|
|
Право социального обеспечения - учебник (Лушникова М.В.). Право социального обеспечения - учебник (Лушникова М.В. Курс права социального обеспечения к читателю
Кейнсианство. Представляется, что определенный интеллектуальный переворот, совершенный выдающимся британским экономистом Дж. М. Кейнсом, оказал определенное влияние также и на развитие науки права социального обеспечения. Свое социальное кредо английский ученый определил в основном не в своем классическом труде "Общая теория занятости, процента и денег" (1936 г.), а в очерке-памфлете "Конец laissez-faire" (1926 г.). Именно критический анализ социальных воззрений предшественников (И. Бентама, Дж. С. Милля, А. Маршалла и др.) позволил выйти Дж. М. Кейнсу на новую социальную доктрину. Труды британского исследователя стали своеобразным фокусом, отразившим предшествующие теоретические наработки и определившим во многом направление дальнейших научных исследований и практических социальных преобразований. Отметим, по многим аспектам данной теории созвучные идеи высказывали и отечественные ученые, в том числе уже упомянутые П.И. Новгородцев, И.А. Покровский, а также и зарубежные ученые, например С. Вебб и Б. Вебб *(496).
Основными анализируемыми Дж. М. Кейнсом категориями являлись "общая занятость", "полная занятость", "эффективная занятость", "заработная плата (реальная и гарантированная)", "договор о гарантированной заработной плате", "теория безработицы" и др. Далее рассмотрим основные положения кейнсианской теории, связанные с правом социального обеспечения.
1. Дж. М. Кейнс отрицательно относился к классическому течению экономической мысли, сформулированному в трудах А. Смита, Д. Рикардо, Ж.Б. Сея, Т. Мальтуса. Оно опиралось на теорию стоимости труда и положения о саморегулирующихся механизмах рынка, в том числе рынка труда. По классической теории источником безработицы является слишком завышенный уровень заработной платы. Если ее уровень понижается, то предложение труда сокращается, а спрос на него предприятий увеличивается. Недостаточная гибкость заработной платы (законодательные ограничения, коалиции в ходе коллективных переговоров о заработной плате, медлительность урегулирования) мешает саморегулирующимся механизмам рынка функционировать и обеспечивать полную занятость. Отсюда очевидный рецепт классиков - минимизировать, а по возможности исключить, вмешательство государства в регулирование отношений труда и капитала, предоставив уравновешивание спроса и предложения труда "невидимой руке" рынка. Дж. М. Кейнс пришел к прямо противоположным выводам: занятость и реальная заработная плата не могут напрямую определяться рынком труда. Государственное вмешательство в этот процесс не только возможно, но и необходимо. Как нетрудно догадаться, имеются в виду законодательство о занятости населения, определение правового статуса безработных лиц, пособия по безработице и др.
2. Современный индивидуализм вполне совместим с деятельностью государства. Последняя должна осуществляться в сторону "достаточно широкой социализации инвестиций". Их увеличение выльется в гораздо более значительный рост производства и занятости. Например, общественные работы "могут не раз принести то, что они стоят". Одной из наиболее важных проблем законодательства является разграничение задач, которые государство должно взять на себя и которые надо оставить на усмотрение людей. В последние отношения, связанные с частной сферой, государственное вмешательство должно быть минимальным.
3. Первостепенной задачей государства является уменьшение риска и неопределенности, связанных с экономической деятельностью. Эту задачу обеспечивает экономический рост. Необходимо создать разумные меры государственного контроля и организации, находящиеся в области между индивидом и современным государством. При разумном регулировании капитализм может стать более эффективным в достижении экономических и иных целей, чем любая другая мыслимая система, но как таковой он имеет много отталкивающих черт. Государственный социализм более привлекателен, но в чистом виде губит личную инициативу. В то же время деятельность государства должна быть направлена на разумное перераспределение доходов с целью повышения платежеспособного спроса населения.
