1.4. Благотворительность и общественное призрение в России до второй
половины ХХ в.: христианские традиции и советские новации
Первые сведения о благотворительности мы можем почерпнуть из источников только в применении к концу первого тысячелетия нашей эры. В дохристианскую эпоху попытки такой благотворительности связаны почти исключительно с организацией выкупа пленных за счет казны. Очевидно, что отечественная благотворительность была генетически связана с Крещением Руси. Древнерусские князья со всею пылкостью неофитов пытались проводить некоторые мероприятия публичной благотворительности *(76). В тот период, по общепризнанному мнению В.О. Ключевского, человеколюбие на деле значило нищелюбие *(77). Это сделало нищенство важнейшим феноменом общественной жизни России, а его уникальность даже для средневековой Европы неоднократно подчеркивалась в литературе *(78). Согласно Церковному уставу 996 г. попечение о бедных и надзор за общественным призрением возлагались на духовенство, а источником для этого должна была стать церковная десятина. Князь Владимир прославился не только своими масштабными и многочисленными пирами, но и раздачей щедрой милостыни у своего дворца. Больным и слабым, которые сами не могли явиться за княжеским подаянием, на дом развозились еда и питье. К 1091 г. относится учреждение первой больницы по инициативе киевского митрополита Ефрема, где бедным предоставлялось бесплатное лечение. При Ярославе Мудром учреждаются первое сиротское училище, начальные школы при монастырях. Сестра другого киевского князя, Владимира Мономаха, Анна основала воспитательное заведение для девиц, где они обучались грамоте. Московский князь Иван Калита прославился масштабной раздачей милостыни, хотя и его прозвище "Калита" (кожаный поясной кошель с деньгами), возможно связано не с этим. Отметим, что князья во всех этих случаях действовали скорее как частные лица, в связи с чем публичная составляющая такой благотворительности была невелика.
Вопрос о нищенстве в России стал еще острее, чем в Западной Европе, т.к. русская церковь долго не имела внутренних течений, подобных реформации, а секуляризация общественного сознания, как, впрочем, и церковного имущества, связана уже преимущественно с XVIII в. В свою очередь, массовое нищенство постоянно осложняло социальные отношения и ухудшало криминогенную ситуацию. Это неоднократно отмечали как русские наблюдатели, так и иностранцы. В Смутное время (конец XVI-начало XVII вв.) ватаги нищих и бродяг наравне с запорожскими казаками и интервентами стали важнейшим дестабилизирующим фактором в государстве. При этом уважительное и даже трепетное отношение к нищим и беспорядочная благотворительность воспроизводили нищету, не разделяя нетрудоспособных нищих и профессиональных попрошаек.
Первая, хотя и робкая, попытка в этом направлении была сделана при Иване Грозном. На Стоглавом Соборе 1551 г. было решено для действительно нуждающихся, прокаженных и престарелых устраивать богадельни, содержащиеся на добровольные пожертвования. Здоровым нищим проживать в них запрещалось и предписывалось, чтобы они "питались ходячи по дворам от боголюбцев якоже и до днесь". В виде пожелания предлагалось работать здоровым нищим. Это свидетельствует о полном непонимании правительством задач благотворительности. 80-я новелла Кодекса Юстиниана никак не вписывалась в мировоззрение русского человека той эпохи. В этой связи по иному воспринимается задача Приказа милостыни для нищих, который был создан приблизительно в то же время. Царь Федор Иоаннович был известным нищелюбцем, как и его приемник Борис Годунов, обещавший, что в его царствование не будет "ни сирого, ни бедного". Его мероприятия в этом направлении можно признать новыми для России и достаточно продуманными. Но нарастающая Смута и редкое стечение неблагоприятных климатических обстоятельств погубили его начинания, а затем и его семью. Он организовал выдачу дарового хлеба в период голода 1601-1602 гг., инициировал общественные работы, своеобразным итогом и памятником которым стала колокольня Ивана Великого в Кремле, построенная нуждающимся людом на государственные средства. При этом милостыню хлебом получали не только бедные, общественные работы притягивали к столице массы народа, что еще больше усилило голод, итогом которого стало более 100 тыс. умерших в одной Москве. При царе Михаиле Федоровиче управление делами призрения было сосредоточено в Патриаршем приказе, а патриархом в тот период был отец царя Филарет. При царе Алексее Михайловиче был устроен общегосударственный сбор на выкуп пленных, а в 1670 г. учреждается особый Приказ строения богаделен. Патриарх Никон, с чьим именем связан Церковный раскол, был известен как основатель четырех домов для бедных, вдов, сирот и престарелых. Боярин Ф.М. Ртищев в целом ряде городов построил богадельни и больницы *(79). Тем не менее, благотворительность до конца XVII в. не имела не только государственного, но даже и местного значения. Не случайно В.Ф. Дерюжинский писал о нравственно-религиозной основе социального призрения в Древней Руси *(80). Формальный взгляд на милостыню как средство спасения души наравне с постом и молитвой абсолютно преобладал. В силу этого пожертвования в основном передавались церкви, которая и была главным организатором помощи бедным. Никакой системы и градации такой помощи не было, в результате чего нищенство росло, приобретая отчасти наследственный и профессиональный характер.
