Право социального обеспечения - учебник (Лушникова М.В.). Право социального обеспечения - учебник (Лушникова М.В. Курс права социального обеспечения к читателю

• Название: Курс права социального обеспечения к читателю
• Анкор: Право социального обеспечения - учебник (Лушникова М.В.).rtf
• Дата: 28.01.2017
• Размер: 4.95 Mb.
• Имя файла: Право социального обеспечения - учебник (Лушникова М.В.).rtf
• Тип: Документы; #383
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 4 из 45

Германия. Первые попытки организации публичного призрения бедных предпринимались еще в XV-XVI вв., причем преимущественно на уровне городов. Так, особые комиссии, которым вменялось вести списки бедных, были созданы в 1437 г. во Франкфурте, в 1522 г. в Нюрнберге, в 1533 г. в Вюрцбурге и др. В них были установлены специальные должности попечителей о бедных, однако конкретных результатов данные мероприятия не принесли. Это сопровождалось многочисленными запретами нищенства, в 1497 г. на конгрессе в Линдау нищенство официально разрешалось только старикам и калекам. Центральная власть в попечении над бедными вмешивалась только эпизодически с учетом того, что она была достаточно слаба, да и сама Германия была раздроблена на множество государств. Так, Имперский полицейский устав 1530. г. обязывал каждый город и общину самим содержать своих бедных, что было продублировано и в последующих редакциях данного Устава. Но это осталось скорее платоническим пожеланием.

Первой стала на путь организации общественного призрения Пруссия, где Указом 1684 г. забота о бедных возлагалась на общину, а на первый план выдвигалось разделение нуждающихся на способных к труду и нетрудоспособных бедных. Для первых предполагалось предоставление работы, а помощь нетрудоспособным бедным для общины становилась обязательной (указы 1701 и 1708 гг.). В 1758 г. учреждаются специальные кассы для бедных, а нищие иностранцы должны изгоняться из Пруссии. Попытка создать общегосударственную систему призрения была предпринята в 1748 г., но относительный ее успех связан с принятием Прусского общего земского права 1794 г. В нем впервые провозглашается принцип обязанности государства заботиться о всех бедных и нуждающихся. Если подданные не могли добыть средства к существованию самостоятельно, получить его от членов семьи или других частных лиц, то такие средства должны были доставляться за счет государства. Впрочем, государство только взяло на себя роль контролера за деятельностью сельских и городских общин по призрению бедных. Место призрения было связано с местом оседлости нуждающегося, но постепенно акцент был перенесен на уплату общинных сборов даже без формального членства в общине (на основании рождения или длительного проживания). В начале XIX в. в Германии уже признавалась свобода оседлости и не чинилось особых препятствий в перемещении безработных в поисках работы. Это легло в основу прусского Закона о призрении бедных 1842 г., который стал прообразом для будущего общеимперского законодательства.

Местные системы призрения отличались некоторым разнообразием. Особую известность получила так называемая Эльберфельдская система, названная так в честь небольшого города Эльберфельда. Она начала формироваться с 1800 г., а окончательно сложилась к 1852 г. Было создано городское управление о бедных, а первичную единицу составил местный комитет. На каждого члена комитета приходилось не более четырех бедных, что позволяло придать общественному призрению строго индивидуальный характер. Для нуждающихся рабочих были предусмотрены "станции призрения", где предоставлялись питание и кров. С некоторыми оговорками эффективность такой системы признавалась многими исследователями *(39).

Наконец, в 1870 г. принимается общегерманский закон о местном призрении, который действовал вплоть до Первой мировой войны. Это был своеобразный Кодекс обязательного призрения бедных на всей территории Германской империи (кроме Баварии, Эльзас-Лотарингии и о. Гельголанд). Помимо общего имперского и местных органов призрения (местных союзов) было учреждено промежуточное звено в лице земских союзов призрения бедных. В законе были четко оговорены основания приобретения права и места осуществления призрения, порядок разрешения коллизий имперского и земельного законодательства, порядок получения и расходования средств в пользу бедных. Но германские подданные в случае нуждаемости получали публичное призрение в любом случае. Местом призрения считалось место впадения в нужду, но при этом на данной территории надо было проживать не менее двух лет, а затем этот срок был уменьшен до года. Возраст призреваемых первоначально был установлен с 24 лет, а затем был снижен до 18 лет. Период безвозмездного призрения для трудоспособных бедных равнялся 13 неделям и был увеличен впоследствии до 26 недель. Нетрудоспособные бедные содержались безвозмездно пожизненно за счет средств местных бюджетов. В юридической литературе германское законодательство о призрении бедных традиционно оценивалось достаточно высоко, хотя отмечалась некоторая его пробельность и казуистичность, порождающая бюрократическую волокиту и обширную переписку между земскими органами, а также неполный охват всех земель империи *(40).