4. Уменьшение заработной платы и доходов (гибкая политика номинальной заработной платы) является плохим лекарством от кризиса, да и может быть в резких формах проведена без социального взрыва только в условиях сильной авторитарной власти, что несовместимо с демократическим устройством. Наоборот, увеличение эффективного спроса через увеличение денежной массы выражается четко пропорционально росту занятости. Таким образом, масштабная безработица является не результатом рыночной экономики, а последствием ошибочной экономической политики государства.
5. Прогресс покоится на экономическом росте и на выделении внутри государства полуавтономных органов, каждый из которых действует в своей области, руководствуясь исключительно своим пониманием общественного блага. Это предполагает корпоративную автономию, в рамках которой согласовывались бы интересы определенных групп, классов, профессий. Эти автономии имеют рамки, но все они в конечном счете подчиняются демократии в лице парламента *(497). Данная ситуация возможна только при расширении функций государства как регулятора социально-экономических отношений. Такое расширение видится единственно возможным средством избежать полного разрушения нынешних экономических институтов и условием плодотворного осуществления индивидуальной инициативы.
В отношении рассматриваемого аспекта общая теория Дж.М. Кейнса позволяет сделать следующий вывод. Только полуавтономные корпорации работников и работодателей могут реально согласовывать интересы представляемых ими классов и социальных групп. При этом государство должно играть роль ведущего партнера, который, с одной стороны, гарантирует автономию договаривающимся, а с другой - создает условия для реализации этих договоренностей. Бюджетные средства должны эффективно перераспределяться для достижения платежеспособного спроса и эффективной занятости. Все это предполагает целенаправленную социальную политику, ориентированную на борьбу с безработицей (в том числе через организацию общественных работ), поддержку малоимущих, страхование профессиональных рисков, достойное пенсионное обеспечение. Именно в таком ключе это было понято многими политическими деятелями.
Наиболее ярким кейнсианцем среди государственных деятелей Великобритании был лорд У. Беверидж (1879-1963), заместитель министра труда в правительстве У. Черчилля. Он был известный экономист, автор труда "Социальное страхование и социальные услуги", так называемого первого доклада Бевериджа, опубликованного в 1942 г. В нем предлагалось обеспечить каждому право на существование, для чего создать целостную систему социального обеспечения, которая предусматривала страхование по безработице, по болезни, по старости, на случай смерти. Предлагалось ввести пособия для поддержания материнства, на случай потери кормильца и ряд других. Правительство решилось вынести на рассмотрение только вопросы о создании национальной медицинской службы, о пособиях на обучение и на содержание детей. Второй доклад Бевериджа (1944 г.) назывался "Работу всем в свободном обществе" и определял средства борьбы против безработицы и для поддержания полной занятости чисто кейнсианскими средствами. Впоследствии полная занятость становится одной из главных целей всех правительств индустриально развитых стран, а ст. 55 Устава ООН однозначно декларирует ее. К числу кейнсианцев можно отнести коллег У. Бевериджа по кабинету министров К. Вуда и Г. Моррисона.
Общая теория Дж. М. Кейнса была в значительной части ответом на "великую депрессию" 30-х гг. ХХ в., но его интеллектуальное влияние чувствовалось и до этого. В частности, отдельные мероприятия так называемого нового курса, который проводил президент США Ф.Д. Рузвельт, вполне укладываются в рамки кейнсианской концепции *(498). Новый всплеск интереса к модели социального партнерства в США произошел в 1960 г., когда демократы во главе с Д.Ф. Кеннади вновь приходят к власти и получают не лучшее социально-экономическое наследство от прежней республиканской администрации. Команда экономистов, созданная вокруг нового президента, включала известных ученых П.А. Самуэльсона, У. Хеллера, К. Гордона, Д. Тобина и ряд других. Она, по сути, начала реализовывать новый "новый курс", но основанный не столько на опыте 30-х гг., сколько на кейнсианском учении. С тех пор демократические администрации больше склонны к этой модели, а республиканцы предпочитают более либеральный курс.