Новая эра призрения бедных, по общепризнанному мнению, началась в царствование Федора Алексеевича, третьего царя из династии Романовых *(81). Она связана с Указом 1682 г., который не имел практических последствий, кроме открытия двух приютов для нетрудоспособных нищих и даже не вошел в Полное собрание законодательства (ПСЗ). Тем не менее, впервые все бедные, нуждающиеся в призрении, были разделены на нетрудоспособных ("увечные и старухи") и здоровых нищих. Первым предписывалось давать бесплатный приют и "по смерть кормить". Здоровые же нищие должны были "хлеб свой заживать работою или каким ремеслом к общей пользе". Примечательно, что в Указе предполагались и превентивные меры против нищенства: учить грамоте детей нищих, причем мальчиков отдавать на учение мастерам, а девочек - по монастырям. Для борьбы с профессиональными нищими ("бродячими всякими ворами") предусматривались исправительные работы закрытого характера со скудной пищей. Отметим, что в этой части Указа имеется ссылка на опыт "государств Еуропских". Этот Указ можно назвать первым российским нормативно-правовым актом общественного призрения как сферы государственного управления. Впрочем, до создания системы общественного призрения как отрасли государственного управления должен было пройти почти столетие.
В период царствования Петра I правовая регламентация публичного призрения проделала ту же эволюцию, что и в Англии, но более чем за полвека - с 1536 по 1601 г. Первоначально преобладало карательное и полицейское начало. Указами молодого царя 1691 и 1694 гг. профессиональных нищих предписывалось наказывать кнутом и ссылать в Сибирь. В 1700 г. старых, увечных и вдов предполагалось содержать за счет казны пожизненно, а молодых и здоровых привлекать к труду. В той или иной степени эти положения дублировались Указами 1710 и 1712 гг., причем последний запрещал любое нищенство в Москве. Совсем невиданные ранее меры предписывали Указы 1717 и 1718 гг., вводившие штрафы за подаяния нищим в 5 руб. на первый раз и 10 руб. на второй раз. Здоровых нищих ждали батоги, а в случае рецидива нищенства - кнут и каторга. Для женщин все ограничивалось закрытым прядильным домом, а для детей - битьем батогами. Штрафам за "неусмотрение" и допущение нищенства должны были подвергаться помещики, старосты и приказчики. В 1719 г. общее руководство борьбой с нищими перекладывалось на воевод. Чрезвычайная суровость мер, как отмечал В.Ф. Дерюжинский, близко напоминала политику репрессий нищенства в Англии и Франции XIV и XV вв. *(82) В следующем году в Москве начался строиться госпиталь для незаконнорожденных, с последующей отдачей его пациентов в учение. Это была одна из первых превентивных мер, предупреждающих нищенство.
Регламенты Главному магистрату (1721 г.) и Духовной коллегии (1721 г.) предполагали устройство трех видов заведений общественного призрения: "смирительных домов" для здоровых нищих; "прядильных домов" для "непотребного и неистового женского пола", т.е. для нищих женщин; "гошпиталей" для сирых, убогих больных, увечных и престарелых обоего пола. Но привязка места призрения к месту проживания или месту рождения бедного не удалась. В 1723 г. было велено не проводить новых пострижений в монахи, а на освободившиеся места в монастыри брать увечных солдат на довольствие. Наконец, в 1724 г. предпринимается попытка провести перепись всех бедных, итоги которой нам не известны. Если до сих пор правителями "принимались частичные меры призрения, то Петр I стремился создать цельную систему организации призрения". Призрение бедных было поставлено в число главных задач светской и духовной власти *(83).
