей, число которых после 1905 г. стало стремительно расти. Изданные Труды Всероссийского торгово-промышленного съезда 1896 г. в Нижнем Новгороде включали более 10 содержательных и обширных публикаций по вопросам социального страхования рабочих. Их авторами были В.Е. Варзар, Л.Н. Воронов, Л.Н. Кремлев, Е.М. Дементьев, В.Г. Яроцкий и др. Вполне академические исследования подготовили член Общества для содействия русской промышленности и торговли Л.Б. Скаржинский, представитель постоянного совещания конторы железозаводчиков А. Кеппен, инженер Г.Ф. Тигранов, крупный предприниматель В.В. Жуковский и др. *(575) Под грифом Совета съездов представителей промышленности и торговли в 1913-1914 гг. вышло 6 сборников материалов по страхованию рабочих, половина из которых была посвящена зарубежному социальному законодательству. Различные объединения предпринимателей публиковали большой объем материала, касающегося трудового права и страхового законодательства *(576).
Развитие учения о праве на общественное и государственное призрение и на трудовую помощь. Право социального обеспечения формировалось в прямой связи с призрением бедных и благотворительностью, которые относились к предмету регулирования полицейского права. Как отмечалось в предшествующем изложении, дореволюционные российские исследователи истории законодательства о мерах борьбы с бедностью в Западной Европе единодушно отмечали общие закономерности, один и тот же ход исторических событий в области призрения бедных. Сначала складывалось общинное попечение, затем полное и исключительное господство частной, притом единоличной благотворительности, позднее ее ослабление и вполне естественное принятие на себя благотворительных задач церковью, далее по мере усиления и централизации государственной власти принятие, в основном репрессивных, мер по отношению к нищим. Наконец, все эти отдельные интересы и заботы сливаются в общий интерес - социальный (общественный), который соединяет под одним знаменем и отдельных лиц, и союзы, и частные сообщества, и государство *(577).
Проблемами социальной помощи занимались преимущественно ученые-полицеисты (административисты). Соответствующие разделы были практически во всех учебниках по административному (полицейскому) праву, в том числе принадлежащих перу наиболее авторитетных российских административистов, таких как Н.Х. Бунге, В.М. Гессен, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский. В специальных исследованиях рассматривалась история вопроса и обращалось внимание на необходимость развития обязательного публичного призрения, что, по сути, означало государственную социальную помощь *(578). При этом активно изучался опыт стран Запада *(579), а число переводных публикаций по теме исчислялось десятками *(580). Значительное число изданий посвящалось общей социальной проблематике *(581).
Исследования того времени зачастую носили теоретико-прикладной и сравнительно-правовой характер. Ученые решали проблемы определения и разграничения основных понятий: призрение, благотворительность, патронаж; классификации основных видов и способов призрения; пределы государственного вмешательства (регулирования) призрения бедных; квалификации юридической природы права на призрение. Особое место в исследованиях отводилось типологизации основных систем призрения в странах Западной Европы и рассматривались вопросы возможной рецепции этого опыта в России. Вместе с тем многие ученые завершали свои исследования конкретными практическими рекомендациями по улучшению системы призрения. Например, П.И. Георгиевский для особой комиссии под председательством К.К. Грота, которая была создана для пересмотра законодательства призрения бедных, разработал законопроект организации общественного призрения в городах и проект устава Общества по устройству сельских колоний *(582).
Формы (виды) призрения. Вначале отметим, что в теории не сложилось единых однозначных определений понятий "благотворительность", "призрение" и "патронаж", "вспомоществование". Зачастую российские исследователи вслед за западными коллегами совмещали понятия "призрение" и "благотворительность". Так, П.Ф. Ашротт и Э. Мюстенберг помощь лицам, впавшим в нищету, называли призрением, которое может быть открытым и закрытым *(583). В.А. Гаген призрением бедных называл помощь из чужих рук, оказываемых таким людям, которые не имеют средств, нужных для получения самого необходимого для поддержания жизни, без чего они рискуют умереть с голоду *(584). Названный автор разграничивал призрение по видам в зависимости от источника. Если призрение оказывается частными лицами из частных средств, то оно называется частной благотворительностью. Если призрение сосредоточено в руках церкви, то это - церковное призрение. Публичное или законное призрение оказывают публичные корпорации (государство, провинции, уезды, общины). Более однозначно на этот счет высказался П.И. Астров, который считал, что необходимо четко разграничить понятия "призрение" и "благотворительность": "благотворят люди, а учреждения призревают". В этой связи благотворительная деятельность по существу свободна, а всякое учреждение связано уставом. Иными словами, где устав, там призрение, а благотворительность относится к человеку *(585). По форме получения помощи традиционно выделялось открытое призрение (помощь на дому) и закрытое (помощь в заведении).
