Лекция 4. Лекция Разработка методических подходов концепции управления муниципальными образованиями

• Название: Лекция Разработка методических подходов концепции управления муниципальными образованиями
• Дата: 26.02.2019
• Размер: 71.85 Kb.
• Имя файла: Лекция 4.docx
• Тип: Лекция; #68956
• страница: 1 из 3

Лекция 2. Разработка методических подходов концепции управления муниципальными образованиями
В период становления демократических, рыночных принципов организации общества и государства наиболее остро встает проблема формирования рациональной экономической организации жизнедеятельности, самоорганизации и самоуправления населения даже на относительно небольшой территории. Именно местное самоуправление должно способствовать обеспечению высоких социальных стандартов, формированию гражданского общества, укреплению государственной целостности России. Без формирования местного самоуправления как системы институтов власти невозможно реализовать выгоды и преимущества федерального устройства государства, эффективно управлять социально-экономическим развитием на уровне территории.

Существующая система местного самоуправления имеет немало недостатков, вследствие которых местные органы власти лишены реальной самостоятельности, ограничены в принятии решений из-за отсутствия финансово-экономической базы, часто не видят перспектив дальнейшего развития.

Глубина кризисных явлений, происходивших в период реформирования российской экономики, заставила органы местного самоуправления решать текущие проблемы в ущерб долгосрочному планированию, зачастую быстро происходившие изменения не позволяли составлять даже среднесрочные планы. Сегодня же подъем и стабилизация российской экономики обуславливает повышенный интерес органов местного самоуправления к разработке стратегий развития, отражающих перспективы и направления их работы с целью достижения наивысших экономических результатов для решения социальных задач; заставляет мобилизовывать потенциальные резервы, разрабатывать новые методы современного планирования, искать наиболее рациональные варианты организации местного самоуправления с позиции управления муниципальным образованием в целом и его объектами в отдельности с позиции максимального удовлетворения социальных потребностей населения, обеспечения высокого качества жизни.

Разработка стратегии социально-экономического развития является важнейшей проблемой для всех городов и регионов России. Только на ее основе местные органы управления и общественность смогут не просто выработать антикризисные меры, но и определить судьбу муниципального образования в перспективе.

Стратегическое планирование дает возможность руководителям муниципальных органов и гражданам видеть перспективу своего развития, осознанно делать стратегический выбор, а не только реагировать на уже наступившие события. Реализация методов стратегического планирования на муниципальном уровне предполагает его демократизацию, участие в формировании целей, приоритетов, механизмов их достижения различными субъектами управления и хозяйствования, а также населением, составляющем местное сообщество. При этом необходимо отметить, что принятие стратегических документов должно осуществляться в обстановке общественного согласия всех участников процесса стратегического планирования.

На сегодняшний день важным вопросом является выработка и реализация стратегии развития муниципальных образований. Для этого необходимо:

- осуществлять комплексный анализ внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов перспективного социально-экономического развития муниципального образования;

- определить методы разработки прогнозно-аналитических документов стратегического характера, которые бы обосновывали перспективное развитие муниципального образования;

- определить методические аспекты разработки и осуществления местной инвестиционной политики как элемента механизма реализации стратегии развития муниципального образования.

- формировать структуру экономики муниципального образования, адекватную заданным направлениям стратегического развития.

Существующие проблемы в управлении муниципальными образованиями обусловлены как тем, что местное самоуправление является еще только обретающей свои формы и вступающей в свои права и полномочия системой местной власти, так и тем, что до сих пор отсутствуют четко разработанные планы стратегического развития, определяющие на перспективу политику органов местного самоуправления. Большинство муниципальных образований не используют свои потенциальные возможности полностью. Многие проблемы возникают из-за недостатка представлений о структуре самоуправляемого объекта, крайней ограниченности муниципальной налоговой базы, преимущественно затратном характере объектов муниципальной собственности и т.д.
Основными проблемами, типичными для большинства российских муниципальных образований, являются:

- разрушение градообразующей базы;

- низкая инвестиционная привлекательность поселений;

- отсутствие материальных и финансовых возможностей для создания новой экономической базы, адаптированной к рыночным условиям;

- высокий уровень безработицы, низкие доходы населения, низкая покупательная способность, низкая наполняемость бюджетов, разрушение материально-технической базы социальной инфраструктуры.

