Методы административно-правового регулирования общественных отношений. Дурова Ю.М. Методы адм-правового рег-я общественных отношений. Методы административноправового регулирования общественных отношений
 Скачать 0.62 Mb.
|
|
истр ативн о-пр авовых норм Реализация админ истр ативн о-пр авовых норм выражается в практическом внедрении в жизнь содержащихся в них правовых предписаний и соблюдении должного поведения участников управленческих отношений. Существуют следующие варианты реализации административно- правовых норм- исполнение - точное следование участников управленческих отношений тем юридическим предписаниям, обязательным правилам поведения, запретами ограничениям нате или иные действия, которые сдержатся в админ истр ативн о-пр авовых нормах - применение - издание уполномоченным органом управления должностным лицом, либо нормативных актов, предусматривающих механизм реализации соответствующего правового предписания, либо индивидуальных актов, определяющих применение административно- правовой нормы к конкретной практической ситуации 15 - использование - применение органом исполнительной власти, местной администрацией (должностными лицами) того или иного варианта исполнительной деятельности при наличии в админ истр ативн о-пр авовой норме альтернативы в принятии решений - соблюдение - воздержание субъекта от совершения запрещенных действий от исполнения оно отличается пассивным поведением субъекта управленческой деятельности. Методы исследования административного права отличаются от методов админ истр ативн о-пр авового регулирования. Изучение административно- правовой теории осуществляется в процессе изложения норм административного права. Для правильного и эффективного применения права необходимо толкование админ истр ативн о-пр авовых норм. Деятельность по толкованию норм права называется, как правило, деятельностью по установлению содержания правовой нормы или правового акта для его практического применения, деятельностью по установлению содержания нормативных предписаний в результате толкования нормативные юридические предписания готовы кр еализации, к практическому применению. Иногда в теории права толкование правовых норм определяется как деятельность компетентных органов государства, общественных организаций и отдельных граждан по осознанию ими действительного содержания норм. Общепризнанным является мнение, что толкование правовых норм осуществляется ради уяснения смысла нормы права (для правильного понимания содержания нормативного установления) и ее разъяснения, когда в практической деятельности возникает потребность в устранении неясностей, неточностей, противоречивости или спорности отдельных элементов правовой нормы Алексеев С.С. Общая теория права Учебнике изд. МС Хр опан юк В. Н. Теория государства и права Учебник для вузов.М., 2008. С. 274. 3 См Лукашук И. И. Международное право. Общая часть Учебн ик.М., 1996. С. 198. 16 Толкование представляет собой процесс выяснения содержания нормы, ее целей для применения в конкретной ситуации и ее связей с иными нормами права. Потребность в таком толковании возникает в тех случаях, когда относительно смыслового содержания нормы возникают противоречивые суждения и открытые вопросы. Толкование правовых норм и их применение составляют единый процесс. Наука об административном праве и судопроизводство (судебная практика) в течение многих десятилетий развивают правовые нормы, интерпретируют их и позволяют уяснить их содержание. Цель толкования правовых норм- исследование объективной воли законодателя. Правильное толкование админ истр ативн о-пр авовых норм позволяет более ясно понять позицию законодателя, суть самого закона, стем чтобы эффективно применить его напр актике. Толкование админ истр ативн о-пр авовых норм имеет особое значение тем самым отличаясь от множества других отраслей права, так как нормы административного права регламентируют важнейшую и очень обширную совокупность общественных отношений в сфере управления государственного управления и местного самоуправления. Среди методов толкования правовых норм выделяют следующие виды - филологическое (грамматическое) толкование - уяснение смысла нормы, применив анализ ее текста сточки зрения лексики, этимологии, стилистики языкат. е. анализ слов, с помощью которох выражена правовая норма- логическое толкование - анализ нормы посредством использования законов, закономерностей и правил логики - историческое толкование - выяснение смысла правовой нормы в аспекте исторических условий принятия данной нормы права 17 - генетическое толкование - исследование сути правовой нормы сточки зрения ее возникновения. Это становится возможным, как правило, благодаря изучению различных материалов, таких как обоснование необходимости принятия нормы, проект соответствующего законодательного акта, результаты парламентского обсуждения- систематическое толкование - анализ правовой нормы как одной из части системы админ истр ативн о-пр авового регулирования в ее взаимосвязи с целями, задачами, функциями и принципами, а также иными правовыми нормами- компаративное толкование - сравнение с соответствующими правовыми нормами других правовых актов например, правовых норм законодательства других государств либо правовых норм законодательства субъектов РФ - телеологическое толкование - установление смысла, содержания и цели правовой нормы в соответствии с общественными потребностями. При определении цели правовой нормы учитываются следующие положения и принципы равноправие, недопустимость противоречий в оценке, единство правопорядка. Толкование правовой нормы как способ разъяснения её содержания различается в зависимости от субъектов, которые уполномочены делать разъяснения. При этом толкование может быть официальными неофициальным. Официальное толкование - разъяснение правовой нормы уполномоченными государственными органами. Разъяснение содержания и сути правовой нормы, не имеющее обязательного характера для субъектов права, называется неофициальным толкованием. В структуре официального толкования рассматриваются нормативное и казуальное (индивидуальное) толкование. Нормативное толкование осуществляется соответствующими государственными органами или должностными лицами оно обязательно для всех субъектов право применения и распространяется на все случаи действия правовой нормы, которая подвергается толкованию. Казуальное толкование представляет собой разъяснение содержания правовой нормы, потребность в котором возникает при рассмотрения какого-либо правового спора, юридического дела или иной правовой ситуации. В зависимости оттого, осуществляется толкование судами (судьями) или исполнительными органами государственной власти, различаются соответственно судебное и административное толкование. 