И.Я. Гурлянд, ученый-административист, а впоследствии близкий сподвижник П.А. Столыпина, был горячим проводником идеи патронажа. Провозглашенная им цель была вполне благая: "определить идею законного покровительства, т.е. такого, которое может быть юридически сконструировано". Казалось бы, здесь прямой выход на право социального обеспечения, ибо главная идея патроната - "защита слабого со стороны сильных" *(586). Он выделял самопожертвования (взаимопомощь), пожертвования (благотворительность) и покровительство, т.е. присоединение слабого к себе через попечительство и патронат. В итоге между последними (попечительство и патронат) так и не удалось провести правового различия, кроме как по источникам (для попечения - договор, для патроната - закон) и качеству слабости, взывающей о защите. Если при попечении покрывается слабость физическая и экономическая, то при патронате - только юридическая, параметры которой установлены в самом законе. В итоге патронату было дано следующее определение: ": это идея такой защиты, которая в виде той или иной общности интересов оказывается юридически слабым со стороны юридически сильных с целью дать первым возможность приспособиться к процессу приспособления к жизни, устанавливается самим законом и, наконец, определяется совокупностью прав и обязанностей с каждой стороны: реализует основную цель полицейского права - установление условий для всестороннего развития индивида" *(587). Такое определение позволяет, с одной стороны, выйти на проблемы государственного страхования рабочих с участием государства, систему государственных пособий, мероприятия государства по борьбе с безработицей, а с другой - обосновать мелочную опеку рабочих и подробную регламентацию их отношений с работодателями, т.е. на то же пресловутое государственное попечительство.
Другой известный специалист полицейского права Н.Х. Бунге меры по противодействию нищете связывал с частной и общественной благотворительностью, признавая термин "благотворительность" общим для всех случаев призрения *(588). При этом он отвергал юридическое право нуждающихся на вспомоществование. К органам благотворительности он относил совместную деятельность частных лиц и органов общественной благотворительности - личных союзов, в том числе церкви, общины, области и государства. Частная и церковная благотворительность носят нравственный и религиозный характер. Благотворительность государства связана с распоряжениями и законодательными мерами. Но расширение пределов государственной благотворительности, по мнению Н.Х. Бунге, приведет к узаконению права нищеты, к установлению принудительных налогов, падающих на одни классы населения в пользу других. Государство дополняет частную и общинную благотворительность и устанавливает правила для всех благотворительных учреждений, обязывает их отчетностью, подчиняет надзору и пр. Все виды благотворительных учреждений Н.Х. Бунге разделил на три вида в зависимости от их предназначения: во-первых, для призрения детей (воспитательные дома, приюты, школы для бедных), во-вторых, для оказания помощи бедным, способным к работе (агентства для доставления работы, работные дома, земледельческие колонии), в-третьих, для призрения неспособных к работе (богадельни и др.) Таким образом, Н.Х. Бунге не признавал права на общественное призрение, трудовую помощь в качестве юридически обеспеченного, субъективного права. Не случайно все виды социальной помощи нуждающимся он подвел под общую категорию благотворительности (милости). Эта помощь независимо от вида носит характер милостыни, в том числе и со стороны государства. Эта позиция нередко встречалась и в трудах других исследователей. Так, А. Горовцев утверждал, что "только в виду возможности полного отсутствия или значительных несовершенств частной благотворительности можно и приходится признавать за государством нравственную обязанность организовывать общественное призрение" *(589).
