ЛЕКЦИЯ_1_менеджмент. Лекция 1 общая хараетеристика сферы образования ведение
 Скачать 324 Kb.
|
|
ЛЕКЦИЯ 1: ОБЩАЯ ХАРАЕТЕРИСТИКА СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ ведение Социально-культурная сфера – совокупность отраслей, предприятий или организаций связанных прямо и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление. К социальной сфере относят такие услуги, как образование, здравоохранение, культура, физическая культура, общественное питание, коммунальное и социальное обслуживание, пассажирский транспорт, связь. Образование в Российской Федерации представляет собой громадную систему, сравнимую, пожалуй, только с системой военно-промышленного комплекса. Самые общие количественные характеристики образования представлены в таблице: (имеется в конспекте). Если учесть, что в системе образования занято более 3 млн.человек, и то, что она сосредоточивает в себе более 37 млн. человек, т.е. около 25% населения страны. А если учесть (что, в принципе, возможно сделать) еще и всех слушателей различных курсов, центров, кружков, секций, станций юных техников и др., то число получится весьма внушительное. Можно представить, какая это громадная часть нашего общества. На содержание системы образования обществом направляются большие ресурсы, главным образом бюджетные средства. Консолидированный бюджет системы образования (только государственной и муниципальной) составляет более 100 млрд.руб., или около 13% всей расходной части бюджета. Естественно, проблемы системы образования так или иначе затрагивают практически всех членов нашего общества. К рассмотрению некоторых проблем экономики этого сектора мы с вами и приступаем. Законодательные основы функционирования сферы образования Российской Федерации. Направления развития законодательной базы сферы образования Система образования Российской Федерации, как и любая другая сфера или отрасль общественной жизни, функционирует в определенных правовых рамках. В условиях планово- распределительной экономики правовые основы для непроизводственной сферы, к которой относилось и образование, не имело такого значения, как в условиях перехода к рынку. Законодательные основы функционирования сферы образования определены следующими основными документами. По степени важности для системы образования это: • Конституция Российской Федерации; • Закон Российской Федерации «Об образовании»; • Гражданский кодекс Российской Федерации; • иные законодательные и нормативные акты. Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. установлены общие принципы государственной политики в сфере образования. В частности, статья 43 провозглашает (цитируем): 1. Каждый имеет право на образование. 2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. 3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. 4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. 5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Почему эти положения Конституции цитируются дословно? Они устанавливают наиболее общие принципы функционирования системы образования. Все отношения в образовании строятся на их основе. В практической жизни об этом зачастую забывают или опираются на недостаточно четкие определения конституционных гарантий в области образования. В дальнейшем мы сможем убедиться в этом при рассмотрении отдельных экономических проблем. На уровне Конституции важно запомнить следующее. 1. Не все образование в России должно предоставляться и предоставляется бесплатно. Бесплатным является дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование. Общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования обеспечиваются государством путем создания государственной системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования. Следовательно, государственная система образования должна быть построена таким образом, чтобы обеспечивать конституционно гарантированный уровень доступности бесплатного образования. 2. Не все образование равнодоступно для всех граждан. Высшее образование может быть получено на конкурсной основе, т.е. предполагается количество мест в высших учебных заведениях меньше количества желающих их занять. Формально говоря, это положение Конституции будет выполняться, если все желающие будут поступать на одно место. Разумеется, это допущение носит абсурдный характер, но существо отношений конкурсности иллюстрирует очень наглядно. 3. В сфере высшего образования бесплатными являются места, обучение на которых обеспечено государством из общественных ресурсов (государственного бюджета) и на которые студенты поступили на конкурсной основе. Иногда возникают вопросы частного свойства, связанные с поступлением на обучение без конкурса (целевые места, поступление без экзаменов и т.п.) Это можно рассматривать как исключение из общего правила, не нарушающее конституционных норм. В данном случае права абитуриентов не ограничиваются и не нарушаются, просто конкурс на оставшиеся места возрастает (вспомните — все поступают на одно место). Кроме того, такие исключения, как правило, связаны с экстремальными или близкими к ним ситуациями. 4. Следует помнить, что государственные гарантии в области образования носят ограниченный характер. Государство берет на себя обеспечение определенного уровня образования, причем для всех. Остальные уровни образования государством только поддерживаются. Конституционные положения обычно не реализуются непосредственно, т.е.не имеют прямого действия. Они конкретизируются в положениях других законодательных актов. В области образования такая конкретизация осуществлена принятым 10 июля 1992 г. основополагающим для системы образования Законом Российской Федерации «Об образовании». Это был очень важный шаг в становлении правового пространства, в котором функционирует система образования. Переоценить его значение трудно. Закон многократно публиковался, его положения были и остаются предметом дискуссий и анализа. По их результатам вносились предложения по его существенным изменениям и дополнениям. Как итог, 13 января 1996 г. Закон был издан в новой редакции, которая в настоящее время и применяется. Чем же так важен этот закон для системы образования? А важен он следующими положениями: • введением в практику ряда существенно важных для функционирования системы образования определений — образовательного процесса, образовательного учреждения и др.; • установлением единого подхода к понятию образовательного учреждения, из которого следует, что это юридическое лицо, некоммерческая организация в форме учреждения (в