Конспекты лекций Охрана труда. Лекция 1 Общие понятия о трудовой деятельности человека
 Скачать 418.32 Kb.
|
|
Тема 1.6. Государственное регулирование в сфере охраны труда Вопрос 1.6.1. Основные принципы государственного регулирования в сфере охраны труда в рыночной экономике Напомним, что под государственным регулированием понимают воздействие государства через деятельность законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти на деятельность физических и юридических лиц и тем самым – на экономические и социальные процессы.  Государственное регулирование осуществляется в интересах всего общества, чтобы обеспечить принятие и соблюдение законов, направить действия экономических субъектов на благо общества. Государственное регулирование имеет место как в централизованно управляемой, так и в рыночной экономике. Для государственного регулирования органы государственного управления используют административно-командные и экономические (рыночные) рычаги. Территориальная и национальная специфика Российской Федерации, а также характер базисных для современного общества отношений собственности и прав управления, привели к существованию в Российской Федерации нескольких основных уровней управления: федерального (общегосударственного), регионального (субъекта федерации), муниципального (местного), частного (корпоративного). Непосредственная работа по предотвращению производственного травматизма (несчастных случаев на производстве) и профессиональных заболеваний, т.е. мероприятия по обеспечению безопасности труда, ведется на рабочих местах. Эту работу осуществляет через своих должностных лиц и систему корпоративного управления охраной труда работодатель, который отвечает перед обществом (в лице государства и в лице пострадавших работников) за ее результативность. Поскольку все конкретные рабочие места, где трудятся наемные работники, принадлежат тому или иному работодателю, все вышестоящие уровни управления (муниципальный, региональный и федеральный) не могут непосредственно (минуя работодателя) управлять предотвращением производственного травматизма (несчастных случаев на производстве) и профессиональных заболеваний. Для этого у них нет ни ресурсов, ни «технической» возможности. Поэтому задачей органов федерального, регионального и муниципального уровней управления становится регулирование (организация) деятельности работодателя по управлению охраной труда в соответствии с законодательством и государственными нормативными (правовыми и техническими) требованиями. Подчеркнем, что объектом управления всех вышеперечисленных органов власти является деятельность работодателя по обеспечению государственных требований охраны труда его работников, по предотвращению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, а не сами по себе условия труда на рабочих местах, как иногда ошибочно думают. Эпоха, когда прямое административное указание, распоряжение, приказ могли вызвать мгновенную реакцию безусловного выполнения, ушла в прошлое вместе с тотально-единой административно-командной системой советского общества. Экономическая и юридическая самостоятельность работодателя требует регулирования условий его предпринимательской деятельности, т.е. в конечном итоге условий получения им дохода и прибыли. Заметим, что независимость деятельности работодателя (и его собственника) не означает «свободы от общества», не означает торжества анархизма и индивидуализма, а означает соблюдение свободы в рамках общества, причем свободы не только своей, но и других членов общества. Мировой опыт показывает, что в вопросах безусловного соблюдения безопасности труда и безопасности производства для членов общества, безопасности окружающей нас природы и т. п. деятельность работодателя должна быть поставлена (и поставлена в большинстве развитых стран) в определенные рамки ограничения возможности нанесения вреда другим лицам, природе, обществу в целом. Для этого (первое разумное ограничение в рамках рыночной экономики и демократических свобод) любая деятельность (особенно опасная – способная нанести вред другим лицам, природе, обществу) должна быть разрешена обществом в лице государства или, как сейчас модно говорить – лицензирована (от слова лицензия – разрешение). Дело в том, что всеобщее формальное право любого субъекта права (юридического или физического лица) заниматься любой не запрещенной деятельностью сталкивается с таким же всеобщим правом других лиц (субъектов права) на обеспечение их безопасности, под которой может иметься в виду и покупка ими качественных товаров и услуг. Наличие лицензии (разрешения) свидетельствует о профессиональном характере осуществления хозяйствующим субъектом своей деятельности, о ее «безопасности» для окружающих. Но одного лицензирования деятельности для обеспечения безопасности потребителя товаров или услуг еще недостаточно, ибо, как правило, он не имеет дело непосредственно с производителем этих товаров или услуг и не может «посмотреть» его лицензию. Для этого (второе разумное ограничение в рамках рыночной экономики и демократических свобод) все товары должны быть сертифицированы, а организации и учреждения, оказывающие услуги (например, медицинские, образовательные, консалтинговые, охранные и т. п.) непосредственно их потребителю, – аккредитованы. И, наконец, (третье разумное ограничение в рамках рыночной экономики и демократических свобод) все специалисты производящих товары или оказывающих услуги субъектов права должны быть профессионально подготовлены, их компетентность подтверждена дипломами, аттестатами и сертификатами, все они должны иметь право осуществлять профессиональную деятельность в той или иной сфере. Соблюдение этих трех ограничений позволяет цивилизованному обществу в условиях рыночной экономики поддерживать высокую «культуру производства» и получать качественные товары и услуги, обеспечивать безопасность общества, включая безопасность наемного труда (охрану труда) большинства своих членов. Вот почему подтверждением соответствия всех проводимых работодателем работ по охране труда установленным государственным нормативным требованиям охраны труда является сертификация организации этих работ. Вопрос 1.6.2. Государственное управление охраной труда Сейчас в нашей стране государственное управление в сфере охраны труда содержит два уровня управления (федеральный и региональный).  