В годы Первой мировой войны государственное призрение в Германии было централизовано и свелось в основном к натуральному снабжению нуждающихся в рамках политики своеобразного "военного коммунизма". Отметим, что этот термин был впервые употреблен в литературе в отношении воюющей Германии. Постановление имперского управления по мобилизации народного хозяйства 1918 г. предусматривало помощь безработным лицам с 16 лет наполовину из общественного бюджета, а другая половина делилась между средствами областей и общин соответственно 1/3 и 1/6. Организационная работа возлагалась на общину. Это постановление должно было действовать один год с последующей заменой страхования безработицы. Реально оно действовало до конца 1923 г. В. Каскель отмечал аналогичность этой помощи призрению бедных, в котором выплата зависит исключительно от потребности отдельного лица и производится из публичных средств *(41).

Экономический кризис и социальная незащищенность значительной части населения наравне с другими факторами привели к возникновению фашистской и национал-социалистической диктатуры как попытки разрешения социального вопроса и противоречий между трудом и капиталом. В основе фашистской альтернативы лежала попытка формирования "корпоративного капитализма", когда рабочие и работодатели принудительно объединялись государственными и партийными структурами. Первой на этот путь вступила Италия *(42), где Конференция промышленников и фашистские профсоюзы заключили договор, по которому последние стали монопольными представителями трудящихся (так называемый Пакт дворца Видони от 2 октября 1925 г.). Ниже мы остановимся на опыте Италии, который стал своеобразным примером для подражания для германских национал-социалистов. Национальная конфедерация профсоюзных корпораций Законом о правовой организации коллективных трудовых отношений от 3 апреля 1926 г. фактически включалась в государственную систему управления. Впоследствии коллективным договорам была придана сила закона, а за их нарушение предусматривалось уголовное наказание. Весной 1927 г. Большой фашистский совет принял так называемую Хартию труда, в основе которой лежала идея сотрудничества классов "во имя общих национальных интересов" *(43). Рабочие объединялись с предпринимателями в рамках фашистских корпораций, создаваемых по отдельным отраслям производства и сферам экономики. Корпорации получили право "в интересах нации" вмешиваться в хозяйственную жизнь, регулировать частную инициативу и трудовые отношения. Хартия декларировала право на материальную компенсацию в случае увольнения не по вине рабочего и другие социальные гарантии *(44).

После первых крупных банкротств в годы кризиса 1929-1933 гг. появилась идея создания Института движимого имущества (ИМИ). В 1933 г. создается Институт промышленной реконструкции (ИРИ), который через ИМИ получал контрольные пакеты акций банкротов и вновь "запускал" производство, обеспечивая эффективную занятость. В 1933-1934 гг. создаются государственные институты социального обеспечения и социального страхования. Основными из них являлись Национальный институт социального страхования (ИНПС), Национальный институт медицинской помощи (ИНАМ) и Национальный институт страхования от несчастных случаев (ИНАИЛ). Они стали составными частями гигантского перераспределительного механизма, в котором, если присоединить средства государственных банков, размещалось более 50% вкладов. Расходование средств этих организаций было связано также с общественными работами и мелиорацией сельского хозяйства. Но если данные траты хотя бы способствовали борьбе с безработицей, то финансирование ИНАИЛ войны в Эфиопии никак не связано с социальной сферой *(45). В середине 30-х гг. прошлого века в фашистских профсоюзах состояло около 4 млн человек, половина из которых числилась в организации под названием "После работы", которая выполняла функции социальной поддержки своих членов. Она представляла многочисленные льготы и скидки при покупке ширпотреба, оказывала материальную помощь неимущим, давала ссуду под льготный процент, но это было скорее перераспределение среди работников средств, преимущественно полученных от членских взносов *(46).

