Лекция 4. Лекция Разработка методических подходов концепции управления муниципальными образованиями
 Скачать 71.85 Kb.
|
|
Лекция 6. Роль муниципальных ассоциативных объединений в межмуниципальной кооперации В реальных условиях социально-экономического развития любой территории одно из первых мест занимает проблема взаимосогласования развития разных ее подсистем для целей эффективного управления. При этом возникают проблемы согласования критериев, сопоставимости, агрегирования показателей и др., а также сквозного прогнозирования социально-экономического развития России, субъектов РФ, городов и районов. Это связано со сложностями как методического, информационно-технического характера, так и поиска показателей, достаточно полно характеризующих состояние прогнозируемых систем. В этой связи наиболее подходящей формой управления является ассоциативная форма, суть которой сводится к координации усилий по ряду направлений: экономическая деятельность и удовлетворение разнообразных потребностей во взаимосвязи с реальными возможностями, то есть платежеспособным спросом (производственные единицы, домашние хозяйства) и предложением (товаропроизводители и их финансовое состояние), сбалансированными через цены. С целью повышения эффективности управления рекомендуется создавать ассоциативные объединения муниципальных образований. Не менее сложной представляется проблема управления социально-экономическим развитием муниципального района в совокупности всех функциональных действий. В научном плане она достаточно разработана. Предлагается совершенствование управления в территориально-отраслевом разрезе с позиции комплексности развития хозяйства, с межотраслевым, общехозяйственным, программно-целевым подходами, при сбалансированности интересов предприятий, территорий и населения, на принципах самоуправления и др. Сложнее в практическом плане, в привязке к конкретным городам, районам, их условиям, когда надо учитывать уже сложившееся многоотраслевое хозяйство с сопутствующей ему массой застаревших проблем, а также обосновать комплекс мер, затрагивающих или «ломающих» сложившиеся отношения в направлении достижения более высоких социально-экономических результатов и ради баланса разнообразных интересов. Городская, районная администрация в рыночных условиях, совершенствуя самоуправление, должна проводить долгосрочную, обоснованную, упреждающую муниципальную политику в рамках общих перспектив развития в следующих направлениях: - социально-экономическое, производственное, научно-техническое развитие; - развитие малого предпринимательства, фермерства; - формирование муниципального заказа, рынков всех видов, их инфраструктуры (банки, страховые компании и др.). Важна активизация местного самоуправления при широкой поддержке населением. В условиях переходного периода местные органы власти должны укреплять организационно-правовые и финансовые основы самоуправления, проводить хозяйственную политику на своей территории. На них ложится вся ответственность за социально-экономическое развитие города (района), а это предполагает: - периодически осуществляемый комплексный анализ складывающейся и меняющейся ситуации, выявление причин создавшегося положения дел и проблем, требующих первоочередного решения; - системное прогнозирование разнообразных процессов, идущих на территории (экономические, производственные, финансовые, а также социальные, демографические, экологические и др.); - выработку стратегии, обоснование перспектив социально-экономического развития в соответствии с имеющимся природно-ресурсным, экономическим, производственным потенциалом и стоящими задачами, а также их реализацию в проектах, программах, планах на год и др. Для централизованного представления своих интересов на государственном уровне муниципальным образованиям необходимо объединяться в те или иные ассоциации. Это дает им возможность решать задачи, выходящие за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация услуг транспорта, переработка отходов и т.д.). Возможность межмуниципального сотрудничества закреплена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в ст. 8 главы 1 говорится: «1. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. 3. С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. 4. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления». Межмуниципальные образования могут создаваться как некоммерческие организации, и им не передаются полномочия органов местного самоуправления. В настоящее время в России действуют более 50 союзов и ассоциаций муниципальных образований, большая часть которых является учредителями Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Создание ассоциаций происходило под влиянием различных факторов объективного и субъективного характера, как «сверху» (политическая воля власти), так и «снизу» в силу осознания органами местного самоуправления необходимости объединиться для решения насущных проблем муниципальных образований. В связи с этим всероссийские, межрегиональные и региональные ассоциации сильно отличаются и работают с разной степенью активности. Часть из них, которые создавались «сверху» для массовости при формировании КМО, существуют лишь формально, например, союз малых городов, ассоциация шахтерских городов, ассоциация малых и средних городов. В настоящее время однозначного определения межмуниципального сотрудничества нет. Однако, обобщив некоторые нормативные и доктринальные предложения, можно сделать вывод, что: 1. Межмуниципальное сотрудничество есть один из векторов местного развития, заключающийся в поиске консенсуса между смежными территориями в целях совместного решения каких-либо задач, например, в ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) создана рабочая группа по реформе ЖКХ. 2. Предполагается, что в каждом субъекте РФ будет образован совет муниципальных образований субъекта РФ для организации их взаимодействия, значит, такое сотрудничество должно носить императивный характер, что, в свою очередь, потребует совершенствования региональной и местной правовой базы в этом ключе. 