Другие ученые-полицеисты придерживались иной позиции. В ключе нашего исследования особый интерес представляет работа В.Ф. Дерюжинского об общественном призрении *(590). В ней он дал исторический очерк развития призрения в России, отмечая много общего с западноевропейскими народами. Он выступил поборником государственной системы обязательного призрения. При этом он отмечал, что право бедняка на помощь не вызывает особых разногласий, что далеко нельзя сказать о способах оказания такой помощи. Для современников В.Ф. Дерюжинского главным предметом спора был вопрос о том, должно ли государство вмешиваться в это дело и регулировать его, или же оно должно быть всецело предоставлено заботам частной инициативы и благотворительности. Одни признают государственную систему обязательного призрения "весьма пагубной", парализующей энергию труда и стремление к самостоятельности, развивая непредусмотрительность в людях. В этой связи заботы о бедных должны быть предоставлены исключительно свободной деятельности частных лиц и церкви. Другие, в том числе и В.Ф. Дерюжинский, считали иначе. В обоснование необходимости организации системы государственного призрения он приводит два основных аргумента. Во-первых, он утверждал, что недостатки системы обязательного призрения большей частью не присущи ей как таковой. Эти недостатки свидетельствуют не против самого принципа обязательного призрения, а лишь против известных способов его применения. Он обоснованно полагал, что эти недостатки могут быть устранены лучшей организацией дела общественного призрения. Во-вторых, по мнению В.Ф. Дерюжинского, указание на частную и церковную благотворительность как на единственно рациональную систему вспомоществования бедным находится в явном противоречии с убедительными данными прошлой истории призрения, которые свидетельствуют именно о недостаточности и неудовлетворительности исключительного господства системы частной благотворительности.
Он писал, "что нет сомнения, что в дальнейшем развитие общественного призрения в России должно быть вверено органам самоуправления, земству и городским общественным учреждениям" *(591). Рассматривая результаты деятельности московской организации городских участковых попечительств о бедных, В.Ф. Дерюжинский отмечал, что именно такая организация обеспечивает адресность постоянной и временной помощи нуждающимся. В основу деятельности названных попечительств был положен принцип индивидуализации дела общественного призрения, вызывающий необходимость тщательного обследования каждого просителя. Кроме того, попечительства о бедных не ограничивались содержанием богаделен и приютов для стариков и детей, они также открывали швейные мастерские, в которых бедные, но способные к труду женщины могли получать заработок, а также посреднические конторы для указания места и занятий прислуги и рабочим (службы трудоустройства). Таким образом, общественное призрение охватывало и иные формы помощи нуждающимся. Как отмечал В.Ф. Дерюжинский, в такой организации учреждений попечительства о бедных прослеживается "много общих черт с немецкой эльберфельдской системой" *(592). Не менее важен вывод В.Ф. Дерюжинского о том, что организация призрения бедных должна строиться на объединении деятельности всех благотворительных учреждений - сословных, общественных и частных и постоянном взаимодействии между ними и городским управлением, но без нарушения самостоятельности этих учреждений.
П.И. Георгиевский также отмечал, что уже с XVII в. из недр общины исторически развилась благотворительность, с одной стороны, частных лиц и свободных союзов, и с другой - общественных органов. Он поставил вопрос о взаимоотношениях названных органов и разграничении сфер их деятельности. По его мнению, частная благотворительность должна осуществляться в тех областях призрения, где особенно важна индивидуализация помощи. Главным достоинством частной благотворительности является ее способность вникать "в детали и частные условия каждого отдельного случая". Частная благотворительность свободна в определении оснований и размеров оказания помощи нуждающимся. В то же время общественное призрение необходимо там, где проявления нужды требуют применения на практике начал принуждения и общих правил предоставления помощи. Только государству и его органам принадлежит право ограничения личной и имущественной свободы. Общественное призрение - это деятельность органов по принятию общих мер, подведение многих случаев под общие правила. Общественное призрение имеет задачу - никого не допустить умереть от лишений, которые могут быть устранены своевременно оказанной помощью. П.И. Георгиевский приходит к выводу о том, что государство должно осуществлять надзор за деятельностью органов частной благотворительности. Но кроме этой функции государство должно сотрудничать на основании свободного соглашения с органами частной благотворительности в решении общих задач борьбы с бедностью *(593).