Основные принципы построения системы управления охраной труда в Российской Федерации в настоящий момент предполагают единственно верную, на данном этапе развития общества и страны вертикально-территориальную централизованную пирамидальную систему управления. Президент Российской Федерации как высшее должностное лицо государства олицетворяет своеобразную вершину пирамиды исполнительной власти. Президент имеет право издавать указы, обязательные к исполнению всеми физическими и юридическими лицами на территории Российской Федерации, является председателем Совета безопасности, а также фактически направляет деятельность Правительства, включая процедуры назначения Председателя и членов Правительства. Государственное управление охраной труда осуществляется соответствующими органами государственного управления в пределах их полномочий. Основная структура государственной системы управления охраной труда зафиксирована статьей 216 Трудового кодекса РФ. Она предусматривают, что государственное управление охраной труда осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, и другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим эти функции до административной реформы 2004 года было Министерство труда и социального развития Российской Федерации (Минтруда России). В его структуре вопросами организации и управления охраной труда в Российской Федерации занимался специальный Департамент условий и охраны труда. В ходе административной реформы 2004 года в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321, утвердившим «Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации», последнее является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и охраны труда. С этой целью в Минздравсоцразвития России на правах структурного подразделения образован Департамент трудовых отношений и государственной гражданской службы. Он обеспечивает деятельность министерства по вопросам, относящимся к своему ведению. Непосредственно вопросами охраны труда занимается Отдел политики охраны труда Департамента трудовых отношений и государственной гражданской службы. Важнейшими задачами и функциональными обязанностями федерального уровня управления, по сути, являются: 1) создание правовой базы деятельности всех органов власти и субъектов права в сфере охраны труда и 2) долгосрочное (экономическое) и оперативное (административное) управление всей этой деятельностью. С этой точки зрения, федеральный уровень отличается от всех других не только местом в пирамиде управления, но и ТИПОМ УПРАВЛЕНИЯ. Данный тип характеризуется всеобщностью, реальной властностью и (относительной) независимостью принимаемых управленческих решений. Кроме того, в ряде федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих отраслевое управление, имеются специальные подразделения – отделы охраны труда, которые осуществляют отраслевое управление охраной труда. Хотя формально оно и осуществляется на федеральном уровне власти, но фактически (по типу управления) немногим отличается от других «нефедеральных» типов управления, приближаясь, по сути, к корпоративному (ведомственному) типу управления. Государственное управление охраной труда на территориях субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий. Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Важнейшими задачами и функциональными обязанностями регионального уровня управления являются: 1) адаптация правовой базы управления охраной труда применительно к специфике региона; 2) координация деятельности всех территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и региональных административных структур в сфере управления охраной труда и безопасностью производственной деятельности; 3) организация научно-внедренческой и образовательно-информационной инфраструктуры корпоративного управления охраной труда; 4) оперативное (административное) управление всей этой деятельностью. Органы местного самоуправления обеспечивают реализацию основных направлений государственной политики в области охраны труда в пределах полномочий, переданных им органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако недостаточно широкая правовая база и слабость экономических возможностей органов местного самоуправления нередко приводят их, увы, к фактическому самоустранению от реального процесса управления охраной труда. По нашему мнению, будущее развитие муниципального уровня управления охраной труда связано с возможностями регулирования корпоративного управления охраной труда в процессе регистрации субъектов права и лицензирования их деятельности. Заметим, что вся имеющая система управления не является чем-то застывшим, а, наоборот, непрерывно претерпевает те или иные изменения, вызванные реалиями жизни. Так, начавшаяся весной 2004 года административная реформа органов управления проводит последовательную реализацию четкого разделения органов государственного управления, осуществляющих: 1) правоустанавливающее нормотворчество; 2) контроль и надзор за правоприменительной практикой; 3) правоприменительное оказание услуг организациям и гражданам. В этих условиях прерогативой федерального центра становится правоустанавливающее нормотворчество, выработка общих принципов государственной политики и организация в целом контроля и надзора за правоприменительной практикой. Одновременно с этим на региональном уровне все большее значение приобретает организация правоприменительной практики, оказание услуг организациям и гражданам, определенная координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов надзора и контроля. Вопрос 1.6.3. Регулирование деятельности работодателя черезрегиональные рынки услуг по охране труда Поскольку непосредственная организация работы по охране труда ведется работодателем, ему необходима развитая внешняя инфраструктура разнообразных услуг в сфере охраны труда для достижения реального успеха по предотвращению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости.  