3. Финансовая основа сотрудничества тоже нуждается в проработке, поскольку помимо членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований по новому закону, в совокупности с требованиями гражданского законодательства в отношении формирования уставного капитала юридических лиц конкретных механизмов обеспечения финансовой составляющей взаимодействия нет, в том числе в сфере объединения материальных ресурсов. Здесь можно предложить наряду с членскими взносами взимать вступительные взносы, принимать добровольные отчисления от заинтересованных муниципальных образований, пожертвования от физических и юридических лиц. 4. При создании объединений муниципальных образований в виде ассоциаций и союзов создается система «независимость – ассоциация» или «самостоятельная воля – общая воля», так как таким объединениям запрещено быть наделенными полномочиями органов местного самоуправления, и они не имеют права вмешиваться в их деятельность, но в это же время сам процесс межмуниципальной интеграции предполагает подчиненность принимаемым на себя обязательствам, следовательно, становясь членом такого объединения, муниципальная единица должна действовать в строгом соответствии с подписанными ею соглашениями. 5. Дуализм межмуниципального сотрудничества проявляется, с одной стороны, в том, что это публично-правовой институт, объединяющий нормы муниципального, государственного и отчасти административного права, с другой –отражает в большой степени договорный характер таких отношений, следовательно, имеет место смешение частного и публичного начала. 6. При дальнейшем рассмотрении вышеуказанного принципа необходимо остановиться на организационно-правовых формах межмуниципального сотрудничества. Федеральное законодательство в качестве таких форм выделяет объединения муниципальных образований (союзы, ассоциации и иные с учетом территориальной и организационной основы), а также межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие организации муниципальных образований. В настоящее межмуниципальное сотрудничество развивается в основном в политической сфере – сформированы межмуниципальные образования для защиты местного самоуправления, обеспечения участия в выработке государственной политики в области местного самоуправления, оказания помощи при проведении выборов и др. Между тем, практика требует нормативного урегулирования межмуниципальных отношений в экономической и социальной сферах. Такое сотрудничество является существенным фактором повышения эффективности местного самоуправления. 7. Осуществление сотрудничества предполагает оперирование механизмами репрезентации, но до настоящего времени институционализация различных форм объединения оставляет до конца неясным, каким образом может происходить контроль законодательных органов муниципальных образований за действиями и актами лиц, ответственных за такое сотрудничество, так как чаще всего все вопросы, касающиеся этого института, обсуждаются такими лицами между собой, без электорального участия, что вызывает сомнения в демократической легитимности принимаемых решений. Следовательно, имеет место проблема учета воли населения, что особенно важно при формировании ассоциаций и союзов муниципальных образований. Таким образом, исходя из вышеизложенных принципов, А.С. Серебренникова дает следующее определение межмуниципального сотрудничества в России: это одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ, в ближайшей перспективе императивного характера (в отношении советов муниципальных образований субъекта РФ), требующее наличия собственной финансовой и организационной основ, проявляющееся в создании специальных структур публично- и частноправового характера (союзы, ассоциации общероссийского, межрегионального и регионального уровней, коммерческие и некоммерческие организации, координационные органы) и использовании особых методов взаимодействия (например, заключение договоров о сотрудничестве, разработка и реализация совместных проектов социально-экономического, политического, правового, научного и кадрового характера, изучение, обобщение и распространение позитивного опыта других муниципальных и межмуниципальных единиц). Общими целями создаваемых ассоциаций муниципальных образований по примеру уже существующих ассоциаций должны стать: - содействие становлению и развитию экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления; - осуществление взаимодействия с органами государственной власти федерального и регионального уровней по выражению и защите интересов муниципальных образований, в том числе при принятии законов и иных нормативно-правовых актов, затрагивающих интересы муниципальных образований; - координация деятельности муниципальных образований по социально-экономическому развитию их территорий, более эффективному осуществлению своих прав и защите интересов, содействие решению социальных и экономических проблем населения муниципальных образований; - обеспечение органов местного самоуправления аналитической и методической информацией, оказание им консультационной помощи по вопросам, касающимся муниципальных образований; - осуществление взаимодействия муниципальных образований по вопросам перспективного социально-экономического развития, решение которых невозможно в рамках отдельно взятого муниципального образования; - оказание содействия в разработке и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований в целях взаимоувязки их интересов и интересов развития региона и страны в целом. Сложное социально-экономическое положение, сложившееся в большинстве муниципальных образований, требует принятия немедленных мер по повышению эффективности функционирования экономики, недопущению дальнейшего снижения уровня жизни населения. Отсутствие четкой согласованной с интересами населения муниципального образования долгосрочной стратегии действий, эффективных механизмов ее достижения значительно затрудняет реализацию этих мероприятий, делает многие из них неэффективными. Многие предлагаемые решения по стабилизации обстановки удовлетворяют лишь сиюминутным потребностям, но не подходят для проведения в жизнь социально-экономической политики, которая обеспечивала бы развитие экономики и социальной сферы и в стратегической перспективе, способствовала бы снижению дифференциации между муниципальными образованиями по основным показателям социального и экономического развития. Эти проблемы обусловлены отсутствием в муниципальных образованиях опыта стратегического планирования, определения долгосрочных целей и приоритетов развития, а зачастую и низкой квалификацией муниципальных служащих, в результате чего принимаются неэффективные управленческие решения. |