Вероятно, главной причиной неудачи социальных реформ в постсоветской России стала наивная вера их идеологов в то, что "невидимая рука" рынка и здесь все расставит по своим местам. По мнению отечественного историка В.В. Шелохаева, "социальный комфорт личности" оказался тем самым узловым моментом, который легкомысленно проигнорировали нынешние адепты либерализма, которые ошибочно посчитали, что достаточно только "комфорта политического" *(499). В этой части главную заповедь Дж. М. Кейнса можно сформулировать так: "Важно, чтобы Правительство не выполняло, лучше или хуже, тех функций, которые и так выполняют индивиды, оно должно делать то, что сейчас не делается вообще" *(500). Этим самым "вообще" являются социально ориентированное законодательство и эффективная социальная политика.
В начале 80-х гг. ХХ в. американский экономист и социолог Т. Шульц ввел в широкий научный оборот термин "человеческий капитал", под которым подразумевались отличительные черты приобретаемых населением общественно значимых качеств, которые могут наращиваться с помощью соответствующих инвестиций. Следовательно, "человеческий капитал" не дается задаром, а требует вложения средств, ухода и опеки *(501). Впрочем, этот термин первые употреблялся еще в 50-60-х гг. ХХ в., но был встречен большинством специалистов в гуманитарной сфере враждебно, т.к. считался оскорбительным для человека, сводящим его к человеку-машине, фактору производства. Авторы не в восторге от данной терминологии, но в социологии и экономической науке она является достаточно устоявшейся. Впрочем, Т. Шульц прямо утверждал, что "инвестиции в человеческий капитал являются главным фактором, способствующим экономическому росту". Этой проблемы в той или иной степени касались в своих трудах такие известные экономисты, как А. Смит, Ж.Б. Сей, А. Маршалл, о чем уже упоминалось. Примечательно, что американский экономист Г. Беккер получил Нобелевскую премию по экономике в 1992 г. за исследования, связывающие экономическую теорию с аспектами человеческого поведения. Его основной труд также назывался "Человеческий капитал". Выводы этого экономиста относительно необходимости системы пенсионного обеспечения вполне благоприятны: "Расходы на пожилых являются частью "общественного договора" между поколениями. Налоги на взрослых помогают финансировать эффективные инвестиции в детей. Взамен взрослые получают от государства пенсии и медицинскую помощь в старости" *(502). Такую систему нобелевский лауреат считает обоснованной экономически *(503).
При этом констатируется, что интеллектуальные способности человека, его знания и составляют "человеческий капитал". Если в индустриальную эпоху "корпоративный раб" обменивал значительную часть своих знаний и свобод на прожиточный минимум и гарантию занятости, то в постиндустриальном обществе работник, как носитель специальных знаний, возвращает себе право самостоятельно распоряжаться своим человеческим потенциалом. В настоящее время происходит переход от индустриальной экономики к экономике знаний, при которой главным богатством как государства, так и конкретной фирмы будет уже не производственный или природный капитал, а именно человеческий потенциал. Социальное самочувствие, гарантии на случай болезни или обеспечения в старости оказывают прямое воздействие на эффективность экономики через производительность труда. Даже сами термины "трудовые ресурсы" и "рабочая сила" устаревают на глазах, т.к. предполагают, что ими кто-то распоряжается, формирует и перемещает. По содержанию они включают только региональные показатели численности и структуры (демографической, профессиональной и др.). Для человеческого потенциала, кроме того, важную роль играют мотивация деятельности, отношение к труду, потребности и интересы, социальные гарантии и другие личностные характеристики.