Анализ показал, что из всех требуемых работодателю услуг типа «работ» следует выделить три основные, специфические для обеспечения охраны труда услуги/работы: обучение и независимая аттестация персонала работодателя; разработка, внедрение систем управления охраной труда и их сертификация; оценка условий труда и работ по охране труда в организациях (например, методами аттестации рабочих мест по условиям труда). Из всех требуемых работодателю «товаров» следует выделить три основных, специфических для обеспечения охраны труда вида товаров: средства коллективной защиты/оборудование; средства индивидуальной защиты работников; нормативная документация, учебная и учебно-методическая литература по охране труда. Эти, фундаментальные по своей значимости услуги (товары), невозможно производить в «натуральном хозяйстве» отдельного работодателя. Поэтому большое значение, в частности закрепленное Трудовым кодексом Российской Федерации, имеют услуги специалистов по охране труда. Такие услуги оказывают различные специализированные организации. Не менее важной оказывается и информационная поддержка работодателей в сфере охраны труда. Сегодня уже совершенно ясно, что в рыночных условиях государство должно обеспечить формирование рынка услуг по охране труда и обеспечить инфраструктуру информационной, образовательной, научной, технической, юридической и других видов поддержки этих «намерений» работодателя. Тем самым оно (государство) способствует работодателю качественно выполнить все свои обязанности по охране труда перед своими работниками, государством и обществом. Таким образом, наличие регулируемого рынка услуг по охране труда позволяет государству осуществлять необходимое сегодня государственное регулирование деятельностью хозяйствующего субъекта права экономическими методами. В настоящее время рынки образовательных и других услуг по охране труда носят преимущественно территориальный (региональный) характер, а потому регулируются в первую очередь на региональном уровне. Региональный характер их деятельности вызван большими расстояниями нашей необъятной страны, невозможностью надолго отрывать работников от труда (например, для обучения), масштабами рынка (миллионы работодателей разного «калибра», характера деятельности, финансовых и организационных возможностей), его срочностью и безотлагательностью. Поскольку возможность оказания услуг по охране труда, необходимых работодателю, носит преимущественно территориальный (региональный) характер, то и оказывающие эти услуги ЦОТ получили характеризующее типичный территориальный масштаб их деятельности название – региональные. В силу специфики своих организационно-правовых форм РЦОТ может выполнять самые разнообразные, необходимые для сферы охраны труда функции, причем выполнять их на принципах самоокупаемости и полного возмещения затрат за счет заказчика. Через деятельность РЦОТ может быть до конца реализовано требование действующего законодательства о полной оплате работодателем всех затрат на охрану труда работников. В результате своей деятельности РЦОТ становится реальным и эффективным проводником государственной политики в сфере охраны труда на территории региона и страны в целом. Для этого в 2004 году ряд ведущих РЦОТ страны образовали саморегулируемую некоммерческую организацию «Национальная ассоциация центров охраны труда». Вопрос 1.6.4. Государственный контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства и охраной труда Государство контролирует выполнение государственных требований по охране труда и безопасности производства с помощью специальных государственных органов, называемых надзоры, инспекции, а с 2004 г. - все чаще службы. Деятельность федеральных органов исполнительной власти в области государственного надзора осуществляется на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности, уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Высший государственный надзор за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов об охране труда осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему нижестоящими прокурорами. Государственный контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства, включая законодательство об охране труда, во всех организациях на территории Российской Федерации осуществляют органы Федеральной службы по труду и занятости (Роструд). В соответствии с Положением о Федеральной службе по труду и занятости на федеральном уровне указанную выше работу ведет Управление надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде, а на местах, в регионах – территориальные органы Роструда по государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда. Федеральная служба по труду и занятости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров. Федеральная служба по труду и занятости находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Непосредственно государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации осуществляется входящей в состав Федеральной службы по труду и занятости федеральной инспекцией труда. Федеральная инспекция труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда). Основными задачами федеральной инспекции труда являются: обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда; обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Вопрос 1.6.5. Органы государственного специализированного надзора Помимо общего государственного контроля и надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, включая требования охраны труда, государство лице в специальных органов исполнительной власти осуществляет специализированный государственный контроль и надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых производственных объектах. Такой государственный надзор и контроль осуществляют специально уполномоченные органы – федеральные службы государственного надзора, имеющие свои территориальные органы – инспекции.  