В целом законодательство Петра I об общественном призрении по своему размаху было сопоставимо с другими его реформами, но результативность принятых мер была крайне невелика. Юстинианова новелла была учтена, но до принципа Турского собора дело еще не дошло. Ближайшие преемники Петра на престоле ограничивались многочисленными запретами нищенства, предписаниями брать годных бродяг в солдаты, публично наказывать, ссылать в каторжные работы или на казенные заводы. В период голода 1740 г. Анна Иоановна разрешила временно нищенствовать. В целом до воцарения Екатерины II даже самые благожелательные исследователи не могут найти систему в проводимых мероприятиях. Как правило, это была только реакция на рост нищенства. Екатерина II первоначально ограничилась отдельными гуманными мерами: созданием воспитательного дома для бедных и беспризорных детей в 1763 г., преобразованием Шляхетского кадетского корпуса, куда принимались дети-сироты из дворянских семей. Престарелые и увечные нищие отсылались в те селения, где они были положены в подушный оклад. В 1772 г. были образованы первые работные дома, о чем речь пойдет в дальнейшем.
Ситуация изменилась с изданием Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г., которое ввело организацию общественного призрения, сохранявшуюся почти на протяжении века *(84). В каждой губернии для заведования делом общественного призрения были учреждены Приказы общественного призрения под председательством губернатора и с участием представителей всех сословий. Эти приказы ведали практически всей социальной сферой: народными школами и сиротскими домами, больницами и богадельнями, домами для неизлечимо больных и домами для сумасшедших, работными домами и смирительными домами. Примечательно, что неимущие могли бесплатно обучаться в народных школах, также бесплатно для них было содержание в богадельнях и домах сумасшедших. Средств приказам не хватало постоянно, отчего призрение часто носило унизительный и жалкий характер. Эти приказы стали бюрократическими учреждениями с некоторыми элементами самоуправления. Их бюджет формировался как из средств российской казны, так и из поступлений губернского уровня (сборы за учреждение аптек, частные пожертвования и др.). В современной литературе можно встретить утверждение о том, что "реформой 1775 г. Екатерина II создала универсальную систему благотворительности" *(85). Это - явное преувеличение, тем более что к благотворительности эти мероприятия имели касательное отношение. Скорее прав В.Ф. Дерюжинский, который назвал учреждение названных Приказов первой серьезной попыткой создать систему общественного призрения, но их деятельность свидетельствовала о том, что опыт устройства у нас общественного призрения оказался неудачным *(86).
При Павле I бюрократические начала в деятельности этих приказов возросли, но богадельни были впервые открыты не только в городах, но и деревнях. Данные приказы просуществовали до 1863 г., а в некоторых губерниях и позднее, передав свои функции земствам. Из-за излишней бюрократизации и нехватки средств они плохо справлялись со своим предназначением. Наделение приказов функциями кредитных учреждений (до 1859 г.) во многом нацелило их на получение прибыли и придало деятельности некоторый коммерческий оттенок. Некоторые параллели с современностью при этом напрашиваются сами собой.
Супруга Павла I Мария Федоровна приняла на себя попечение над Воспитательным обществом благородных девиц и мещанским его отделением, а затем над воспитательными домами для младенцев, мещанским и коммерческим училищами. Этим было положено начало Учреждению императрицы Марии Федоровны, ведавшему воспитательными и образовательными заведениями (приюты, ясли, воспитательные дома, дома призрения, лечебницы и больницы, попечительства о слепых и глухонемых, учебные заведения). В 1854 г. они приобрели особый ведомственный статус.
При Александре I капитал приказов призрения значительно увеличился, а отношение к нищим стало существенно мягче. Их по-прежнему должны были отсылать "откуда пришли", но "без всякого огорчения". Указ 1805 г. только дублировал традиционные меры против нищенства. В 1823 г. учреждаются Духовные попечительства о бедных духовного звания. При Александре I Россия обзавелась первыми благотворительными обществами, наиболее значимым из которых было учрежденное в 1802 г. несколькими частными лицами Филантропическое общество. В 1816 г. оно получило новую организацию и наименование "Императорское человеколюбивое общество" *(87), просуществовав до начала ХХ в. Его целями являлось учреждение заведений для призрения "дряхлых, увечных, неизлечимых и вообще к работе неспособных", а также "доставления неимущим, кои в состоянии работать, приличных упражнений" и "воспитания сирот и детей бедных родителей". Члены Совета как руководящего органа могли посещать везде и всех нуждающихся, кроме государственных преступников. В 1807 г. создается Виленское человеколюбивое общество, в 1812 г. - Харьковское общество благотворения, в 1821 г. - Дерптское общество помощи и др. В этот же период начали учреждаться первые общества самопомощи, о чем будет сказано в следующем разделе. С этого времени общественное призрение приобретает двоякий характер: как сфера государственного управления ("полиция благочиния") и как сфера деятельности общественных организаций по призрению бедных, но в рамках государственной регламентации и под публичным контролем.