Вернемся к опыту Германии после прихода к власти национал-социалистов в 1933 г. В соответствии с Законом от 19 мая 1933 г. регулирование отношений между работниками и работодателями было возложено на "уполномоченных по труду" - по одному на каждый производственный район, что составляло 12 уполномоченных для всей Германии. Практически это были отчасти чиновники, отчасти юристы, представлявшие интересы предпринимателей *(47). Закон об организации национального труда от 20 января 1934 г., известный как Рабочая хартия, поставил работников в полную зависимость от работодателей, но при сохранении прав государства неограниченно вмешиваться в эти отношения. Закон определял, что "глава предприятия принимает решения в отношении служащих и рабочих по всем вопросам, касающимся предприятий", в том числе относительно социальной поддержки. Он нес ответственность перед государством за благосостояние своих работников. Закон предусматривал, что служащие и рабочие должны платить работодателю верностью. Профсоюзы, коллективные договоры и право на забастовку отменялись.

Согласно Закону от 24 декабря 1934 г. учреждался Германский рабочий фронт (ГРФ), который теоретически заменял профсоюзы, но не являлся представительным органом рабочих. Он был построен по корпоративному принципу и включал не только рабочих, но и предпринимателей. Максимальное число его членов доходило до 25 млн *(48). ГРФ были переданы все средства, места отдыха и другая собственность всех бывших профсоюзных объединений. С мая 1935 г. резко ограничивалось право перехода с одной работы на другую, а с июня того же года ведомство по учету занятости получило право на принудительное перераспределение трудовых ресурсов. С целью прикрепления к рабочему месту еще в феврале 1935 г. вводились "трудовые книжки". С июня 1938 г. декретируется обязательная трудовая повинность по государственному распределению, за уклонение от которой предусматривались штраф и тюремное заключение. В то же время у отбывающего повинность появилась гарантия сохранения работы, и его можно было уволить только с согласия правительственного ведомства по учету занятости. Наконец, в феврале 1939 г. в Германии вводится всеобщая трудовая провинность *(49).

Вопросами социальной поддержки малоимущих занималась организация "Сила через радость" (аналог итальянской "После работы"). Она охватывала ежегодно до 7 млн человек. Бюджет в организации формировался за счет отчисления 10% всех взносов, выплачиваемых в Рабочий фронт. Возникает правомерный вопрос: почему немецкие рабочие, низведенные до уровня промышленных крепостных, получавшие зарплату на уровне прожиточного минимума, тем не менее, поддерживали нацизм? Определенную роль сыграла идеологическая обработка. Но главной причиной примирения рабочего класса с его положением являлось наличие у него работы и гарантии, что он ее не потеряет. Социально-обеспечительный мотив при этом являлся одним из главных. Вспоминая времена Веймарской республики, где было 6 млн безработных, рабочие напрямую ассоциировали политическую свободу со "свободой голодать". А. Гитлер прекрасно понимал важность борьбы с безработицей и социальной защищенности работников. Ему принадлежит фраза: "Если строительство автобана потребует вдвое меньше труда, я просто удвою его протяженность" *(50). В этой связи свертывание демократии и даже упразднение профсоюзов окупились занятостью полную рабочую неделю *(51).

После завершения Второй мировой войны Западная Германия приступила сначала к восстановлению разрушенного хозяйства, а затем к построению "государства всеобщего благоденствия" в его социал-демократической интерпретации. В 1969 г. Правительство ФРГ приняло решение о создании Социального кодекса, основной задачей которого должно было являться объединение на основе общих принципов в одном кодифицированном нормативном правовом акте действующего социального законодательства *(52). Это решение было реализовано в многотомном Социальном кодексе, каждый том которого посвящался отдельным видам социального обеспечения и страхования. Например, том V 1988 г. Социального кодекса регулирует страхование по болезни, том VI 1989 г. - пенсионное страхование по старости.

Государственное социальное обеспечение в Германии является одним из самых развитых и эффективных в мире. Так, семейные пособия малоимущим семьям выплачиваются до достижения ребенком возраста 27 лет. Наравне с Нидерландами это самый большой возраст для подобных пособий.