Начиная с 70-х гг. прошлого века эффективность социально-экономического развития во всем мире в большей мере связывается с такими качественными показателями, как уровень развития социальной сферы, среднедушевые доходы населения и структура его потребления, состояние здоровья, здравоохранение, фундаментальные и прикладные науки. В 1990 г. ООН ввела в официальный оборот понятие "человеческое развитие", а затем "индекс развития человеческого потенциала" *(504). Его основными составляющими стали образование и благосостояние, в том числе соответствие заработной платы, пенсии и иных социальных выплат прожиточному минимуму. Именно изменения требований к работнику способствовало тому, что практически во всех развитых странах уровень общественных затрат на образование повысился и имеет дальнейшую тенденцию к росту. Всемирный банк в 1991 г. в своем докладе определил социально-экономическое развитие прежде всего как качественный процесс, нацеленный на развитие человека, а его целью провозгласил улучшение качества жизни. Эксперты банка включили в это понятие широкий круг показателей - от сокращения масштабов нищеты и оздоровления окружающей среды до расширения личной свободы и более насыщенной культурной жизни. В ряде западных источников индекс социально-экономического развития напрямую отождествляется с индексом развития человека, который рассчитывается на основе ожидаемой продолжительности жизни в момент рождения, полученного образования и скорректированного уровня реального дохода *(505).
В современной концепции социально-экономического развития главное место принадлежит эволюции человека, его способностей и профессионализма, с одной стороны, и потребностей - с другой. По мнению авторов Программы развития ООН, развитие общества невозможно, если не реализуются три главные цели человека: прожить долгую и здоровую жизнь; приобрести, расширить и обеспечить знания; получить доступ к средствам существования, обеспечивающим достойный уровень жизни *(506).
Американские исследователи Д. Нейсбит и Л. Эбедин отмечали, что в информационном обществе человеческий капитал заменяет денежный в качестве стратегического ресурса, но и люди и доходы в нем органически связаны *(507). Примечательно, что социолог и экономист К. Поланьи еще в середине прошлого века на обширном фактическом материале доказал, что на протяжении большей части существования человечества стимулы к труду носили преимущественно неэкономический характер, а постулированная А. Смитом "склонность человека к торгу и обмену" и зависимость разделения труда от рынка тесно не взаимосвязаны. По его мнению, вплоть до заката феодализма все известные экономические системы строились на принципах взаимности, перераспределения и домашнего хозяйства. Создание рыночных механизмов означало, что не социальные отношения определяют экономические условия, а, наоборот, экономика подстраивает под себя социальную структуру. К. Поланьи одним из первых заявил, что рыночная экономика должна быть "встроена" в общество в отличие от рыночного общества, "встроенного" в экономику *(508). Отсюда небольшой шаг до утверждения, что сам глобальный рынок должен быть встроен в структуру гражданского общества, в котором права и обязанности определены в качестве противовеса власти рынка.
Глобализация привела к тому, что обозначенные направления экономической политики в той или иной мере проявились практически во всех государствах. В конце ХХ в. термин "мировая экономика" стал общепризнанным. Свыше 20% производимых в мире товаров и услуг обмениваются на внешнем рынке. Ключевую роль в экономических процессах играют такие организации, как Международный валютный фонд (МВФ), Всемирный банк, Международный банк реконструкции и развития, Всемирная торговая организация (ВТО), Европейский Союз (ЕС) и ряд других. Взаимодействие государств идет по нарастающей, в том числе через интернационализацию капитала и упрощение трудовой миграции. В числе глобальных работодателей все чаще выступают транснациональные компании (ТНК), ставшие весомым фактором, влияющим на правовое регулирование трудовых и социально-обеспечительных отношений. Общий подход к глобализации, ее причинам и последствиям достаточно не однозначен. Учитывая это, Генеральная Ассамблея ООН на 24-й специальной сессии, состоявшейся в Женеве в июне 2000 г., приняла специальные принципы политики, направленные на поддержание социальной стабильности в мире. В феврале 2002 г. под эгидой Международной организации труда (МОТ) была сформирована Всемирная комиссия по социальным последствиям глобализации.