Новая попытка привлечения общественности к борьбе с нищенством была предпринята в царствование Николая I. Его Указ 1829 г. обязывал задерживать за прошение милостыни отставных нижних чинов. Они должны были определяться в присутственные места на службу или обрабатывать на отведенных землях огороды. Видимо, в то время в отношении этих лиц и появилось выражение "отставной козы барабанщик". В 1835 г. в столице был учрежден Комитет для разбора и призрения нищих и изыскания способов к искоренению нищеты. Он должен был определять ("разбирать") задержанных полицией действительно впавших в нищету лиц и отделять их от праздношатающихся, а также изыскивать средства для приобщения последних к труду. Для нищих должны были изыскиваться средства для учреждений заведений призрения. Сначала Комитет был учрежден на три года, а затем продолжил работу "до распоряжения правительства". Деньги на его деятельность выделяли Городская Дума и Адрес-контора, а также Императорское Человеколюбивое Общество. В 1838 г. подобный комитет учреждается в Москве.
Итоги деятельности органов общественного призрения в царствование Николая I были крайне противоречивыми. С одной стороны, шло масштабное создание больниц для бедных, сиротских приютов, богаделен. В больницы, находящиеся в ведении Приказов общественного призрения, бедных принимали бесплатно. Так же бесплатно выдавались лекарства бедным, проходящим лечение вне стационара, но по письменному удостоверению полиции. Некоторый простор был дан общественной инициативе. С другой стороны, Общество посещения больных было закрыто по представлению полиции за "неблагонадежность", т.к. нельзя было проконтролировать, кто и кого посещает на дому. Высылка нищих-профессионалов из столиц по месту жительства приобретала порой анекдотический характер. Наиболее ловкие из них, получив новую одежду, отправлялись домой, продавали ее там и опять возвращались в столицу. У одного нищего рекорд составил 16 таких "ходок". Для них был даже введен специальный термин - "спиридоны-повороты". Заканчивалось это для названных лиц чаще всего судом и ссылкой, но масштабы нищенства почти не изменялись. По мнению видного российского ученого и государственного деятеля Н.Х. Бунге, при Николае I в общественном призрении не произошло существенных изменений *(88).
С проведением земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ и закрытием приказов общественного призрения обязанности последних перешли к земским учреждениям, которые могли устанавливать в необходимых случаях сборы на общественное призрение *(89). В. Васильчиков в этой связи писал, что "общественное призрение является неотъемлемой принадлежностью земского самоуправления". Это связано с тем, что правительство и правительственные агенты, не принадлежащие к местному населению, не могут вникать в нужды народа так глубоко, чтобы определить степень нужды, дряхлости, болезни, дающей право на пособие *(90). В.Ф. Дерюжинский также отмечал следующее: "Нет сомнения, что и в дальнейшем развитие общественного призрения должно быть вверено органам самоуправления, земству и городским общественным учреждениям. Они в достаточной степени уже доказали свою способность к созданию различных условий благоустройства", обеспечивают адресность временной и постоянной помощи нуждающимся, объединение усилий и взаимодействие всех благотворительных учреждений (общественных, государственных, сословных) *(91).
В том же 1864 г. издается Положение о приходских попечительствах при Православных церквах, предполагавшее первоначальное обучение детей, сбор средств и распределение их среди нуждающихся через церковные приходы. При этом допускалось оказание помощи не только иноверцам (католикам и протестантам), но даже и не христианам. Призрение неимущих крестьян возлагалось на крестьянскую общину. В городе оно также носило сословный характер (для мещан, купцов и дворян). Впрочем, функции общественного призрения были хаотично разделены между земскими и городскими учреждениями, сословными обществами и полицией. При крепостнической системе задача законодателя была существенно проще, т.к. каждый помещик обеспечивал существование своих крестьян с целью сохранения их трудоспособности. В этой связи и нищих было относительно немного, хотя бедность была вопиющая.
Предпринимались попытки стимулировать благотворительность посредством гражданского законодательства. В этом контексте особенно интересны положения Закона 1882 г. об освобождении от наследственной пошлины имущества, завещанного в пользу благотворительных, ученых и учебных учреждений, а равно монастырей и церквей. П.И. Астров констатировал, что в данном случае надобности благотворительности и просвещения ставятся выше фискального интереса *(92).