Необходимо определить ближайшие перспективы развития системы местного самоуправления, сосредоточить усилия на завершении формирования его экономических основ.

При этом социально-экономическое развитие муниципальных образований невозможно без реального применения стратегического планирования. Успех любой стратегии территориального развития в значительной мере определяется умением органов власти обеспечить баланс интересов всех стратегических партнеров, правильно определить приоритеты развития, оценить влияние внешних и внутренних факторов. При разработке стратегических документов необходимо исходить прежде всего из их практической значимости и возможности реализации.

Стратегическое планирование – это особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.

Достаточно эффективно принципы стратегического планирования на муниципальном уровне могут быть осуществлены через разработку и реализацию концепции социально-экономического развития муниципального образования.

Для эффективного использования инструмента концепций развития в масштабах страны необходимо, чтобы концепции развития были единообразны по структуре и методологии подготовки. В настоящее время многие регионы и муниципальные образования подготовили концепции и программы перспективного комплексного социально-экономического развития. В большинстве городов они разрабатываются экспериментальным способом, так как пока отсутствуют четкие практические методологии, что связано в первую очередь с относительно небольшим опытом осуществления стратегического планирования муниципального развития.

Большинству концепций и планов долгосрочного развития присущи существенные недостатки. Например, планирование часто осуществляется исключительно органами местного самоуправления без вовлечения в этот процесс научной общественности, различных групп населения, с помощью которых планы и должны реализовываться. В результате население, для повышения качества жизни которого разрабатываются эти документы, не имеет представления о том, какими путями это будет достигаться. Сами же органы местного самоуправления в отрыве от реальных нужд и потребностей жителей часто оказываются не в состоянии правильно определить приоритеты дальнейшего развития.

Нередко концепции и планы содержат лишь абстрактные формулировки, оторванные от реальности, которые носят чисто декларативный характер, предлагаемые сценарии и направления развития не имеют научной основы. Механизмы достижения намеченных целей могут быть проработаны недостаточно четко либо им вообще не уделяется внимания.

Существующие различия в структуре и содержании стратегических документов не позволяют проводить их объективное сопоставление. Муниципальные служащие часто не имеют достаточной квалификации, не владеют методами технологической разработки документов перспективного характера, не способны увязать текущие действия со стратегическими ориентирами с учетом имеющихся возможностей и негативных факторов.

Анализ существующих в муниципальных образованиях планов, концепций, программ социально-экономического развития позволяет сделать вывод, что очень немногие из них в действительности являются документами стратегического характера. В результате принимаются стратегически неэффективные решения, в долгосрочной перспективе отрицательно влияющие на качество жизни населения муниципального образования.

Проведенный Российским научным центром местного самоуправления анализ документов стратегического развития ряда муниципальных образований позволил выявить основные их недостатки:

1. Документы значительно отличаются друг от друга, как по структуре, так и по содержанию. При этом авторы вкладывают разный смысл в идентичные и близкие понятия.

2. Документы, характеризующие стратегическое развитие муниципальных образований, по существу таковыми не являются, так как не ориентированы на адаптацию к меняющимся условиям внешней среды.

3. Большая часть документов рассчитана на такой короткий срок (2-3 года), что скорее нужно говорить о тактике, нежели о стратегии развития муниципального образования.

4. Предложения по стратегическому развитию не опираются на результаты комплексного анализа внутренних закономерностей, стартовых условий и исходных предпосылок, внешних факторов их перспективного социально-экономического развития.

5. Концепции стратегического развития муниципальных образований не имеют системы количественно определенных целей их перспективного комплексного социально-экономического развития.

6. Стратегический выбор муниципального образования носит, как правило (в тех случаях, если он вообще разработан), волюнтаристский характер, не ориентирован на достижение стратегических целей социального развития административно-территориальных образований, не является результатом сравнения различных альтернативных вариантов на основе системы разработанных критериев, условий и ограничений.