Франция. Во Франции король Людовик Святой ордонансом 1230 г. предписал арестовывать и ссылать всех праздношатающихся. В то же время в 1254 г. каждая община обязывалась вести свои списки бедных и призревать их под контролем королевских комиссаров. Почти одновременно Людовиком Святым было учреждено убежище для слепых, которое просуществовало до начала ХХ в. В 1251 г. вводится система наказаний за прошение милостыни от 4 дней тюрьмы за первый случай до клеймения раскаленным железом за третий. Запрет нищенства впоследствии повторялся неоднократно, но его эффективность была крайне невелика. Между тем, нищие постепенно становились угрозой общественной безопасности. В. Гюго в романе "Собор Парижской богоматери" не очень сильно преувеличивал засилье парижского "дна", в котором сложилась своеобразная иерархия нищих во главе со своим "королем". Франциск I в 1516 г. пытался упорядочить дело призрения бедных, но безуспешно. В 1535 г. этот король предписал взимать в пользу нуждающихся Парижа специальный налог, а в следующем году на приходы возлагалась обязанность содержать неспособных к труду бедняков. Наконец, в 1543 г. парижский парламент своим решением открыл переход от добровольного призрения к обязательному и от последнего к налогу в пользу бедных. Муленский эдикт 1556 г. уже прямо возлагал на города и местечки обязанность содержать бедных, что было подтверждено королевским ордонансом 1586 г., но они так и остались "мертвой буквой".

В этот же период госпитали для больных и увечных начали впервые передаваться от церкви на попечение общины. В 1612 г. при Марии Медичи создаются особые учреждения, ставшие прообразом будущих "депо", где мужчины должны были молоть хлеб на ручных мельницах, а женщины и дети - прясть шерсть и заниматься другими легкими работами за кров и пропитание. В 1656 г. в Париже учреждается Главный госпиталь, который стал выполнять комплексные функции богадельни, приюта, собственно госпиталя, а отчасти и рабочего дома. Он был рассчитан на 6 тыс. человек, а подобные учреждения должны были создаваться и в других крупных городах *(53). Впрочем, их число было крайне мало, а смешанный состав из трудоспособных нищих, стариков, больных и детей не позволил организовать их правильную работу. К тому же для помещения в них требовался ценз оседлости от 5 до 10 лет.

Бессилие короны в борьбе с нищими приводило к достаточно экзотическим мероприятиям. Например, в 1719 г. 500 нищих выслали в колонию в Северную Америку. В 1777 г. вышел ордонанс, согласно которому все мужчины в возрасте с 16 до 60 лет, не имевшие каких-либо занятий и средств к существованию, высылались из Парижа и определялись на каторжные работы и галеры *(54). В 1767 г. образуется новый "депо" для призрения нищих.

Великая Французская революция 1789 г. внесла новые начала в общественное призрение. Уже на заседании национального собрания 17 июня 1789 г. первой своей задачей оно объявило устранение бедственного положения страны и облегчение материальной нужды населения. Декретом от 20 апреля 1790 г. предписывалось выдавать пособия бедным за счет средств бюджета. С начала того же года начал действовать Комитет о нищенстве, разработавший ряд законопроектов, направленных против нищеты. Статья 2 Декларации прав Человека и Гражданина 1789 г. гласит: "Цель любого политического объединения состоит в соблюдении и защите естественных и неотъемлемых прав человека. Свобода, собственность, социальное обеспечение, свобода слова и политической оппозиции - составляют данные права". Конституции 1793 г. определяла: "Общество должно содержать неимущих граждан либо предоставлением работы, либо материальной помощью тем, кто нетрудоспособен" (ст. 21). В статье 1 Конституции Франции проводилась мысль о том, что должно быть создано одно общее учреждение по социальному обеспечению, деятельность которого была бы централизована и охватывала всю страну. В 1794 г. был принят закон об организации публичного призрения, где провозглашалось право бедного на необходимую помощь со стороны государства в случае нуждаемости. Впрочем, он действовал недолго, и уже декретами 1795 и 1796 гг. приоритет отдавался частной благотворительности, а государственное вмешательство должно было осуществляться только в виде примера.