В пореформенный период более широкое развитие получили и частные благотворительные общества и учреждения, число которых в одной Москве в конце ХХ в. доходило до 200 (в 1866 г.-4), а в Петербурге было в 2 раза больше. Это, например, уже упомянутое Учреждение императрицы Марии Федоровны, имевшее ряд воспитательных заведений и ведавшее стипендиями для обучения в гимназиях и вузах сирот чиновничества. Сюда же относится Мариинский комитет, учреждавший больницы и убежища для слепых, Романовский комитет для попечения над беспризорными, Союз для борьбы с детской смертностью, Петровское благотворительное общество, Общество попечения о больных и раненых воинах (Общество Красного Креста) и др. Благотворительной помощью пользовалось несколько миллионов человек, а в богадельнях, приютах, работных домах и других заведениях проживало до полумиллиона человек.
Складывающуюся систему общественного призрения, совмещавшую публичные и частные начала, подорвала Первая мировая война и почти разрушил революционный вихрь 1917 г. С началом боевых действий была налажена система пособий семьям, единственный кормилец которых был призван в армию. Помощь оказывалась многодетным семьям и вдовам погибших на фронте. Для нуждающихся открывались бесплатные столовые, а для сирот и детей из неполных семей - приюты и ясли. Но это только незначительно ослабляло пагубные последствия войны. Не случайно Февральская революция 1917 г. началась с демонстрации женщин, у многих из которых мужья были призваны в армию и положение которых во всех отношениях было плачевным. Временное правительство имело в своем составе Министерство общественного призрения, а его последним руководителем был один из самых гуманных политиков того времени Н.М. Кишкин. Преобразовательные замыслы Временного правительства были обширны, но реально в условиях мировой войны и внутренней смуты было сделано крайне мало.
В советский период о публичной, а тем более частной, благотворительности говорить не приходится, а об общественном призрении речь можно вести только с большой долей условности. Новая власть начала с того, что упразднила все ранее существующие благотворительные заведения и общества. При этом в ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, который возглавила А.М. Коллонтай. В его функции входило оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. Вопросами охраны материнства и детства занималась специальная коллегия во главе с той же А.М. Коллонтай *(93). В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-ссудный комитет социального обеспечения. Одновременно в марте 1918 г. Наркомат возглавил А.Н. Винокуров, а уже с апреля его переименовывают в Наркомат социального обеспечения, органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов. Наркомат обеспечивал пенсиями и пособиями, которые в годы гражданской войны выдавались натурой, 9 млн семей военнослужащих. Согласно принятому в октябре 1918 г. Положению о социальном обеспечении оно осуществлялось за счет государства и распространялось на всех лиц, источником существования для которых был труд *(94). С 1920 г. функции Наркомата соцобеспечения начали ограничиваться. После войны государственный характер сохранило обеспечение инвалидов войны и семей красноармейцев. На рабочих распространялась система социального страхования, а крестьяне обеспечивались в порядке самопомощи. С этой целью 3 мая 1921 г. Декретом СНК РСФСР учреждаются крестьянские общества взаимопомощи (КОВ). Они организовывали проведение общественной запашки и уборку полей, организовывали сбор средств в пользу нуждающихся. Никакой государственной помощи они не получали.
Первая общественная организация правозащитного и отчасти благотворительного характера была создана весной 1918 г. Она именовалась "Политический Красный крест", а возглавил ее известный российский адвокат Н.К. Муравьев. В сентябре 1922 г. эта организация прекратила свое существование, или, как тогда грустно шутили, "Красный Крест утонул в потоке красного террора" *(95). Отдельные элементы общественной благотворительности можно увидеть в работе Помгола. Это была Комиссия помощи голодающим при ВЦИК РСФСР под председательством М.И. Калинина, которая действовала в июле 1921 - сентябре 1922 гг. Она объединяла деятельность советских и общественных организаций по организации помощи голодающим, а также по распределению зарубежной помощи.
Социальное страхование к декабрю 1922 г. охватывала уже около 80% рабочих и было передано в ведение Наркомата труда. Отметим, что с ноября 1919 по апрель 1920 г. эти наркоматы действовали как единый Наркомат труда и социального обеспечения РСФСР. Помощь ветеранам войны осуществлял Всероссийский комитет помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне (Всерокомпом) при ВЦИК *(96). Он содействовал государственным органам в оказании помощи красноармейцам в период лечения, организовывал заготовку необходимых вещей и др. В состав комитета входили представители Компартии, профсоюзов, советов, отдельных наркоматов.