7. Отсутствует предложение и анализ возможных сценариев, вариантов развития в зависимости от тех или иных условий. Если отмечено 2-3 сценария, то выбор одного из них практически не обосновывается.

8. Концепции не содержат, как правило, в развернутом виде изложения намеченных к реализации местных политик в различных сферах экономики и жизнеобеспечения территории.

9. Концепции стратегического развития регионов – субъектов РФ практически повсеместно не увязаны с аналогичными документами, разрабатываемыми на местном уровне, не содержат «муниципального разреза».

10. Документы, содержащие гипотезы стратегического развития муниципальных образований, как правило, нелегитимны, не являются в действительности продуктом общественного согласия.

11. Нет четко прописанного механизма реализации намеченных стратегий.

Во избежание этих недостатков для эффективной организации процесса стратегического планирования необходимо совершенствование организационной структуры, формирование механизма координации деятельности всех субъектов, ориентированных на стратегическое развитие муниципального образования. Целесообразно создать специальный коллегиальный орган, который будет обеспечивать решение проблем муниципального развития с учетом интересов различных групп населения, представителей бизнеса, муниципальной власти.

Также представляется целесообразным осуществлять разработку методологических и научно-методических основ стратегического планирования субъектов РФ и муниципальных образований, что послужит предпосылкой подготовки высококачественных документов, характеризующих стратегическое развитие территорий.
Лекция 3. Порядок формирования концепции социально-экономического развития муниципального образования
Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципального образования означает изучение ресурсов и возможностей, его сильных и слабых сторон, конкурентоспособности, определение приоритетов развития, целей и задач, выявление источников финансирования, стратегических партнеров и т. д.




Рис. 3.1 Процесс стратегического планирования
Основным отличием стратегического планирования на современном этапе является отказ от директивности в пользу соблюдения баланса интересов власти, хозяйствующих субъектов и населения, взаимодействия их на основе партнерских отношений. Процесс стратегического планирования представлен на рис.

Выбор общих целей является одним из первых и основных шагов при планировании. Цели должны опираться на количественные и качественные данные, поддаваться изменению в зависимости от промежуточных результатов.

Главной целью развития любого муниципального образования является повышение качества жизни населения, проживающего на его территории. Также можно выделить более конкретные подцели.

Цели формулируются на основе анализа ключевых проблем, который заключается в выявлении диспропорций развития и вызывающих их причин, определении механизма их возникновения; установлении взаимосвязей между проблемами; разделения проблем на внутренние (специфические для данного муниципального образования) и внешние (характерные для региона и страны). Цели не должны противоречить друг другу и целям развития вышестоящих уровней.

Потенциал развития муниципального образования определяется внешними и внутренними факторами. Оценка и анализ внутренней и внешней среды позволяет оценить изменения, которые воздействуют на состояние и развитие муниципального образования; определить, какие внешние факторы влияют негативно на это состояние, а какие способствуют достижению поставленных целей. На основании этих факторов можно определить, какими внутренними возможностями обладает система. На данном этапе необходимо оценить возможные последствия достижения поставленных целей, изменения состояния решаемых проблем, предусмотреть вероятность возникновения новых проблем и обострения уже существующих. В результате выбираются те стратегии, которые удовлетворяют целям по качеству последствий²². При этом важно осуществить оценку именно социально-экономического потенциала, являющегося основой перспективного развития муниципального образования, а не просто составить перечень показателей его текущего социально-экономического положения.

Структура аналитического материала зависит от величины муниципального образования, его функциональной структуры, местоположения и пр. Основными элементами оценки потенциала могут быть потенциал экономико-географического положения, природных ресурсов, демографического развития и рынка труда, экономической базы, финансов и инвестиций, уровня жизни.

На основе результатов оценки потенциала муниципального образования, выявления его проблем с учетом стратегии, приоритетов развития региона и страны в целом, а также отдельных отраслей специализации муниципального образования, должна быть разработана концепция развития.