Франция стала пионером в принятии закона о пенсионировании лиц, прекративших служебную деятельность (1790 г.). Первоначально это касалось узкого круга работников государственной администрации и военных, получавших пособие по старости (с 60 лет) или по инвалидности за счет средств бюджета. В 1803 г. Наполеон подтвердил этот закон, а затем создал в Париже Дом инвалидов, где император и был впоследствии похоронен. Французское законодательство отличалось относительной разрозненностью и множественностью актов, регламентирующих призрение отдельных категорий нуждающихся. В 1793 г. принимается первый закон о призрении детей, согласно которому при незначительном заработке родителей им доплачивались субсидии. Он касался также вопросов поддержки вдов и стариков. В 1811 г. принимается закон об устройстве беспризорных детей, надзор за которыми после реставрации монархии в 1817 г. был передан департаментам. Старый наполеоновский закон подтвердил племянник первого императора Наполеон III в 1869 г. В 1808 г. были возрождены "депо", которые получили презрительное название "склады для нищих". Вскоре от них отказались, и органы публичного призрения сосредоточились на его открытых формах, прежде всего на дому, по месту жительства. Для нищих-рецидивистов осталось уголовное наказание в виде лишения свободы.

Революция 1848 г. сначала восстановила право на публичное призрение, а затем оно было отменено. Рабочие получили возможность создавать системы добровольного социального страхования, а закон 1869 г. определил круг клиентов публичного призрения, возложив обязанность его осуществления на департаменты. Этот закон касался прежде всего содержания умалишенных и подкидышей. В 1886 г. в структуре Министерства внутренних дел образуется дирекция социальной гигиены и публичного обеспечения, имевшая на местах сеть инспекторов. Она осуществляла общий надзор за общественной благотворительностью и непосредственно управляла богадельнями и домами для нищих. Но основная нагрузка была возложена на муниципальные учреждения общин.

Наконец, в 1893 г. законодательно вводится оказание бесплатной медицинской помощи всем нуждающимся в ней. Плата за ее оказание должна была осуществляться из средств муниципальных советов коммун *(54). Важное значение имел закон 14 июля 1905 г. о призрении престарелых, немощных и неизлечимо больных, не имевших средств к существованию, который, по сути, завершил формирование системы социальной поддержки данной категории лиц.

Для предоставления бесплатных услуг по призрению клиент должен иметь французскую национальность, возраст свыше 70 лет, отсутствие средств к существованию и быть неспособным заработать их своим трудом. Неизлечимая болезнь или немощь должны были подтверждаться медицинским заключением. Расходы делили между собой государство, департамент и община. Допускалось получение пенсий на дому, если в данной местности отсутствовала богадельня или нуждающийся помещался в частное учреждение. Этот закон ввел достаточно противоречивую конструкцию, когда помощь таким лицам гарантировалась, а государство брало обязанность ее осуществить. Между тем, нуждающийся не имел права на оказание такой помощи, но у него были "основания" для ее получения. Даже этот прогрессивный закон, скорее по идеологическим мотивам, не содержал конструкции права бедного на призрение *(55). Отметим, что в соседней Бельгии в 1901 г. для аналогичной цели был создан особый фонд, взносы в который перечисляли и государство, и отдельные провинции.

После Первой мировой войны законы 1919 и 1924 гг. предполагали государственные пенсии ветеранам боевых действий и госслужащим. Ухудшение демографической ситуации в ходе войны повлияло на принятие закона 1917 г. о помощи многодетным семьям, имеющим более четырех детей (трех - для вдовцов и двух - для вдов). Закон 1919 г. ввел два вида публичного призрения детей: под покровительством публичной власти в приютах и под опекой публичной власти для "трудных" подростков, которые помещались в публичные убежища за совершение правонарушений. В межвоенный период во Франции сложилась достаточно стройная система обеспечения средств к существованию в случае нужды путем государственной помощи на началах благотворительности. После завершения Второй мировой войны и в условиях активизации левых сил прошла социальная реформа 1945-1946 гг. Термин "Социальное обеспечение" был закреплен в Конституции Французской Республики 1946 г. (ст. 22): "Каждый имеет право на социальное обеспечение; реализацию своих экономических, социальных и культурных прав в целях свободного развития личности...". По закону 1946 г. семейные пособия были существенно увеличены и включали несколько категорий: по материнству; семьям с одним кормильцем и др. В 1967 г. создается Национальная касса по выплате семейных пособий. Вводились новые пособия на сирот, инвалидов, несовершеннолетних. Наряду с социальным страхованием государственное вспомоществование играло важную роль в осуществлении распространенной в 60-е гг. ХХ в. концепции "государства всеобщего благоденствия". Это сочеталось с бесплатной для бедных медициной, при господстве страховой медицины, с бесплатным средним и в значительной части высшим образованием. Пособие по беременности и родам уже с 1971 г. составляло 90% дневной базовой заработной платы. Размер пособия семьям с одним кормильцем доходил до 50% базовой ставки.

