ЛЕКЦИЯ_1_менеджмент. Лекция 1 общая хараетеристика сферы образования ведение
 Скачать 324 Kb.
|
|
Понятие некоммерческой организации и ее отличительные черты. Особенности образовательного учреждения как вида некоммерческой организации Очень важно сразу определить, из каких элементов состоит система образования. Выше было упомянуто определение системы образования, данное в Законе «Об образовании». Одним из элементов системы были названы образовательные учреждения. Термин стал настолько привычным для употребления, что его содержание как-то остается в стороне. Но для решения проблем в области экономики образования, особенно в практической работе, недостаточная определенность (или отсутствие достаточного понимания содержания) самого понятия «образовательное учреждение» является серьезным препятствием. В результате такой неопределенности (или недостаточной определенности, или недостаточно четкого понимания) к образовательному учреждению пытаются подойти либо как к предприятию, производящему образовательные услуги, распространяя на него, соответственно, категории, применяемые для коммерческих организаций, либо как к «башне из слоновой кости», в которой осуществляется некий не связанный с экономикой процесс передачи знаний и создания нового знания. Такая двойственность приводит к неопределенности и в других вопросах, например: • кто является собственником доходов, полученных учебным заведением от осуществления соответствующей деятельности; • можно ли осуществлять образовательную деятельность организациям иных типов (не учреждениям); • следует ли полностью исключить образовательную деятельность из сферы налогового регулирования и т.д. Ключевым моментом поиска возможного решения этих проблем можно считать определение статуса образовательного учреждения, включающего определение как самого понятия «образовательное учреждение», так и тех отношений, которые это учреждение реализует. Под статусом понимается место образовательного учреждения среди организаций других типов, его отличия от них и характерные черты. К основным характерным чертам образовательного учреждения, уже закрепленным в действующем законодательстве, могут быть отнесены следующие: • некоммерческий тип организации, осуществляющей образовательную деятельность; • наличие в оперативном управлении образовательного учреждения имущества, переданного учредителем для осуществления образовательного процесса (добавим — и иной деятельности, в т.ч. приносящей доходы); • право собственности на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности, на продукты интеллектуального и творческого труда или самостоятельное распоряжение этими доходами; • право заниматься деятельностью, приносящей доходы, в том числе и предпринимательской, не связанной с осуществлением образовательного процесса и использовать для этого переданное имущество; • определенные государственные гарантии, связанные с приоритетностью сферы образования, в том числе налоговые льготы. Этот набор характерных признаков определяет индивидуальность образовательного учреждения. Теперь его не спутать с организациями других типов. На первый взгляд этот довольно большой перечень характерных черт вполне логичен и вопросов не вызывает. В самом деле, они указывают на определенное положение образовательных учреждений в экономических отношениях, подчеркивают их специализацию на определенном виде деятельности, свидетельствуют о широких правах, им предоставленным в сфере экономики. И это все правильно. Но, подчеркивая своеобразие образовательного учреждения, эти черты носят крайне противоречивый характер. Основанием для отнесения учебных заведений к некоммерческим организациям в форме учреждения является определение, данное в пункте 1 статьи 12 Закона Российской Федерации «Об образовании». Согласно этому определению, «образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников». В ряде других статей закона подчеркивается, что образование может быть получено в образовательных учреждениях соответствующего уровня. И только профессиональная подготовка, не сопровождающаяся повышением образовательного уровня обучающихся, может быть получена, наряду с профессиональными училищами, в образовательных подразделениях предприятий, учреждений и организаций, имеющих лицензию на право ведения этой деятельности (пункт 3 статьи 21). Тем самым законодательно установлен фактически единственный тип и вид организации, которая может осуществлять образовательную деятельность — учреждение. Если в начале 1990-х гг. допускалось создание «образовательных организаций» в форме товариществ (обществ) с ограниченной ответственностью, акционерных обществ, малых предприятий и т.