Материальную помощь инвалидам оказывала кооперация инвалидов. В 1923 г. возникла Всероссийское общество слепых, в 1926 г. - Всероссийское общество глухонемых. Помощь научным работникам оказывала Петроградская комиссия по улучшению быта ученых (Петрокуба), действовавшая в 1919-1923 гг. под председательством А.М. Горького. Она выдавала установленные правительством академические пайки, содействовала улучшению медицинского обслуживания, улучшению труда и быта. Ее услугами пользовались более 6 тыс. научных работников Петрограда. С 1921 г. аналогичные функции, но уже в масштабах страны пополняла Центральная комиссия по улучшению быта ученых (ЦЕКУБА) под председательством А.Б. Халатова. При Наркомате социального обеспечения существовали самостоятельные, полномочные и межведомственные организации: Комиссия несовершеннолетних (1918-1919 гг.), занимавшаяся организацией борьбы с детской преступностью; Комиссия по назначению персональных пенсий (1926-1930. гг.) и др. *(96). В борьбе с беспризорностью важную роль сыграла специальная комиссия во главе с председателем ВЧК Ф.Э. Дзержинским, да и сами чекисты активно участвовали в этом процессе. В итоге к середине 20-х гг. прошлого века большинство беспризорников либо обрели приемные семьи, либо находились в детских домах.
После образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. - Наркомат труда СССР. В 1926-1927 гг. в некоторых Закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик РСФСР. В.Н. Дурденевский оценивал эти процессы неоднозначно *(97), и даже скорее настороженно вопреки официальным разъяснениям об оптимизации структуры управления. Государственным обеспечением инвалидов войны и труда занимались созданные в некоторых республиках Комитеты помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне. В 1930 г. они были ликвидированы, а новые общественные организации получили наименование "Общества помощи". В том же году трудоустройство инвалидов было передано республиканским наркоматам социального обеспечения.
Учебными заведениями ведал Наркомат просвещения РСФСР, а все виды образования первоначально были бесплатными. Постановлением СНК РСФСР от 6 октября 1925 г. была введена плата за содержание детей в детских учреждениях и за обучение в школе, но она не могла превышать 6% заработной платы родителей независимо от числа детей.
Крестьянство так и осталось без государственной социальной помощи, а на местах продолжали действовать уже упомянутые КОВ, упраздненные к 1931 г. Во время голода 1933-1934 гг. советское крестьянство было предоставлено самому себе, что стоило жизни не менее 5 млн человек. Впоследствии в некоторых "зажиточных" колхозах создавались ясли и дома престарелых за счет доходов самих хозяйств. При этом с 1930 г. социальное обеспечение нетрудоспособных колхозников официально возлагалось на сами колхозы. Пенсии колхозникам были назначены только в 1964 г., а другие социальные пособия стали выплачиваться и того позже.
На общественных началах действовали такие организации, как "Друг детей" (1923-1935 гг.), Литфонд РСФСР (с 1934 г. - СССР), Общество для призрения престарелых и лишенных труда артистов Большого и Малого театров (до 1927 г.), Республиканские общества слепых и глухих, Союз цыган, проживающих на территории РСФСР (до 1928 г.) и др. Жалкие остатки общественной благотворительности были окончательно уничтожены в 30-е гг. ХХ в.
В государственное призрение, как и во все социальное обеспечение, все более внедрялся принцип целесообразности и примат государственных интересов, не предусмотренный "рабочей страховой программой". Так, по экономическим причинам "старческие пенсии" так и не стали всеобщими. Впрочем, лица старше 50 лет, утратившие трудоспособность и имеющие восьмилетний стаж наемного труда, имели право на пенсию в порядке социального страхования *(98).
Согласно постановлению ВЦИК и СНК СССР от 2 июля 1931 г. впервые было введено понятие "социально-бытовая помощь". Соцстрах взял на себя все расходы на санаторно-курортное лечение и путевки, а также финансирование яслей, детских садов, молочных пунктов, пионерских и молодежных лагерей, бань, прачечных. Слияние Наркомата труда СССР и ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов) в 1933 г. означало не только огосударствление профсоюзов, но и перенос всех социальных расходов на государственный бюджет. Постановлением СНК СССР и ВЦСПС от 23 марта 1937 г. все органы социального обеспечения и здравоохранения финансировались только за счет бюджета.