Ордонанс 1967 г. ввел систему государственного вспомоществования безработным, лишенным средств к существованию либо имеющим незначительный доход. Критерий "незначительности" определялся на уровне префектуры. Нуждаемость подлежала доказыванию, но пособие не ограничивалось сроками выплаты. При этом оно снижалось на 10% каждый год при нетрудоустройстве *(56). Принципиальный характер имел закон от 1 января 1988 г. о минимальных доходах, о борьбе с нищетой и о социальных и профессиональных льготах. Согласно ему отдельным видом социальной помощи выступает минимальный социальный доход (RMI) - общественная программа поддержки социально незащищенного населения. Она предоставляется каждому, кто не может обеспечить себе доход на уровне прожиточного минимума. В настоящее время этот вид социальной помощи получают 2 млн человек, если считать супругов и детей. Пособие было предназначено для содействия в поисках работы по специальности или возвращению к ней, что придает ему новаторский социальный характер. Получателями такого пособия могут стать не только французы, но и длительно живущие во Франции иностранцы, способные подтвердить этот факт. Пособие выплачивается лицам, достигшим 25 лет, или моложе, если на их попечении находится, по крайней мере, один ребенок. Обязательное условие получении пособия - соответствие определенным требованиям, предъявляемым к соискателю. Прежде всего это готовность участвовать в мероприятиях по социальной реабилитации и адаптации, курсах по профессиональной и образовательной переподготовке и т.д. Как правило, основной круг получателей социальной помощи - семьи с незначительным доходом, больные и престарелые лица, не достигшие пенсионного возраста, беженцы и др. Обычный срок предоставления социальной помощи - три месяца, которые могут быть продлены в случае необходимости до года. Размер ежемесячных необлагаемых налогом денежных выплат дифференцирован в зависимости от числа членов семьи - от 398 евро на одного человека до 994 евро на семью из двух родителей с тремя детьми. За исключением ограниченного числа пособий, расходы на социальную помощь финансируются государством и распределяются через кассы семейных пособий. Однако часть финансовых обязательств находится в ведении муниципалитетов: это касается вопросов предоставления и распределения социальной помощи.

В настоящее время Франция обладает одной из наиболее развитых систем публичного призрения бедных и пособий нуждающимся. По доле социальных затрат на душу населения в Евросоюзе она отстает только от Нидерландов, Бельгии и Дании. В конце 90-х гг. прошлого века уже около трех четвертей французских семей пользовались помощью государства, а система семейных пособий отличается большим разнообразием (28 видов) и разветвленностью. Около 15% социальных выплат имеют нестраховой характер, причем около 6% приходится на семейные пособия. Их целью являются материальная поддержка семьи и достойное воспитание детей через уменьшение бремени семейных расходов и снижение социального неравенства. Отметим, что бюджет национальной кассы семейных пособий превышает расходы на оборону страны *(57). Семейная политика заключается в том, чтобы помочь родителям успешно сочетать воспитание детей и работу. Поэтому значительные суммы, предоставляемые в качестве социальных пособий на малолетних детей, предназначены для того, чтобы либо уменьшить расходы семьи на няню, либо дать родителям возможность самим обеспечить присмотр за детьми.