О юридической природе права бедного на призрение. Всестороннее и достаточно полное исследование юридической природы права бедного на призрение было проведено В.А. Гагеном. Как уже отмечалось, он разграничил частную благотворительность и публичное или законное призрение, последнее связано с деятельностью публичных корпораций (государства, провинций, уездов, общин), которым вменена законом публичная обязанность оказания помощи нуждающимся. При этом публичное призрение подразделялось на два вида - факультативное (добровольное) и обязательное (облигаторное). Характерными признаками факультативного публичного призрения являются следующие: 1) государственные органы ведают делом призрения; 2) добывание средств на призрение предоставляется на усмотрение граждан (за счет частной благотворительности); 3) государственные органы, собрав справки о просителе, имеют полную свободу дать ему необходимую помощь (по усмотрению государственного органа); 4) размер этой помощи зависит от наличия средств, имеющихся в распоряжении государственного органа. Принудительное (обязательное) публичное призрение строится на иной основе. В этом случае государство обеспечивает средства для оказания помощи всем нуждающимся лицам, подходящим под признаки, установленные соответствующими законодательными актами. Источником оказания призрения служат, как правило, средства, поступающие из общих налоговых сумм или за счет особого налога в пользу бедных *(594). Это и было так называемое административное призрение, позволявшее приблизиться к понятию "право на призрение". При этом публичное призрение бедных имело следующие характеристики. Во-первых, право на него возникало тогда, когда экономическое положение человека настолько пошатнулось, что он сам не может добыть себе средств. Во-вторых, эти средства не могут быть доставлены на законных основаниях ни от родных и близких, ни от частной благотворительности. В-третьих, лица, получавшие такое призрение, обычно лишались избирательного права.
При наличии принудительного (обязательного) публичного призрения можно говорить о "настоящем" праве бедного на призрение. В системе данного вида призрения это право является, по сути, субъективным публичным правом (по Г. Еллинеку). При обязательном призрении нуждающийся имеет право требовать от публичной корпорации исполнения обязанности по оказанию помощи при наличии оснований, предусмотренных законодательством. Это право-требование обеспечивается исковой защитой. Нуждающийся путем подачи жалобы в суд или государственный орган имеет возможность принудить к действительному осуществлению по отношению к нему установленной законом обязанности призрения. В.А. Гаген, опираясь на сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства о призрении бедных, констатировал, что "опыт культурных государств доказал всю желательность существования обязательного призрения бедных : и российскому законодателю предстоит огромная работа по рациональной организации обязательного призрения бедных по образцу западно-европейских государств" *(595).
В.А. Гагеном также применялся термин "социальная политика", имея в виду, по сути, право социального обеспечения с его превентивной составляющей. Социальная политика (социальная защита) характеризовалась ученым следующим образом. Во-первых, ее целью было стремление поднять экономическое положение не отдельных лиц, а целых классов. Во-вторых, она должна была предупреждать впадение людей в бедность, требующую вмешательство публичного презрения. В-третьих, ее предоставление не должно сопрягаться с лишением каких-либо прав. Сам В.А. Гаген признавал различие права на публичное призрение и права на социальную защиту "слишком расплывчатым", но методологические основы разграничения были намечены *(596).
На наш взгляд, не утратили своего значения и аргументы, с помощью которых В.А. Гаген обосновывает необходимость легализации права на призрение как субъективного публичного права. Он писал, что стройная система юридических отношений, возникающих по поводу призрения между бедняком и публичной корпорацией, появляется не сразу, а лишь тогда, года полицейское государство уступило место правовому. Характерной чертой полицейского государства было господство частного права в публичных отношениях, возникающих между государством и гражданином. Л.А. Шалланд по этому поводу отмечал, что "вся государственная жизнь, весь публичный строй был лишь отражением частных отношений" *(597). В правовом государстве разделение властей, верховенство закона стали основой правового положения человека как субъекта публичных прав и обязанностей. Гражданин по отношению к власти становится субъектом прав и обязанностей, корреспондирующих обязанностям и правам власти. Государство, создавшее субъективные публичные права, в то же время должно обеспечить и их охрану от нарушений со стороны административной власти. Такими средствами в правовом государстве, по мнению В.А. Гагена, являются административный и парламентский контроль, а также судебная защита, в том числе особые административные суды.