последней редакции было сделано дополнение для того, чтобы образовательную деятельность могли осуществлять и иные некоммерческие организации), осуществляющая образовательный процесс; • установлением пределов компетенции по уровням управления и определением круга функций и задач, реализуемых на каждом уровне; • введением классифицирования организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования; • определением экономических отношений в сфере образования — введением понятия «непредпринимательской деятельности» в сфере образования, определением экономической автономии образовательных учреждений, определением отношений собственности в системе образования, обозначением налоговых льгот для образовательных учреждений. Несомненно, важным фактом является и определение набора государственных гарантий приоритетности сферы образования. Это обстоятельство трудно оценить однозначно. С одной стороны, государство взяло на себя определенные обязательства по отношению к сфере образования, что, безусловно, положительно, с другой стороны, эти обязательства стабильно не выполняются, постоянно поднимается вопрос об отмене установленных льгот и обязательств, что порождает социальную напряженность в системе. Несколько особняком стоит Гражданский кодекс Российской Федерации. Будучи главным документом, определяющим все основные условия участия организаций в гражданских (равноправных) отношениях, ГК выделяет ряд особенностей для некоммерческих организаций в форме учреждений. О них мы поговорим позже. Важно отметить, что Кодекс допускает наличие таких особенностей у различных видов учреждений и разрешает, если допустимо так выразиться, их регулирование «законодательными и иными нормативными актами» (статья 120, пункт 3). Это положение имеет очень большое, можно сказать — принципиальное значение для системы образования. Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется также следующими нормативными документами: • типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных; • разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений; • иными нормативными документами, устанавливающими порядок реализации конкретных проблем в сфере образования. Отдельно следует выделить законодательные и нормативные акты, не относящиеся прямо к системе образования, но определяющие условия функционирования образовательных учреждений и организаций. К ним относятся, в первую очередь, документы по налоговому регулированию, организации бюджетного финансирования, бухгалтерскому учету и отчетности и т.д. На некоторых из них мы остановимся при рассмотрении отдельных вопросов. Вся совокупность действующих законодательных и нормативных актов определяет условия функционирования образования. И их, безусловно, необходимо учитывать в практической деятельности. Подводя итоги рассмотрения законодательных основ функционирования системы образования, допустимо сделать следующие выводы: • условия функционирования образования определены законодательно и, следовательно, изменить их можно также только законодательно; • решая конкретную проблему в области экономики образования, необходимо рассматривать ее с учетом всей законодательной базы, включая законы, не относящиеся впрямую к образованию. Понятия системы образования, образовательного процесса, образовательной организации В соответствии со статьей 8 Закона «Об образовании» система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность: • взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; • сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; • органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Важно, что система образования в законе определена с точки зрения содержания деятельности, которая в этой системе осуществляется. На первое место в определении поставлены образовательные программы и государственные образовательные стандарты, т.е. программы или наборы программ, по которым обучаются учащиеся, студенты. Следовательно, с точки зрения закона образовательные программы являются необходимым элементом системы. Образовательные программы должны реализоваться образовательными учреждениями — организациями совершенно определенного типа (об особенностях данного типа организаций мы поговорим несколько ниже). Необходимым элементом системы определяются также органы управления образованием и подведомственные им учреждения и организации. Строго говоря, такое определение при ближайшем рассмотрении может вызвать массу вопросов. Ну, например, какие именно учреждения и организации, подведомственные органам управления образованием, имеются в виду — образовательные или какие-то иные? Ведь в ведении органов управления до сих пор остаются различные организации — научные учреждения, предприятия, разного рода центры, объединения и т.д. Почему образовательные программы должны реализоваться образовательными учреждениями, а законодательство допускает иные типы некоммерческих организаций? Почему органы управления образованием включены в систему образования, хотя сами они являются внешними по отношению к организациям, осуществляющим образовательную деятельность? Оставим эти вопросы «на потом». Важно, что определение составных частей системы образования дано, им можно пользоваться. Для дальнейшего изучения важно знать, что учредителем образовательного учреждения в соответствии со статьей Закона «Об образовании» могут быть: 1) органы государственной власти, органы местного самоуправления; 2) отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы); 3) отечественные и иностранные общественные и частные фонды; 4) общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации; 5) граждане Российской Федерации и иностранные граждане. Допускается совместное учредительство образовательных учреждений. Изменение состава учредителей действующих государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования. В случае реорганизации органов государственной власти, органов управления образованием и (или) органов местного самоуправления права учредителя переходят к соответствующим правопреемникам. По существу, учредителем образовательного учреждения может быть тот, кто пожелает взять на себя этот груз проблем. Можно было бы так и написать в законе — кто хочет, тот и учреждает. Думается, что здесь действовала и действует старая формула — давать в законодательстве исчерпывающий перечень конкретных условий. Существует принцип: «Можно все, что не запрещено». Однако в бюрократической системе применяется несколько иной подход: «Можно все, что указано (или упомянуто) в