Выплата пособий родителям на воспитание детей вне зависимости от наличия у них собственных средств назначается, если один из родителей, имеющий стаж работы не менее двух лет, решает прервать работу для воспитания детей в возрасте до трех лет. На помощь семье для няни по уходу за детьми также выделяется помощь (до исполнения ребенку шести лет). Существуют также ежемесячные выплаты в качестве пособия на ребенка дошкольного возраста для категории малоимущих. Существуют и другие специфические виды помощи. Например, пособие к началу учебного года, выплачиваемое семьям с низким доходом, и семейная надбавка, выплачиваемая многодетным семьям с детьми старше трех лет. Выплачивается также поощрительное пособие для женщин, желающих вернуться на работу. Оно также выплачивается не имеющим дохода женщинам, ищущим работу, в том числе получающим минимальные социальные пособия (пособие на трудоустройство, надбавка одинокому родителю, пособие вдовам), а также женщинам, получающим специальное пособие солидарности или пособие на трудоустройство. Кроме того, в случае возобновления работы временно сохраняется пособие по уходу за ребенком. Этот порядок предусматривает получение совокупно как пособия, так и дохода от трудовой деятельности в течение двух месяцев при возрасте ребенка от 18 до 30 месяцев и призван облегчить возвращение женщины на работу, сокращая время ее отсутствия на рынке труда.

Важную роль имел закон 1948 г., связавший получение квартирных пособий с размером квартплаты, заработной платы и числом комнат на одного члена семьи. В настоящее время во Франции существуют законы, регулирующие рынок социального жилья, которое предоставляется на льготных условиях отдельным категориям граждан. Особое внимание уделяется предоставлению жилья и льгот при его приобретении молодым семьям, родителям-одиночкам и холостякам, а также обеспечению жильем престарелых и инвалидов. Социальное жилье во Франции предоставляется в форме аренды. Во Франции 45% таких квартиросъемщиков получают жилищные пособия. Семьям с низкими доходами выдаются субсидии на оплату арендуемого жилья. Во Франции существует закон, принятый в 1990 г., по которому ни один квартиросъемщик не может быть выселен, не получив финансовой помощи для погашения своей задолженности по квартплате. Суды, рассматривающие такие дела, могут продлевать сроки выселения до трех лет, если квартиросъемщик не может переселиться в приемлемое по цене и качеству жилье. Следует отметить, что во Франции на приобретение жилья и его бесплатное (льготное) содержание ежегодно выделяется 1,9% ВВП. По действующему законодательству в каждой комплексной застройке должно выделяться, как минимум, 20% под социальное жилье. Согласно новому законопроекту *(58) с конца 2008 г. наиболее нуждающиеся категории - собственно бездомные, а также низкооплачиваемые работники и матери-одиночки - смогут добиваться предоставления жилья через суд. С начала 2012 г. такое же право получат те, кто живут в ветхом и неприспособленном жилье. Благодаря такой законодательной инициативе право на жилье во Франции окажется на одном уровне с правами на другие формы государственного социального обеспечения, такие как образование и здравоохранение. Аналогичное право в мире предусмотрено пока только в Шотландии, где в 2003 г. был принят Акт о бездомных. Однако из проекта закона остается неясным, в каких именно судах можно будет требовать предоставления жилья и кто конкретно в конечном счете будет обязан обеспечивать им нуждающихся *(59).

Понятно, что социальное жилье - это далеко не дворцы и в своей основе составляют общественные строения, незатейливо называемые "дома с умеренной платой за жилье", в которых селились рабочие и выходцы из других стран, в которых ощущалась острая необходимость во время бурного экономического развития в 50-70-х гг. прошлого столетия. В 80-х гг. XX в. потребность в дешевом труде стала снижаться, а затем совсем отпала, и люди оказались фактически на улице. А еще через 15-20 лет подросли их никому ненужные дети. Таким образом, новые и новые волны молодых искателей лучшей жизни продолжают захлестывать страну. Так образуются безликие социальные кварталы с их обитателями, лишенными корней, традиций, образования и, как следствие, будущего, которые превратились в очаги социальной напряженности. События осени 2005 г., когда Париж фактически оказался на осадном положении стараниями молодых поджигателей из социальных пригородов, заставили общественность ЕС задуматься: ведь неизвестно, какие еще сюрпризы принесут социальные кварталы больших городов. Никаких конкретных широкомасштабных мер пока еще не было предпринято, но, по крайней мере, появилось понимание того, что к социальным вопросам необходимо подходить комплексно: само по себе предоставление крыши над головой, увы, еще ничего не решает.