д., то в процессе лицензирования их образовательной деятельности были приняты меры, направленные на их перерегистрацию в форме образовательных учреждений. Что и было сделано. Несмотря на кажущуюся ясность, понятие «учреждения» представляется все же недостаточно четко определенным, скрывающим ряд проблем, с проявлением которых приходится сталкиваться постоянно. На момент принятия Закона «Об образовании» содержание понятия «учреждение» было установлено только «Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик». Учреждение определялось как форма некоммерческой организации, отличающаяся от других форм организаций тремя чертами: • учреждение не ставит своей основной целью извлечение прибыли; • финансируется собственником; • предпринимательской деятельностью может заниматься лишь постольку, поскольку это необходимо для его уставных целей. Наиболее выпукло противоречивость определения видна при рассмотрении основных черт учреждения с точки зрения их соотнесения с чертами коммерческой организации. Коммерческая организация — это самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции (выполнения работ и оказания услуг) и получения прибыли. Заметим, что прибыль следует рассматривать как категорию, характеризующую финансовый результат деятельности организации, определяемый как разница между доходами предприятия (совокупными поступлениями денежных и иных средств от реализации произведенной продукции, выполненных работ, оказанных услуг и других операций) и расходами, связанными с получением этих доходов за определенный период времени. В отличие от коммерческой организации среди основных целей деятельности учреждения получение прибыли отсутствует по определению. Но означает ли это, что учреждение не может получать прибыль? Нет, конечно. Учреждению предоставлено право осуществлять деятельность, приносящую доходы. На первый взгляд это оправдывается необходимостью расширения прав учреждений в смысле повышения их самостоятельности, но порождает серьезную проблему, решения которой не найдено до сих пор — в качестве одной из целей деятельности некоммерческой организации все же указывается, пусть даже и не в формализованном виде, извлечение дохода, что в конечном итоге создает потенциальную возможность для извлечения прибыли. Такое дополнение, по сути дела, сводит на нет все различия между коммерческими и некоммерческими организациями с точки зрения основной цели их деятельности. Слабые попытки сохранения различий в виде формулировок типа «если это осуществляется не в ущерб основной деятельности» или «поскольку это необходимо для их уставных целей», а также трактовка цели извлечения прибыли, как «неосновной», проблемы ничуть не решают. Ни один законодательный или нормативный акт не содержит критериев «не нанесения ущерба» основной деятельности и пределов «необходимости» коммерческой деятельности для учреждений. Определение, таким образом, сводится к простой формулировке: «Учреждение — это такая организация, объем коммерческих доходов которой не превышает N процентов от всей суммы поступлений средств». Причем каких-либо подходов к определению N до настоящего времени не разработано, а в законодательных актах этот вопрос обходится молчанием. Законом «Об образовании», например, образовательным учреждениям разрешена практически любая предпринимательская, т.е. коммерческая деятельность, что на практике и осуществляется. В результате остается совершенно неясным, каким же образом можно определить размеры коммерческой деятельности, удовлетворяющие указанным условиям. Легко представить крайнюю ситуацию, когда в образовательном учреждении обучается один учащийся и осуществляется громадный объем коммерческой деятельности. Причем эта коммерческая деятельность не идет в ущерб основной деятельности, а в уставе сформулированы соответствующие цели. Резонен и вопрос о том, до каких пор некоммерческая организация, осуществляющая коммерческую деятельность в качестве одного из видов своей деятельности, остается некоммерческой? Второй стороной данного вопроса является нахождение того рубежа, той количественной грани, переходя через которую некоммерческая организация превращается в коммерческую и наоборот. Отсюда можно сделать вывод о том, что в рамках данных определений качественных различий между коммерческими и некоммерческими организациями нет. Итогом этих рассуждений становится вопрос: обязательно ли конструировать такую форму организации, как учреждение? А если да, то чем же все-таки учреждение должно существенно (качественно!) отличаться от других типов организаций? Попробуем ответить на поставленные вопросы. По определению учреждение — это некоммерческая организация. Термин «некоммерческая» относится к организации, не ставящей своей целью извлечение прибыли от осуществления своей деятельности. Рассуждения, приведенные выше, показывают, что само по себе отсутствие такой цели вовсе не означает, что прибыль некоммерческой организацией не может быть получена. Кроме того, коммерческие организации, имея в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли, могут ее не получать вовсе, будучи, например, убыточными. Наличие или отсутствие получения прибыли в качестве цели деятельности не связано, следовательно, с фактом получения или неполучения прибыли, т.е. с результатами деятельности за определенный промежуток времени. Поэтому отсутствие формально объявленной цели извлечения прибыли не является определяющим моментом типизации организаций. Очевидно, что термин «учреждение» обычно применяется к организациям, осуществляющим функции непроизводственного характера: управленческие, культурные, образовательные, научные и т.