В 1940 г. вводится плата за обучение в старших классах и вузах, хотя в очень ограниченных размерах и "в связи с ростом благосостояния народа". Обязанность трудиться и уголовная ответственность за тунеядство впоследствии вывели из числа объектов призрения неработающих трудоспособных лиц. На еще или уже неработающих, а также на временно нетрудоспособных распространялась система социального страхования. О безработных в первые годы советской власти речь пойдет в следующих разделах. В жесткой централизации государственного призрения есть свои плюсы, да и успехи советской системы социального обеспечения очевидны. Но это уже не общественное призрение в первоначальном смысле слова, а государственная опека со всеми вытекающими отсюда последствиями. До начала 50-х гг. даже формально отсутствовал централизованный отраслевой орган управления названной сферой. В этот период во главу угла часто ставили не декларируемые "интересы человека труда", а интересы государства, которые не всегда совпадали с интересами его граждан. В послевоенный период трудно усмотреть какие-либо специальные мероприятия социального призрения, хотя государство предпринимало определенные меры по искоренению детской безнадзорности, помощи инвалидам и ветеранам войны. Все они осуществлялись за счет средств государства и государственными чиновниками, чаще всего в рамках системы социального страхования. Современная система благотворительности и общественного призрения в настоящее время только формируется. В заключение этой главы можно сделать следующие выводы:
1. Благотворительность является ровесником человечества, но публичная благотворительность впервые появилась в государствах Древнего Востока (Египет, Китай и др.). Это было связано с помощью голодающим в период неурожая, организацией общественных работ, раздачей милостыни и др. Эта благотворительность носила преимущественно религиозный характер.
2. Относительно организованное общественное призрение как отрасль государственного управления встречается в Древней Греции и в Древнем Риме. Примечательно, что и там, и там оно со временем выродилось в бессистемную раздачу милостыни и подкуп сограждан. Крушение некоторых древних государств в значительной степени было связано с порочностью данной системы общественного призрения.
3. Христианство внесло возвышенное духовное начало в общественное призрение и активизировало благотворительность. Христианская церковь более тысячелетия была центром и основным органом оказания благотворительной помощи бедным. Вместе с тем безадресность и беспорядочность церковной благотворительности, а также ее недостаточность не только не позволяли преодолеть бедность, но и генерировали нищету. Угроза общественной безопасности и отток нищенствующих из сферы производства актуализировали необходимость вмешательства государства. Оно первоначально ограничивалось карательными мерами против нищих, т.к. прерогатива на позитивные действия вплоть до начала II тысячелетия нашей эры оставалось за церковью.
4. В раннее Средневековье были выработаны два принципа, которые легли в основу организации государственного призрения. Во-первых, разделение бедных на трудоспособных и нетрудоспособных (малолетних, стариков, больных, увечных). Первым помощь оказывалась посредством предоставления труда, а для вторых предусматривалось безвозмездное общественное призрение преимущественно закрытого типа (в госпиталях, богадельнях и др.). Этот принцип проявлялся в законодательстве Древнего мира, а окончательно был закреплен в 80-й новелле Кодекса Юстиниана. Во-вторых, местом оказания помощи признавалось место жительства нуждающегося, а первоначально его церковный приход. Этот принцип был закреплен в пятом каноне второго Турского собора 567 г.
По мнению большинства исследователей, первоначально обеспечение неимущих (стариков, вдов, детей-сирот, нетрудоспособных, а затем в некоторой части безработных и многодетных семей) помимо семейной помощи выражалось в следующих формах. Во-первых, благотворительность частных лиц. Во-вторых, государственная и областная (публичная) благотворительность. Государство первоначально предоставляло право привилегии для бывших воинов и представителей привилегированных сословий, а затем выступило инициатором создания работных домов для бедных и бездомных, в-третьих, церковная благотворительность (в том числе приюты и больницы при монастырях). В четвертых, благотворительность частных обществ наравне с благотворительностью частных лиц, доминировавшая над церковной с XVIII в., в-пятых, корпоративная благотворительность, вытекающая из форм социальной солидарности и коллективной взаимопомощи (прежде всего цеховой), в-шестых, общинная и городская благотворительность. Первые четыре выделенные формы преобладали.
