ИСТОРИЯ ПРОГРАММИРОВАНИЯ. Курсовой проект по дисциплине программноцелевые методы управления в деятельности органов власти
 Скачать 282.36 Kb.
|
|
Глава 2. Формирование государственного и муниципального программирования в России 2.1 Цели и направления государственного и муниципального программирования в России Государственные программы субъекта РФ разрабатываются в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, определенными стратегией социально-экономического развития субъекта РФ с учетом отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации и стратегий социально-экономического развития макрорегионов. Перечень государственных программ субъекта РФ и порядок их разработки, реализации и оценки их эффективности, а также период их действия определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.8 В случае если на федеральном уровне утверждена и реализуется государственная программа Российской Федерации, направленная на достижение целей, относящихся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, может быть разработана аналогичная государственная программа субъекта РФ. Программно-целевое управление построено по логической схеме "проблема — цели — пути — способы — средства — результат". Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем — более детализированные способы и средства. В конечном счете, поставив перед собой какие-то цели, организатор разрабатывает программу действий по их достижению. Основное в программно-целевом подходе — это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации. Метод ориентирован не на субъект управления, его составные элементы и сложившуюся организационную структуру, а на элементы программы и программные действия. Программа должна обладать: строгой целевой направленностью; точной адресностью; временным интервалом; обоснованными объемами работ и ресурсных затрат; просчитанным экономическим и социальным эффектом. В составлении программы выделяются следующие этапы: 1) отбор проблем для включения в программу; 2) принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование;9 3) экспертиза и оценка целевой программы; 4) утверждение целевой программы; 5) управление реализацией целевой программы; 6) контроль за ходом ее выполнения. В качестве непосредственных результатов реализации программы можно рассматривать: 1) выполнение конкретных мероприятий; 2) объективные изменения в социальной сфере субъекта РФ (муниципального образования), обусловленные выполнением комплекса мероприятий, предусмотренных программой за анализируемый период; 3) изменения субъективных оценок референтными группами местного сообщества изменений в социально-экономической ситуации в субъекте РФ (муниципальном образовании), произошедших за анализируемый период реализации программы. 2.2 Рекомендации по совершенствованию реализации государственного и муниципального программирования Разработка и реализация муниципальных программ является одним из основных методов управления муниципальным образованием. Однако использование программно-целевого метода определяется характером и территориальным масштабом возникновения проблемы, влияющей на воспроизводственный процесс в целом. На уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их числе: создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств - «точек роста», объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона; создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе: развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание «режима наибольшего благоприятствования», в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и о Наличие опыта практического применения программно-целевого планирования, разработки и реализации программ территориального развития в течение многих десятилетий в разных странах мира не привело к созданию единой методологии формирования программ. Основная причина отсутствия целостной методологии и общепринятой типовой методики разработки и реализации целевых программ заключается в индивидуальности, специфике каждой из них. Есть основания утверждать, что, формируя новую программу, ее разработчик вынужден заодно создавать методику построения этой программы. Также следует отметить, что при разработке используются не только методы расчета установленных зависимостей, но и методы экспертной оценки и принятия решений, которые не соответствуют формализации и однозначному описанию. Применение таких творческих эвристических процедур, основанных на интуиции разработчиков программ и лиц, принимающих решения, не может осуществляться в соответствии с модельной методологией, оно индивидуально. Сфера действия методических рекомендаций, а тем более инструкций, в этих условиях становится очень ограниченной, поскольку их содержание может принимать форму общих советов, которые разработчики и органы, принимающие программу, воспринимают в соответствии со своим пониманием.10 К тому же порядок и методика разработки и реализации программ различаются в зависимости от их уровня и масштабов действия. Необходимо выделять методику разработки и реализации федеральных программ, программ субъектов Федерации, муниципальных программ. Антикризисные программы и стратегические программы должны быть разделены между собой: если первые сосредоточены на решении критической проблемы в определенный момент времени, которая может оказать серьезное негативное влияние на социально-экономическую систему, то стратегические программы сосредоточены на наращивании потенциала и его долгосрочном развитии. Критериями отбора программной проблемы следует считать: особо важную ее значимость для региона и муниципального образования, связь с крупными структурными преобразованиями, повышением эффективности хозяйства и уровня жизни населения, обеспечением экологической безопасности и рационального природопользования и т. д. (приоритетность проблемы); межотраслевой и многоплановый характер проблемы, наличие многих участников решения и необходимость координации - их действий (сложность и комплексность проблемы); принципиальная новизна и - прогрессивность технических, организационных и других программных мероприятий, ожидаемые высокие - народнохозяйственные результаты (эффективность проблемы). невозможность или затруднительность решения проблем в приемлемые сроки путем использования рыночного механизма и необходимость федеральной поддержки (рыночная малорегулируемость проблемы). В то же время, при всей важности и действенности целевых программ как универсального инструмента управления и способа разрешения проблемных ситуаций, следует понимать, что с их помощью невозможно обеспечить реализацию всех целей, заменить другие, не менее важные инструменты управления экономикой. Чрезмерное увлечение целевыми программами, превышение ограниченных масштабов их действия резко снижает результативность самих программ.11 Развитие программно-целевого метода территориального планирования и управления в России тормозится в связи с сохраняющейся неопределенностью, отсутствием четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального, регионального и муниципального уровней. Федеративные отношения не отрегулированы в той степени, когда субъекты Федерации и муниципальные образования имели бы ясное представление о масштабах межбюджетных финансовых потоков, трансфертов из федерального бюджета. Становится все более очевидным, что региональные и муниципальные программы должны в основном опираться на финансирование из собственных бюджетов. Привлечение ресурсов регионального бюджета для выполнения муниципальных программ и в еще большей мере - привлечение федеральных бюджетных ресурсов на цели территориальных программ крайне затруднены в связи с общим сложным финансовым состоянием страны. Муниципальным программам присущи свойственные и программам другого уровня пороки, подрывающие эффективность применения программно-целевого подхода, использования программно-целевого метода планирования и управления. Это, во-первых, попытки решать с помощью программ все проблемы, включая и те, которые должны решаться посредством традиционных методов организации, планирования, управления, на внепрограммной основе. Во-вторых, это принятие к исполнению программ, не обладающих требуемым ресурсным, прежде всего, финансовым обеспечением. Одним из основных недостатков применения метода целевого программирования в управлении является недостаточное финансирование программных мероприятий. Это связано с тем, что инициативы по решению проблем посредством разработки и реализации программ не соответствуют ресурсам, доступным органам управления. Следовательно, необходимо тщательно отбирать проблемы, решаемые программным методом, используя количественные и качественные критерии отбора, обосновывая проблемы для программного развития. Часто существующие факторы отбора нечеткие и их трудно ПРЕОБРАЗОВАТЬ в количественные критерии. Следовательно, необходимо провести анализ осуществимости внедрения на практике теоретически разработанных систем критериев, предложенных исследователями. Следует также обратить внимание на механизм управления программами, принятыми для реализации. В этой области существуют значительные трудности, обусловленные недостаточной подготовкой персонала местных органов власти, отсутствием необходимых знаний для управления комплексами программ и задач, а также недостаточной развитостью механизма управления на муниципальном уровне. Это напрямую влияет на эффективность решения проблемы путем реализации программ. Функция управления программами воспринимается как дополнительное бремя при выполнении основных управленческих функций, лишающее сотрудников стимулов к поиску эффективных решений, способов выполнения программных задач и мероприятий на практике. В процессе разработки и реализации различных программ важно согласование интересов, концентрация усилий всех заинтересованных сторон, всех субъектов муниципальной администрации, что должно быть продемонстрировано в совместных усилиях по достижению единого и общего социально-экономического развития. для всех целей территории. Это означает, что программы и проекты, подготовленные различными ведомствами, должны соответствовать приоритетам муниципального развития и вписываться в комплексную программу развития, они не должны противоречить друг другу. В случае возникновения противоречий на основе продуктивного взаимодействия всех участников процесса необходимо прийти к компромиссному решению, которое позволит эффективно преодолеть программную проблему с наименьшими общими затратами. Без устранения указанных недостатков трудно надеяться на успешность применения программно-целевого метода как способа решения настоятельных социально-экономических проблем. Механизмом такого объединения может стать программа территориального развития. Эта программа не должна быть политическим документом, написанным приглашенными экономистами (консультантами) для муниципалитета. На самом деле такие программы часто не работают. Программа должна быть инструментом взаимодействия основных заинтересованных сторон в процессе ее разработки (именно на этом этапе консультанты по муниципальному развитию и отраслевые эксперты должны быть интегрированы в процесс управления). На этом этапе необходимо согласовать и учесть частные интересы всех участников, а также разработать компромиссные решения.12 К высокозначимым факторам, определяющим специфику территории муниципального образования, учет которой необходим при управлении программами развития, необходимо отнести следующие: Первоначальное наличие на территории муниципального образования объектов и силовых структур различного уровня подчинения (федерального, регионального, местного). И без того сложная система управления программами развития в постоянно меняющейся ситуации усугубляется административным многообразием территории, что требует особого внимания к определению приоритетов развития, оптимизации имущественных отношений между муниципалитетами, регионом и Федерацией, и отношения между бюджетами. Муниципальная специализация. Наличие или отсутствие специализации территории имеет большое значение для выбора приоритетов и определения ресурсов развития. Последний случай также включает крупные муниципалитеты, специализация которых может быть определена только в самом общем виде. В случае достаточно выраженной муниципальной специализации долгосрочные приоритеты развития не всегда очевидны и связаны с ключевой отраслью. Результаты глубокого анализа ситуации, существующей в муниципалитете и на внешних рынках, должны дать ответы на ряд вопросов: насколько перспективен сектор, с которым традиционно связывают надежды муниципалитета; какие ресурсы и из каких источников они могут быть востребованы в период становления и развития. выполнение программы, насколько они сопоставимы с возможностями муниципалитета.13 Возраст муниципалитета. История территории в целом и, в частности, ее положение в прошлом часто могут играть важную роль в определении приоритетов при разработке комплексной программы территориального развития, инвентаризации ресурсов и разработке эффективных механизмов реализации, продвижения и имиджа программы. 2.3. Основные результаты реализации государственных программ ульяновской области по итогам 2021 года Согласно перечню государственных программ Ульяновской области, утверждённому распоряжением Правительства Ульяновской области от 27.12.2019 № 693-пр (в редакции распоряжения Правительства Ульяновской области от 30.07.2020 №432-пр) в 2021 году в Ульяновской области реализовывалась 21 государственная программа, государственными заказчиками которых выступали Правительство Ульяновской области и исполнительные органы государственной власти Ульяновской области в сферах образования, культуры, здравоохранения, агропромышленного комплекса, ветеринарии, туризма, социальной поддержки и защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, строительства и транспорта. Перечень государственных программ Ульяновской области, реализуемых в 2021 году
|