д. Однако этим характеристика учреждения также не исчерпывается, поскольку эти же функции могут осуществляться (и осуществляются) организациями других типов, например предприятиями, реализующими функции управления, научных исследований и др. Но на предприятии реализация функций управления, например, является одним из видов деятельности, обеспечивающим достижение основной цели. При этом предприятие, в принципе, может функционировать и без осуществления этих функций, передав по договору их исполнение другим организациям. Созданная же специально для осуществления подобных функций организация должна выполнять их сама в качестве своей основной деятельности, в том числе и с целью извлечения прибыли. Легко представить себе организацию, осуществляющую на договорных началах управленческие функции ряда предприятий и получающую от этой деятельности прибыль, т.е. осуществляющую по существу коммерческую деятельность в сфере управления. Следовательно, и эта сторона деятельности не может характеризовать существо понятия «учреждение». Важной характеристикой, на наш взгляд, является то обстоятельство, что учреждение финансируется собственником (учредителем). По определению финансирование — это обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на реализацию некоторой потребности. Основным принципом финансирования является принцип безвозвратности, означающий, что предоставляемые учреждениям ресурсы непосредственно ими не возмещаются. Следует подчеркнуть, что при этом собственник (учредитель) не оплачивает произведенные для него товары или услуги, а именно финансирует некоторую деятельность, т.е. компенсирует полностью или частично расходы, понесенные в процессе осуществления этой деятельности, имеющей значение для учредителя. В частности, учебное заведение осуществляет образовательный процесс, а учредитель обеспечивает его средствами на выплату заработной платы сотрудникам и содержание (развитие) материально-технической базы. Говорить о финансировании какой-либо деятельности можно в случаях: • когда результат этой деятельности не выступает в форме товара, не может быть реализован и, следовательно, не может возместить расходы по его достижению. Именно этот случай и имеет место применительно к образовательной деятельности как реализации общественной потребности (не личной); • когда реализация результата деятельности не возмещает издержек по его достижению, т.е. имеет место погашение убытков. Как проблемный можно рассмотреть вопрос о применимости к отношениям финансирования признаков «оплаты товаров и услуг за третьих лиц». Следовательно, говорить о необходимости существования такой формы организации, как учреждение, можно лишь при условии наличия необходимости осуществления ею деятельности, результат которой не выступает в товарной форме и не возмещает издержек по его достижению. Именно с этих позиций подошел к определению понятия «учреждение» новый Гражданский кодекс Российской Федерации. В статье 120 «учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично». Как следует из определения, сфера деятельности учреждения очерчена достаточно широко, но, вместе с тем, и достаточно определенно. Главное в нем — подчеркнут некоммерческий характер осуществляемых функций. Однако сделанное Кодексом уточнение положения, касающегося возможности коммерческой деятельности учреждения («некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям»), опять воспроизводит уже упомянутую выше проблему, правда несколько в другой плоскости, т.е. с позиций достижения целей и соответствия целям деятельности. При этом в ГК нет определений «некоммерческой деятельности», а также критериев оценки степени «служения достижению основной цели» и «соответствия основным целям». По- видимому, решать эти проблемы следует в специальных законодательных и нормативных актах, касающихся деятельности некоммерческих организаций в конкретных сферах, в том числе и образовательных учреждений. Отметим, однако, что таким подходом образовательное учреждение как бы разделяется на две составные части: одна часть является учреждением в полном смысле слова, осуществляющим подготовку кадров за счет средств учредителя (т.е. деятельность его в этой части финансируется), вторая — осуществляет деятельность, в том числе и образовательную, приносящую доходы. Необходимым условием наличия второй составляющей образовательного учреждения является разрешение учредителем осуществления такой деятельности — предпринимательская деятельность учреждениям разрешается (или допускается ее проведение), причем в качестве обязательного условия ее разрешения выдвигается необходимость ее соответствия образовательной деятельности и направленность на достижение основной цели. Формально учредитель может и не дать учреждению права на осуществление приносящей доходы деятельности, но в нашей практике такого не встречается. Очевидным решением проблемы «служения» является, на наш взгляд, направление доходов от такой деятельности на нужды образовательного процесса. Статьей 47 Закона «Об образовании» образовательным учреждениям разрешена практически любая предпринимательская деятельность. При создании закона предполагалось, что на практике доходы, т.