К важнейшим из них относятся: Ростехнадзор – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (объединившая Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России), Государственный энергетический надзор, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности и ряд других структур); Роспотребнадзор – Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (объединившая бывший Государственный санитарно-эпидемиологический надзор и ряд других структур); Государственный пожарный надзор - федеральные и территориальные органы которого являются частью Государственной противопожарной службы, находящейся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности (МЧС России); Ространснадзор – Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (объединившая государственные инспекции по видам транспорта (автомобильного, речного, морского и др.) ГИБДД – Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России. Решения должностных лиц органов государственного надзора и контроля, принятые в пределах предоставленных им полномочий, являются обязательными для исполнения предприятиями всех форм собственности независимо от сферы хозяйственной деятельности и ведомственной принадлежности. Важную роль в определении полномочий проверяющего, сроков проверки и т. п. играет Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и требования Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Должностные лица органов государственного надзора и контроля несут ответственность за выполнение возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вопрос 1.6.6. Государственная экспертиза условий труда Государственная экспертиза условий труда - оценка соответствия объекта экспертизы государственным нормативным требованиям охраны труда. Государственная экспертиза условий труда осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.  Государственная экспертиза условий труда осуществляется в целях оценки: качества проведения аттестации рабочих мест по условиям труда; правильности предоставления работникам компенсаций за тяжелую работу, работу с вредными и (или) опасными условиями труда; соответствия проектов строительства, реконструкции, технического переоснащения производственных объектов, производства и внедрения новой техники, внедрения новых технологий государственным нормативным требованиям охраны труда; фактических условий труда работников, в том числе в период, непосредственно предшествовавший несчастному случаю на производстве. Государственная экспертиза условий труда осуществляется на основании определений судебных органов, обращений органов исполнительной власти, работодателей, объединений работодателей, работников, профессиональных союзов, их объединений, иных уполномоченных работниками представительных органов, органов Фонда социального страхования Российской Федерации. Срок проведения государственной экспертизы условий труда определяется в зависимости от трудоемкости экспертных работ и объема представленных на экспертизу документации и материалов, но не должен превышать одного месяца. В исключительных случаях срок проведения государственной экспертизы условий труда может быть продлен, но не более чем на один месяц. При осуществлении государственной экспертизы условий труда могут проводиться лабораторные исследования (измерения) факторов производственной среды, выполняемые за счет средств заказчика аккредитованными в установленном порядке исследовательскими (измерительными) лабораториями. Вопрос 1.6.7. Организация общественного контроля Профессиональные союзы имеют право на осуществление контроля за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением ими условий коллективных договоров, соглашений.  Для осуществления контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выполнением условий коллективных договоров, соглашений общероссийские профессиональные союзы и их объединения могут создавать правовые и технические инспекции труда профсоюзов, которые наделяются полномочиями, предусмотренными положениями, утверждаемыми общероссийскими профессиональными союзами и их объединениями. Межрегиональное, а также территориальное объединение организаций профессиональных союзов, действующее на территории субъекта Российской Федерации, могут создавать правовые и технические инспекции труда профсоюзов, которые действуют на основании принимаемых ими положений в соответствии с типовым положением соответствующего общероссийского объединения профессиональных союзов. Профсоюзные инспекторы труда в установленном порядке имеют право беспрепятственно посещать любых работодателей (организации, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности), у которых работают члены данного профессионального союза или профсоюзов, входящих в объединение, для проведения проверок соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о профессиональных союзах, выполнения условий коллективных договоров, соглашений. Лекция 6 |