Глобализация имеет как позитивные, так и негативные последствия. Уже сейчас очевидно, что она сама по себе не выравнивает уровень жизни, трудовые и социальные стандарты, заработные платы и доходы на душу населения в различных странах. По данным Всемирного банка, из 6 млрд землян только 500 млн живут в достатке, остальные 5,5 млрд бедствуют. В настоящее время 1,2 млрд человек продолжают существовать менее чем на 1 долл. США в день, а 2,8 млрд - менее чем на 2 долл. в день (международно признанный уровень бедности). На 1999 г. состояние трех богатейших миллиардеров превышало совокупный валовой национальный продукт всех 49 наименее развитых стран с их 600-миллионным населением. В 1960 г. разрыв в уровне доходов между пятой частью населения мира, проживающего в самых богатых странах, и пятой частью населения беднейших стран составляло 30 к 1, в 1990 г. - 60 к 1, в 1997 г. - 74 к 1, а сегодня - 82 к 1. За этот же период разрыв объема валового внутреннего продукта на душу населения 20 самых богатых стран по сравнению с 20 самыми бедными увеличился с 14 до 34 раз. При этом безработица в развивающихся странах растет быстрее, а относительный объем инвестиций в их экономику имеет тенденцию к уменьшению. В десятках стран система социального обеспечения отсутствует или находится в зачаточном состоянии. Но даже в экономически развитых странах число бедных составляет от 8 до 19% населения. Средняя почасовая оплата труда в экономически развитых станах почти в 130 раз больше, чем во многих развивающихся. Сфера социального обеспечения этих стран вообще не подлежит сравнению из-за огромного разрыва. Даже в Европе размеры социальных выплат по странам отличаются в 3-4 раза. Исследование динамики соотношений заработных плат в разрезе 161 профессии более чем в 150 странах мира с 1983 по 1999 г. показали, что различия в уровне квалификации работников непрерывно уменьшались, однако неравенство в оплате одинакового труда между странами с учетом изменения обменных курсов усилилось. На пенсиях и социальных пособиях это отражается в еще большей степени. Притом что мировое производство сельхозпродукции составляет 110% потребности человечества, ежегодно от голода умирают 30 млн человек, более 80 млн недоедает *(509).
Европейская социально ориентированная экономическая (социал-демократическая) модель в начале XXI в. подвергается серьезному испытанию. В Швеции эта модель осуществлялась наиболее последовательно на протяжении большей части ХХ в. Этапами ее осуществления стали законы: о страховании от несчастных случаев (1901 и 1976 гг.), о страховании по болезни (1910 г.), о пенсиях (1913 и 1935 гг.), о страховании от безработицы (1934 г.), о здравоохранении и обеспечении безопасности труда (1942 г.), о семейных пособиях (1947 г.), о медицинском страховании (1962 г.) и др. По объему социальных расходов со Швецией соперничала только Дания, и их доля в ВВП составила около одной трети. В 90-е гг. прошлого века они были несколько уменьшены, но остались самыми большими в мире. В настоящее время существуют реальные предпосылки трансформации шведской социальной модели в связи с расширением деятельности ТНК и возможным вступлением в "зону евро" *(510). Но даже наиболее последовательные сторонники либерализации соглашаются с тем, что переход европейских стран к либеральной социально-экономической модели в близкой перспективе невозможен. Это связано как с европейским менталитетом и правовой системой, так и с малопривлекательностью американской социально-обеспечительной модели для европейцев *(511).
Как уже указывалось, социально ориентированная модель социально-экономических отношений ассоциируется с социал-демократическим направлением и учением Дж. М. Кейнса, а либеральная модель, игнорирующая социальную составляющую экономики, опирается на рекордианскую либеральную традицию и труды Ф. Хайека и Л. Мизеса. Между тем, как на уровне теории, так и в практической деятельности на Западе эти крайности начинают преодолеваться. Например, школа "неоклассического синтеза", родоначальником которой является лауреат Нобелевской премии П. Самуэльсон, построена на сочетании здоровых начал двух названных подходов *(512). На этом же основаны такие научные направления, как ордолиберализм (или "фрайбургская школа") и "гуманистический либерализм" *(513).