5. Европейские государства в первой половине второго тысячелетия нашей эры все активней вмешивались в дело благотворительности и постепенно стали формировать систему социального призрения. В XV-XVI вв. преобладали государственные карательные меры против трудоспособных нищих. За ними последовали меры позитивного воздействия, монополию на которые церковь постепенно утрачивала начиная с этого же времени. Одновременно начали складываться три модели общественного призрения, наиболее ярко представленные тремя государствами:
а) Англия, где возобладала модель централизованного государственного призрения, сформировавшаяся между 1536 и 1601 гг. После реформы 1834 г. и крупных преобразований в ХХ в. оно существенно изменилось, но сохранило свои модельные признаки;
б) Германия, где получила распространение модель децентрализованного земельного и муниципального призрения. Она начала складываться в XVI в., а окончательно закрепилась в качестве общегерманской модели в 1870 г. С существенными изменениями и некоторым усилением централизации она действует и в настоящее время;
в) Франция, где сформировалась смешанная модель при важной роли государства, но с приоритетом департаментов и муниципалитетов в некоторых видах призрения. Она была первоначально хуже двух предыдущих моделей и сложилась под влиянием стечения большого числа факторов между серединой XVI и концом XIX вв. Роль государства в ХХ в. в осуществлении социального призрения во Франции существенно возросла.
При всей уникальности национальных систем общественного призрения западных государств все они в той или иной степени тяготеют к трем названным моделям. Так, бельгийская система более близка английской, а скандинавские страны исторически тяготели к германской модели, но с более выраженной централизацией.
До начала XIX в. выше названные формы помощи бедным продолжали преобладать. К ним можно добавить мероприятия отдельных работодателей по материальной поддержке своих работников. По мнению В.Ф. Дерюжинского, в начале XX в. в развитых странах сложились два типа организации призрения бедных по критерию его обязательности. Во-первых, оно могло носить обязательный характер, что было свойственно Германии, Англии, США, Скандинавским странам. Во-вторых, оно могло строиться на факультативном принципе, как во Франции, Италии и Бельгии. Но и в последнем случае явно прослеживалась тенденция к его обязательности. Например, во Франции с 1843 г. представлялась общественная даровая медицинская помощь нуждающимся больным. В большинстве государств средства на призрение бедных отчислялись из государственных или местных бюджетов *(99).
Впервые общегосударственная система вспомоществования социально незащищенным слоям населения (страхование без взноса) была создана в Дании в 1891 г. Ее источником служило перераспределение налогов. Государственные пенсии по старости выплачивались также в Новой Зеландии (с 1898 г.), Австралии (с 1908 г.), Великобритании (с 1908 г.). Австралия стала единственной страной, где государственные пенсии выплачивались также и по инвалидности.
6. В России до конца XVII в. доминировала церковная благотворительность при слабой роли государства. В начале XVIII в. наша страна форсированным темпом прошла путь от сугубо карательных мер против нищих до зачатков общественного призрения. Его постановка как части системы государственного управления была связана с Указом 1775 г. и созданием Приказов общественного призрения. Земский этап общественного призрения начался в 1864 г. На последнее предреволюционное 30-летие приходится период наиболее активной деятельности общественных организаций по призрению бедных. Система общественного призрения дореволюционной России быстро эволюционировала по европейскому типу, хотя страдала всеми пороками российской государственной машины - бюрократизм, недостаточное финансирование, казнокрадство и др. Эту эволюцию прервала Первая мировая война, а остатки системы были уничтожены вихрем революционных событий 1917 г. и последующей гражданской войной.
7. В советский период общественная благотворительность по необходимости имела место только в годы гражданской войны и военного коммунизма фактически при отсутствии социального страхования. Это же можно сказать и об общественном призрении, которое было жестко централизовано и сводилось в основном к натуральному снабжению некоторых категорий нуждающихся по классовому и производственному принципу. Дореволюционные общественные благотворительные организации были распущены уже в конце 1917 г., а новые в большинстве своем просуществовали до начала 30-х гг. ХХ в. Государственное финансирование всех органов призрения с приматом классового подхода и экономической целесообразности деформировали общественное призрение и благотворительность, а затем свели последнее из них на нет.
8. Наконец, общий урок. В общественном призрении, как и в благотворительности, главным является мера. Вот уж где воистину "да не оскудеет рука дающего, да не озолотится рука берущего". Бездумное расходование общественных и частных средств поддерживает скорее не нуждающихся в ней бедняков, а бессовестных нищих-профессионалов. Отсюда распространение таких исторически известных типажей как "нищие-золоторотцы", попрошайки, "спиридоны-повороты" и др. В западных странах это относится к достаточно обширной категории "новых бедных", представителей "культивируемой бедности", которые вполне сносно живут на многочисленные социальные пособия и даже не пытаются найти работу. Наоборот, оставление действительно нуждающихся нетрудоспособных один на один с угрозой голода ставит их в положение безысходности. Это же касается добросовестных трудоспособных бедняков, которым необходима поддержка в период безработицы, болезни и др. В России наличествует отсутствие меры и в том и в другом.
|
Скачать 4.95 Mb.