е. все поступающие от такой деятельности средства, будут реинвестироваться в образовательный процесс, и появится дополнительный источник финансового обеспечения образования. Вместе с тем, реинвестирование в настоящее время не носит обязательного характера, т.е. средства, полученные от осуществления приносящей доходы деятельности, могут быть направлены на цели, никак не связанные с осуществлением и развитием образовательной деятельности, выделяясь, таким образом, в виде капитализируемой прибыли. Примером может служить использование заработанных средств в качестве взноса в уставный фонд учреждаемой коммерческой структуры, депозитный вклад, приобретение акций и др., что практикуется. Одновременно вопрос состоит не только в том, на какие цели направлены доходы от предпринимательской деятельности, а еще и в соответствии того или иного вида предпринимательской деятельности образовательной. Тем самым, по нашему мнению, была сделана попытка сохранения целостности осуществляемой деятельности с точки зрения ее видов. Образовательное учреждение, очевидно, должно осуществлять образовательную деятельность и соответствующую ей деятельность, при- носящую доходы. Самым простым решением этой проблемы было бы разрешение осуществления только деятельности, эквивалентной образовательной деятельности, т.е. оказания платных образовательных услуг вне рамок основной деятельности, различного рода курсов по подготовке и переподготовке, иностранных языков, продажи учебных материалов, обучения иностранных студентов и т.п. Однако такой подход существенно ограничил бы потенциальные возможности включения вузов в качестве полноправных субъектов в рыночные отношения, поэтому на практике он не применяется. Существующий статус образовательного учреждения, таким образом, содержит, как минимум, четыре неразрешенных противоречия: • отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности не исключает ее получения, т.е. в качестве неформализованной цели извлечение прибыли фактически присутствует; • разрешение предпринимательской деятельности прямо ставит перед образовательными учреждениями цель извлечения прибыли; • нет критериев, определяющих соответствие коммерческой деятельности тому или иному виду основной деятельности учреждения (в частности образовательной); • нет качественных отличий некоммерческих организаций в форме учреждения от коммерческих. В результате можно сделать вывод о том, что деление организаций на коммерческие и некоммерческие является в значительной степени условным и вызвано сложившимся отношением в обществе к тем или иным видам деятельности. Тем не менее, среди специалистов преобладает точка зрения, что образовательная деятельность должна осуществляться именно в учреждениях, а никак не в иных формах организаций, тем более не в коммерческих. Серьезных аргументов в ее поддержку пока что не выдвинуто, что связано в значительной степени с интуитивным пониманием необходимости сохранения доступности бесплатного образования, достигаемой в условиях сохранения некоммерческого характера образовательной деятельности. Мировой опыт в этой области свидетельствует: • образовательная деятельность становится все более социализированной, удовлетворяющей образовательные потребности личности (и общества) в повышении образовательного уровня за счет, прежде всего и в основном, общественных ресурсов. Плата за обучение, взимаемая с учащихся, представляет собой в значительной мере символическую величину, не компенсирующую все затраты; • результат деятельности образования как сферы деятельности не выражается в прибыли; • эффект от повышения уровня образованности личности и общества проявляется спустя годы (а то и десятилетия, если это рассматривать в масштабах общества), а его количественная оценка затруднена. Признавая такой подход обоснованным, нельзя не отметить, тем не менее, что отдельные учреждения, в том числе образовательные, могут приносить прибыль. Следовательно, проблема прибыльности или бесприбыльности учреждения носит сугубо количественный характер, определяется сложившейся экономической ситуацией. Деление организаций на коммерческие и некоммерческие в рамках действующей экономической системы является скорее декларацией, свидетельствующей об отношении общества к тому или иному виду деятельности. Оно имело бы экономический смысл, по нашему мнению, только в том случае, если бы некоммерческие организации были бы, в принципе, лишены возможности заниматься коммерческой деятельностью (или ее рамки были бы жестко и совершенно однозначно ограничены) и, соответственно, не являлись бы плательщиками налогов. В действительности образовательные учреждения, как и любые другие, являются по существу обычными организациями с льготным режимом налогообложения и частичным финансированием из бюджета учредителя. Признав такое положение, мы вынуждены будем признать возможность осуществления образовательной деятельности организациями иных типов, т.е. принципиальную возможность коммерциализации образования. |