Реформы социальной сферы 1993 и 2003 гг. были направлены на снижение государственных расходов, частичную приватизацию социальной сферы, реорганизацию социального обеспечения на страховых началах. Но вышеперечисленные проблемы сложно решить только при помощи очередной реформы системы социального обеспечения. Возможно, встанет вопрос о корректировке имеющейся модели социальной интеграции. Во Франции обосновалось до 80% всех выходцев из Алжира и Марокко, ныне живущих в Европе. При этом постоянную работу имеют лишь немногим более 40% всех выходцев из стран Магриба, Центральной Африки и Ближнего Востока, но на их долю приходится более трети фиксируемых в стране правонарушений. Возникает вопрос о том, могут ли иммигранты претендовать на равное с коренными жителями страны социальное обеспечение, образование, получение жилья и участие в общественной жизни. Международное право дает положительный ответ, а принятая 1 мая 2006 г. Директива Европейского союза о свободе перемещения призвана снять при соблюдении некоторых условий все еще оставшиеся ограничения на социальное обеспечение иммигрантов. Для сравнения отметим, что продуманная политика иммиграции и интеграции может быть экономически благоприятной для системы права социального обеспечения. Например, на территории США и Канады средний иммигрант получает меньше социальных выплат и платит больше налогов и взносов, чем представители коренного населения *(60). Большинство населения развитых стран считает, что социальное обеспечение должно распространяться на всех законно проживающих на их территории независимо от их срока пребывания, гражданства и размера экономических затрат.

Между тем, есть и другая точка зрения, не совсем политкорректная, но не имеющая отношение к национализму и расизму. Согласно ей все названные права проистекают не из самой человеческой природы, а из гражданского статуса человека. Напомним, что известные отечественные юристы С.С. Алексеев и М.В. Баглай также предлагали отнести социальные права к правам граждан конкретного государства, а не к естественным правам. И это не противоречит идеям свободы, столь укорененным во Франции. Не случайно словом "общество" (societe) во французском языке обозначается любое добровольное объединение, включая даже фирмы и компании. Общество - это совокупность граждан, имеющих обязательства друг перед другом, социальный организм, в котором права неразрывно связаны с обязанностями и немыслимы без последних. До сих пор Франция шла по иному пути. Иммигрантам предоставляется практически бесплатное жилье, выделяемое из расчета 12 кв. м на человека, включая детей. Помимо этого выплачивается минимальное пособие, RMI, которое получают даже те, кто нигде и никогда не работал. Это 390 евро в месяц. Пособие на ребенка - 160 евро в месяц. В Правительстве за соблюдение этих норм отвечает специальный член кабинета - министр по делам равноправия и социальной солидарности. Поэтому очевидно, что главная причина недовольства иммигрантских сообществ является не отсутствие равенства, а в значительной части элементарной зависть к коренным жителям, имеющим более высокий статус. Дело в том, что сложились уже целые династии живущих исключительно на пособия бывших иммигрантов и их потомков, которые не только никогда не работали, но и, вероятно, не пытались искать работу. Низкий образовательный уровень, неумение, а иногда и нежелание адаптироваться к французским реалиям ограничивают их социальную мобильность и затрудняют возможность служебного роста. Низкооплачиваемая и малоквалифицированная работа в большинстве своем этих лиц уже не устраивает. Большие семейные пособия, пособия на жилье, а также бесплатные медицинские и образовательные услуги и в этом случае позволяют сносно, а по российским меркам вполне неплохо, жить. Это тот случай, когда трудовая помощь, о которой речь пойдет в следующем разделе, была бы более эффективной. Однако радикальному отказу от сложившейся модели социального обеспечения препятствует политическая система, сложившаяся в Европе, и в частности во Франции. Кроме того, французы испытывают своеобразное чувство исторической вины перед выходцами из бывших французских колоний. Здоровым силам общества становится все труднее противостоять требованиям меньшинства и не быть отнесенным к националистам. Очевидно, что в данном случае необходим поиск общественного консенсуса, когда не только не нарушаются права меньшинства, но и хотя бы уважаются права большинства. Реформирование всей социальной сферы является важнейшей задачей в современной Франции. Решением этой задачи придется заняться новому президенту Н. Саркози и его команде.