Как уже отмечалось, субъективное публичное право на призрение включает не только право-требование, обращенное к публичной корпорации, но и право на защиту. В контексте взаимодействия публичного и частного права В.А. Гаген рассматривал проблемы административной юстиции. Он утверждал, что "административные законы определяют то, что администрация может требовать от частных лиц, а последние от администрации. Всякая норма публичного права, изданная в интересах частных лиц, создает публичное субъективное право этих частных лиц" *(598). Споры с администрацией ученый подразделял на две категории: спорные административные дела, которые разрешаются обычными или административными судами, и просто административные дела, которые должны решаться самой администрацией. При этом, если дело судебно-административное, жалобщик может обратиться одновременно к двум органам (суду и администрации), а если чисто административное, то у него остается лишь один путь - обращение к высшей власти *(599). В.А. Гагеном был обобщен опыт организации административной юстиции в странах Западной Европы, а равно состояние и перспективы организации административной юстиции в России. Ученый рассмотрел деятельность российских учреждений, которые имеют отношение к административной юстиции. Присутствия по делам страхования рабочих, по мнению В.А. Гагена, в большей степени напоминали административные суды. Эти присутствия появились после издания Законов 1912 г. об обеспечении рабочих врачебной помощью и о страховании рабочих от несчастных случаев на производстве. Их компетенция охватывала и распорядительную, и судебно-административную деятельность. Последняя состояла в рассмотрении жалоб на действия членов фабричной инспекции, дел о привлечении должностных лиц больничных касс к судебной ответственности. Как отмечает ученый, эти административные суды отличают от других присутствий некоторые выгодные стороны. Так, в состав этих присутствий впервые введены представители от рабочих. Само производство дел построено на началах привлечения заинтересованного лица к присутствию и активному участию в суде *(600). Иная оценка прозвучала в отношении главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия, состоявшего в ведении Министерства торговли и промышленности. По своему составу оно "мало походит на административный суд в связи с преобладанием бюрократического элемента". Не соответствует деятельности присутствия "как административного суда и порядок производства дел, где значение сторон сведено почти к нулю, им не дано никаких судопроизводственных гарантий - ни устности, ни гласности, ни состязательного начала, одним словом, нет ни одного элемента административного процесса" *(601).
В.А. Гаген выделил основные элементы законодательства об обязательном призрении бедных: 1) лица, которым должно быть оказано призрение; 2) административные единицы, которые должны призревать нуждающегося; 3) институт места призрения, как правило, место жительства; 4) административная юстиция в области обязательного призрения и 6) организация добывания средств на обязательное призрение бедных *(602). С экономической точки зрения он всех нуждающихся разделил на три группы: 1) нетрудоспособные; 2) безработные; 3) бесхозяйственные, не имеющие расходного хозяйства (в современной терминологии - антипод самозанятым гражданам). По отношению к этим группам в законодательстве, как считает В.А. Гаген, специальные мероприятия государства должны быть дифференцированы. Для первого случая - это предоставление призрения (открытого и закрытого), во втором случае - посредничество по приисканию работы и в доставлении заработка, а в третьем - образование хозяйства.