законодательстве». Поэтому, наверное, при написании законов предпочитают многословие. Учредителем образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих военные профессиональные образовательные программы, может быть только Правительство Российской Федерации. Учредителем специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением могут быть только федеральные органы исполнительной власти и (или) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Важнейшей особенностью образования является то обстоятельство, что отношения между учредителем и образовательным учреждением определяются договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации. Не следует называть этот договор учредительным, что иногда делается. Он таковым не является. Этот договор является соглашением между учредителем и созданным им учреждением о взаимных обязательствах, правах и обязанностях по отношению друг к другу, о порядке рассмотрения и решения спорных вопросов. Иногда наличие такой особенности ставит просто в тупик. По логике, такого договора не должно быть. Представьте себе, что вы создали некую организацию: разместили оборудование в своем (или арендованном вами) здании, наняли персонал, организовали его работу, назначили (или утвердили) руководителя — по сути исполнительного директора. И после всего этого заключили договор (с кем, кстати?) о взаимных правах и обязанностях. Подумайте над этим парадоксом, если будет время и желание. Некоторые особенности имеет и негосударственный сектор образования. Сам термин «негосударственный», на мой взгляд, неудачен. В свое время много разговоров было относительно термина «некапиталистический путь развития». Характеризуя парадоксальность такой терминологии, можно привести такой пример: «По улице идет не лошадь». Не будем спорить о терминах, а согласимся, что в данном случае имеется в виду, что этот сектор сформирован не государством. Так вот, в негосударственном секторе образовательную деятельность могут осуществлять «образовательные организации», созданные в организационно- правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций (статья 11.1 Закона «Об образовании»). Достаточно обратиться за разъяснениями к Гражданскому кодексу или Закону «О некоммерческих организациях». Мне не хотелось бы сейчас обсуждать сравнительные характеристики различных типов некоммерческих организаций для сферы образования. Это в большей степени вопрос юридический. Важно, что такие организации в сфере образования существовать могут, хотя практики такой нет. Более подробно об этом несколько ниже. Основным и, пожалуй, единственным на сегодняшний день типом организаций, осуществляющих образовательную деятельность, является все-таки учреждение. Оно считается образовательным при условии осуществления им образовательного процесса, т.е. реализации одной или нескольких образовательных программ и (или) обеспечения содержания и воспитания обучающихся, воспитанников. Нужно отметить, что это определение содержит два чрезвычайно важных положения: 1. Только при условии осуществления образовательного процесса учреждение считается образовательным (добавим — получает налоговые льготы); 2. Образовательным процессом является реализация образовательной программы (помните, это первый элемент системы образования?) и (или) содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Можно, таким образом, быть образовательным учреждением, проводя обучение. Можно быть образовательным учреждением, обеспечивая содержание и воспитание учащихся (воспитанников). Можно делать это все вместе. Определение образовательного процесса имеет очень важное значение для вопросов налогообложения, о чем мы будем говорить в одной из следующих лекций. Это определение дано только в Законе «Об образовании» (статья 12), относится к предмету образовательного законодательства и только этим законодательством может уточняться и толковаться. Поэтому все иные отрасли законодательства должны пользоваться именно этим определением, а не создавать свои. Образовательное учреждение является юридическим лицом, т.е. пользуется правами и несет обязанности, предусмотренные гражданским законодательством. Это важное положение, поскольку у нас далеко не все школы, например, зарегистрированы в качестве юридических лиц, что имеет ряд отрицательных последствий, но, правда, и положительных тоже. Образовательные учреждения по своим организационно-правовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)). Действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности. К образовательным относятся учреждения следующих типов: 1) дошкольные; 2) общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); 3) учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; 4) учреждения дополнительного образования взрослых; 5) специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; 6) учреждения дополнительного образования; 7) учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); 8) учреждения дополнительного образования детей; 9) другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс. Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных. Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государственной аккредитации. Филиалы, отделения, структурные подразделения образовательного учреждения могут по его доверенности осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица, в том числе иметь самостоятельный баланс (точнее было бы говорить — выделенный баланс, поскольку филиалы отчитываются перед головной организацией, и баланс выделяется из ее баланса для удобства расчетов) и собственные счета в банковских и других кредитных организациях. О конкретной реализации это- го положения мы поговорим в следующих лекциях, тут далеко не все так просто. Образовательные учреждения вправе образовывать образовательные объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений). Указанные образовательные объединения создаются в целях развития и совершенствования образования и действуют в соответствии со своими уставами. Порядок регистрации и деятельности указанных образовательных объединений регулируется законом. Права и обязанности учреждений дополнительного образования, предусмотренные законодательством Российской Федерации, распространяются и на общественные организации (объединения), основной уставной целью которых является образовательная деятельность только в части реализации ими дополнительных образовательных программ. Вспомним — клубы по изучению иностранных языков, кружки, станции юных натуралистов и техников и т.д., и т.п. |