Концепция стратегического развития – это прогнозно-аналитический документ, содержащий общую систему представлений, взглядов о стратегических целях и приоритетах развития муниципального образования, основные положения местной социально-экономической политики (стратегий) и средства реализации указанных целей.
Формирование концепции социально-экономического развития осуществляется с учетом новых тенденций социально-экономического развития региона, местных особенностей и особенностей развития российской экономики в целом. В основу концепции должна быть положена разработка альтернативных стратегий и их оценка в зависимости от прогнозируемых изменений внешних и внутренних условий.
Анализ стратегических альтернатив позволяет из нескольких вариантов выбрать конкретную стратегию, которая даст долгосрочную эффективность управления муниципальным образованием. В ней должен быть определен путь развития муниципального образования, основанный на его возможностях саморазвития. При этом необходимо определить, в чем состоит уникальность развития муниципального образования, перспективно ли использование этой уникальности на современном этапе и в будущем, а также сформировать экономическую базу муниципального образования. Концепция должна иметь практическое содержание, определяемые ей направления должны быть практически реализуемыми при условии минимизации рисков.

Разработка стратегического плана осуществляется с учетом анализа баланса результатов и затрат, связанных с его выполнением. В плане указываются задачи и сроки их решения, ответственные за выполнение, ожидаемый результат, источники финансирования, способы контроля и налаживания обратной связи.

Реализация стратегического плана требует разработки конкретных долгосрочных и краткосрочных программ, политики, процедур и правил. Основным препятствием чаще всего становится неэффективная система взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и общественными объединениями, а также отсутствие у основных действующих субъектов серьезных мотивов совершенствовать и менять систему отношений.

Стратегическое управление развитием должно осуществляться на основе постоянного мониторинга социально-экономического состояния муниципального образования, сравнения его результатов с целями развития, оценки эффективности и результативности предпринятых мер.

В целом концепция развития должна содержать стратегию долгосрочного развития и ее краткое обоснование. Примерная структура документа может быть такова:

1. 
   Введение
   

1. Краткая историческая справка о муниципальном образовании.

2. Характеристика достигнутого уровня экономического и социального развития.
3. Темпы развития промышленного производства и социальной инфраструктуры, а также иные показатели развития, включая демографические.
4. Основные направления специализации экономики.
5. Проблемы, их взаимосвязанность и актуальность решения.
6. Основные цели, задачи и направления развития на планируемый период.
7. Результаты анализа и исходные рубежи, с которых начнутся планомерные изменения.
II. Экономическое развитие муниципального образования.

1. Развитие промышленности.

2. Транспортная инфраструктура, оптовые базы и склады.
3. Строительство объектов промышленности и инфраструктуры.
4. Основные источники материально-технического снабжения организаций и направления вывоза и потребления их продукции.
5. Инновационная деятельность в муниципальном образовании.
6. Финансовый сектор в экономике муниципального образования.
III. Социальное развитие муниципального образования.

1. Изменения структуры занятости населения.

2. Повышение жизненного уровня населения.

3. Жилищное строительство и строительство объектов социальной инфраструктуры.
4. Коммунальное обслуживание.

5. Развитие образования.

6. Развитие медицины.

7. Охрана общественного порядка.

8. Экология.

9. Культура.

10. Сбытовая и торговая инфраструктура муниципального образования (магазины, рынки, мелкооптовые базы и склады).

11. Инфраструктура сферы услуг.

12. Основные пассажиропотоки и транспорт.

По каждому пункту блока экономического развития и блока социального развития должны формулироваться цели и направления развития, в том числе обоснование наиболее существенных мер по каждому из направлений, выявление последствия реализации стратегий, определение критериев сопоставления стратегий и результата их применения, основные характеристики выбранной стратегии – пропорции в развитии различных подсистем, эффективность их функционирования, этапы реализации.

Документ не обязательно должен содержать все перечисленные разделы, этот перечень не должен рассматриваться как исчерпывающий. Каждое муниципальное образование может выработать собственную структуру концепции. Органы государственной власти и местного самоуправления могут определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к документам стратегического развития муниципального образования.