В настоящее время можно отметить взаимодействие двух разнонаправленных тенденций. Первая из них позволяет говорить, по меньшей мере, о кризисе модели "государства всеобщего благоденствия". По мнению некоторых экономистов, налицо утрата связи между организационными принципами социального обеспечения и даже крах "традиционной концепции социальных прав человека ввиду ее неспособности предложить комплекс мер для улучшения положения граждан, вытесняемых из нормальной жизни" *(514). Очевидно, что традиционная "солидарность поколений", на которой основана современная система права социального обеспечения, не очень согласуется с индивидуализацией трудовой деятельности, ростом неформального сектора занятости, увеличением численности самодостаточного "среднего класса". Происходит своеобразное рассогласование интересов тех, кто вносит большую часть налогов и страховых платежей, и тех, кто их преимущественно получает. Массовое неприятие вызывает "культивируемая бедность", структура и условия предоставления семейных пособий и др. Демографические изменения, связанные со старением населения, ставят под сомнение эффективность распределительной пенсионной системы. Глобализация экономики, о которой уже говорилось, вынуждает национальные правительства в условиях международной конкуренции сокращать издержки производства, в том числе социальные расходы. При этом даже на уровне ЕС около 15% населения продолжают относиться к числу бедных, а около 10% не имеют работу. Внушает оптимизм то, что без системы социального обеспечения к числу бедных относилось бы, по некоторым оценкам, до 40% населения. Впрочем, в ЕС уровень бедности приближается к уровню "среднего класса" в России.
Вторая тенденция свидетельствует о том, что сложившаяся в развитых странах система социального обеспечения сохраняет свою устойчивость. Государственные расходы на социальную сферу в целом увеличиваются, а взносы работодателей уменьшаются. Страховые платежи работников имеют тенденцию к росту, в том числе за счет добровольного страхования. При этом финансирование социального обеспечения во всех странах носит смешанный характер (бюджетные средства, взносы работодателей и работников, инвестиционные доходы от размещения средств страховых фондов, частные вложения). Большая часть социальных затрат связана с выплатой пенсий и медицинской помощью, а страховые выплаты по безработице имеют тенденцию к уменьшению. Большое внимание обращается на профилактику страховых случаев (совершенствование техники безопасности, периодические медицинские осмотры и др.). Однако полная и эффективная занятость остается высшим приоритетом социальной политики. В условиях, когда большинство населения имеет относительно высокий материальный уровень жизни, право социального обеспечения должно обеспечивать его высокое качество и социальную комфортность (образование, отдых, психологический климат, социальная экология и адаптация к изменяющимся условиям и др.) *(515).
Если основываться на таком широком многовекторном подходе, то некоторое дерегулирование и трансформация роли государства в социально-обеспечительных отношений неизбежны, а степень прямого директивного вмешательства в эти отношения должна быть ослаблена. При этом государственные гарантии основных социальных прав должны быть сохранены, а законодательство должно остаться наравне с экономическим и политическим регулированием важнейшим регулятором социальной сферы. Более того, социальное обеспечение связывается с решением многих новых для него проблем, о которых говорилось.
В конце ХХ - начале ХХI вв. происходит дальнейшее сближение идей консерватизма, либерализма и социализма в рассматриваемом аспекте. Нивелированию различий способствует новая концепция "государства, поддерживающего труд" (workfare state), которая опиралась на социально ориентированную экономику, устранение социального иждивенчества, индикативное планирование при сохранении экономических и политических свобод и рыночных отношений.
|
|
|
Скачать 4.95 Mb.