О праве на трудовую помощь. Дифференциация форм призрения по кругу лиц выводит нас еще на одну проблему в рамках рассматриваемой темы - это право на трудовую помощь. В начале прошлого века А. Горовцев, посвятивший специальное исследование этой теме, писал, что термин "трудовая помощь" по происхождению является молодым и в западноевропейской литературе рассматривается в качестве благотворительной меры, противоположной понятию "милостыня". В России это понятие приобрело более широкое значение *(603). Несомненно, что трудовая помощь как мера призрения охватывает только трудоспособных лиц. А. Горовцев рассмотрел трудовую помощь как средство призрения бедных исходя из трех основных функций. Во-первых, трудовая помощь является мерой предупредительной. В этой части наш автор солидарен в высказыванием Д. Рикардо, "что ни одна система благотворительности не заслуживает никакого внимания, если ее конечной целью не является стремление доставить нуждающемуся возможность обходиться без нее:так помочь нуждающемуся, чтобы он мог обходиться без посторонней помощи" *(604). Во-вторых, трудовая помощь является мерой благотворительной. И, наконец, в третьих - репрессивной мерой. В отношении последней характеристики А. Горовцев поясняет, что едва ли такой принудительный труд можно назвать трудовой помощью, правильнее было бы назвать его трудовым наказанием. Именно с этих позиций он провел сравнительно-правовое исследование истории и современного состояния организации трудовой помощи в России и других странах (Англия, Франция, Германия, Бельгия, Америка и др.) Результатом научных изысканий стали теоретические и практические выводы. А. Горовцев разделил лиц, охватываемых трудовой помощью, на три класса. Каждой категории призреваемых предоставляются конкретные виды трудовой помощи. К первой группе относятся трудоспособные лица, желающие работать, но не могущие ее найти. Таким беднякам нужна или временная поддержка (например, немецкие станции питания и призрения, указания по приисканию работы), или более долговременная помощь в учреждениях трудовой помощи с совершенно свободным и добровольным характером, почти без всякого режима. Вторая группа призреваемых в состоянии, как пишет А. Горовцев, "возвратиться к труду, но густая тина нищеты все глубже их затягивает и приближает к уровню профессионального нищенства". Для этих призреваемых нужны учреждения трудовой помощи преимущественно с воспитательным характером, с известным режимом. Подобными учреждениями являлись немецкие рабочие колонии, в России - "евангелический" дом трудолюбия и др. Третья группа призреваемых - это профессиональные нищие, не желающие трудиться и совершающие преступления. Для них нужны исправительные учреждения с принудительным трудом. К таковым относятся, например, рабочие дома. Во всех этих трех учреждениях различного типа присутствуют все три элемента борьбы с бедностью - материальная поддержка, воспитание и исправление, в каждом из них они только своеобразно комбинируются. А. Горовцев, подводя итог исследованию, отмечает, что подобное жесткое подразделение нуждающихся в зависимости от их отношения к труду - не только не утопия, но и вполне осуществимый факт, что доказывают примеры таких государств, как Бельгия и Голландия. В России этот принцип еще не нашел должного применения, более того, нередко в домах трудолюбия призревают не только трудоспособных, но и нетрудоспособных лиц *(605).
Примечательны в ключе рассмотрения вопросов трудовой помощи публикации Г.Г. Швиттау (1875-1950). В журнале "Трудовая помощь" им была помещена за 1911-1916 гг. серия статей по данной проблематике. В них был дан обзор и анализ деятельности учреждений в России, которые осуществляли подготовку крестьянских женщин к ручному профессиональному труду, деятельности земств по оказанию лечебно-продовольственной помощи рабочим, рассматривались вопросы о рациональной постановке общественных работ, благотворительной функции ремесленных управлений в России *(606). В этот же период Швиттау переводил и осуществлял общую редакцию зарубежных изданий, посвященных организации трудовой помощи *(607). Результатом научных исследований в рассматриваемой области стала двухтомная фундаментальная работа "Трудовая помощь в России", которая была издана за счет специальных сумм премии императрицы Александры Федоровны. Первый том был посвящен вопросам теории, истории и практики организации трудовой помощи в России *(608). Второй том рассматриваемого издания был посвящен обзору и анализу деятельности состоящего под покровительством императрицы Александры Федоровны Попечительства о трудовой помощи от момента его учреждения (1895 г.) до начала 1914 г. *(609)
Г.Г. Швиттау считал, что всех нуждающихся необходимо расчленить на две категории. Одну из этих категорий образуют полные инвалиды труда, материальное обеспечение которых должно составлять одну из государственных функций, т.е. должно быть для государства безусловно обязательным независимо от формы (бесплатное лечение, призрение, страхование и т.д.). Вторую категорию нуждающихся образуют все неимущие, которые в состоянии трудиться (безработные в широком смысле этого слова). Трудовая помощь охватывает именно эту категорию лиц. Под трудовой помощью автором понимается система мероприятий, направленных на борьбу с нуждой, обусловленной вынужденной или добровольной праздностью, путем (посредством) труда. Швиттау выделял следующие основные виды трудовой помощи: 1) подготовка к труду неимущих лиц малолетнего возраста в форме трудового приюта и промыслового обучения как необходимых условий их нормальной трудовой жизни в будущем; 2) помощь вполне трудоспособным преимущественно в форме предоставления им работы, заработка (посредничество по приисканию занятий, общественные работы, дома трудолюбия и др.), а при наличии, но недостаточности заработка - оказание помощи натурой (питанием, одеждой и др.); 3) восстановление работоспособности лиц, морально опустившихся, ослабевших физически, временно ставших неспособными к труду (рабочие колонии для взрослых, лечебные учреждения для алкоголиков и др.). Однако при этом ученый особо подчеркивал, что "называя призрение помощью, мы уже заранее исключаем какие бы то ни было мероприятия карательного характера и какой бы то ни было элемент принудительности к призреваемому" *(610). Предлагаемая автором классификация форм трудовой помощи проводилась исходя из трех ее главнейших функций: 1) непосредственное предоставление занятия (дома трудолюбия, общественные работы); 2) содействие к приложению труда (посредничество по приисканию занятий; снабжение материалами и орудиями производства; содействие по сбыту продуктов ручного труда); 3) образовательная и воспитательно-исправительная функция (обучение и подготовка к профессиональному труду; привлечение к труду лиц, отвыкших работать). Рассматривая трудовую помощь как средство призрения бедных в России, он выделил трудовую помощь в области государственного призрения, частной благотворительности, общественного призрения земств и городов и в благотворительных ведомствах полуофициального характера.
Существенное место в трудах отечественных исследователей отводилось правовой природе общественных работ. По мнению русского ученого А.А. Раевского, они отличались от иных видов общественного призрения тем, что их организатором выступала только публичная власть и они имели общественно-полезный характер. Кроме того, они носили чрезвычайный и временный характер на период народных бедствий (безработица, голод и др.), когда нуждаемость была массовой *(611). А. Глебов обоснованно утверждал, что целью таких работ является дать заработок безработным и избавить их от необходимости обращаться к благотворительности *(612). Аналогичной позиции придерживались и другие отечественные исследователи данной проблемы *(613).
Одной из форм трудовой помощи является приискание работы (трудоустройство). В.А. Гаген считал, что трудовая помощь должна не только охватывать терапию (лечение) бедности, но и предупреждать ее (профилактика бедности). Последняя выражается в создании государством, заинтересованными сторонами (рабочими и работодателями) многочисленных бюро приискания работы, которые обозначались термином "указания труда". Таким образом, посредничество в приискании работы рассматривалось как одна из форм трудовой помощи *(614). В ключе классических исследований ученый обращался прежде всего к анализу зарубежного законодательства об организации посредничества на рабочем рынке, мерам борьбы с безработицей на примере Германии, Австрии, Франции, Англии, Норвегии, Швейцарии, Румынии и др. *(615) Затем предметом исследований ученого стали проблемы организации помощи нуждающимся в России. Сравнительно-правовой подход позволял ученому дать оценку положения (состояния) этого вопроса в России, обосновать конкретные рекомендации по правовой регламентации различных видов трудового посредничества и социального призрения. Так, им был дан развернутый анализ организации посредничества на рынке труда в России на примере русских "бирж труда" (учреждений указания труда), не преследующих коммерческие цели. К таковым относились учреждения, в роли организаторов которых выступали земства, городское самоуправление, посреднические конторы при русских домах трудолюбия. Изучая причины неудачной деятельности посреднической конторы при Одесском доме трудолюбия, В.А. Гаген предложил проект примерных правил для посреднических контор при русских домах трудолюбия. Особое внимание ученый уделил вопросам посредничества частных контор на рабочем рынке. Он обосновывал необходимость создания института (по примеру Румынии) особых правительственных инспекторов для надзора за деятельностью таких частных посреднических контор. Он также писал о том, что Россия ощущает постоянную нужду в развитии форм посредничества в приискании труда как организованного (в виде особых контор), так и неорганизованного (биржи труда, частные посредники, публикации в газетах и журналах).
|
|
|
Скачать 4.95 Mb.