2. МЕТОДЫ АДМИН ИСТР АТИВН О-ПР АВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. Понятие методов админ истр ативн о–пр авового регулирования Постулат о превалировании админ истр ативн о-пр авового воздействия, ан е взаимодействия субъектов при функционировании государственной администрации следует из традиционно определяемых юридических характеристик отрасли административного права и особенностей метода правового регулирования. Несмотря на некоторые расхождения в теоретических позициях, в большинстве админ истр ативн о-пр авовых исследований отмечается, что административное право имеет свой особый метод регулирования, выражающийся в подчинении со стороны тех субъектов, в отношении которых осуществляются управленческие функции исполн ительн о-р аспор ядительн ых органов. Традиционно в админ истр ативн о-пр авовых исследованиях противопоставлялись субъекты и объекты управления, что характерно для технических или социотехн ических действий. Однако функционирование управляющей (руководящей) и управляемой подчиненной) систем невозможно рассматривать только как субъектн о-объектн ое действие. Государственное управление и руководство деятельности особого рода, их 19 юридические средства и правовые формы устанавливаются и реализуются через специфические механизмы мышления и поведения. В изложенных признаках метода админ истр ативн о-пр авового регулирования верно отмечено, что подчинение характерно для государ ствен н о-упр авлен ческих (а если быть более точным государственно- руководящих) отношений. Вместе стем деятельность государственной администрации, охватывающая, в том числе исполн ительн о-властн ое воздействие, неограничен а лишь руководящим воздействием, что отмечалось в работах Е.А. Агеевой, К.С. Бельскогоˡ. Для него (метода) характерны такие черты, как преобладание предписаний, исключение юридического равенства участников отношений, где одному из них предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другому. Как следствие этого, превалирует односторонность волеизъявлен ий одного из участников отношений далее - наличие официальной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке различные вопросы, независимо оттого, по чьей инициативе они возникают. Админ истр ативн о-пр авовые отношения это властеотн ошен ия, а метод их регулирования сочетает способы подчинения одного субъекта другому и является методом командного типа. Выражение требования как средства руководящего воздействия безусловный результат реализации властных полномочий в относительных правоотношениях, когда субъект совершил действия и (или) обратился для удостоверения юридических фактов и состояний (за регистрацией по месту пребывания или по месту жительства, получения государственного содействия (пенсий, пособий, льгот, легализации приобретаемого статуса или деятельности, обратился за защитой нарушенного права. Кроме приведенных случаев, приказы возможны при выдвижении требований по поддержанию и восстановлению публичного порядка Осин цев Д.В. Админ истр ативн о-пр авовые средства легализации хозяйственной деятельности (учебн о-методическое пособие. – Ур АГС, 2002. – 174 с. 20 Таким образом, первая и основная черта админ истр ативн о-пр авового воздействия заключается в обязательном институциональном пр авообеспечен ии публичных интересов неограниченного круга субъектов, так как человеческая история показала и подтвердила много раз, что лучше пользоваться более ограниченной системой субъективных прав, крепко огражденных и действительно обеспеченных, чем видеть, как твой безграничный круг субъективных притязаний попирается произволом соседей и деспотической властью. Предписания выступают только средством проявления названной характеристики в относительных правоотношениях, так как, вступив в них, заинтересованное лицо не может по своему усмотрению реализовать обязанности и права, а действует под руководством представителя государственной администрации. Появление особого институционального формирования, занятого постоянным осуществлением государственного управления и руководства винтер есах других лиц, свидетельствует он аличии функционального и юридического неравенства субъектов административного права. Иначе говоря, если правовое состояние основано на установлении конкретных материальных различий функций, выполняемых субъектами (начальника и подчиненного, инспектора икон тр олир уемого, и т.д.), вследствие необходимости деятельности в чужих интересах, то адекватным методом правового воздействия является приказ. Метод административно правового регулирования характеризует способ воздействия админ истр ативн о-пр авовых норм на общественные отношения. Категорию метод админ истр ативн о-пр авового регулирования характеризуют следующие признаки а) админ истр ативн о-пр авовой метод - это статическая составляющая способа правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления бон содержит ключевые идеи, принципы регулирования в различных областях исполн ительн о-р аспор ядительн ой деятельности государства, создает общую направленность юридического воздействия и является системообразующим фактором для правового инструментария внутри отрасли в) включает методы управления, в той степени, в которой они подвергнуты нор мативн о-пр авовой регламентации г) имеет в числе разновидностей отраслевой админ истр ативн о-пр авовой метод. В научной литературе понятие и содержание методов административно- правового регулирования непосредственно связываются с социальным управлением (управлением в социальной системе. В общем виде управление может быть определено как процесс воздействия на систему для перевода ее из одного состояния в другое или для поддержания ее в установленном режиме. В соответствии стремя областями развития окружающего мира выделяют три вида управления управление в технических системах, управление в биологических системах, управление в социальных системах. Государственное управление является подвидом управления в социальных системах. При изучении проблемы метода админ истр ативн о-пр авового регулирования, важно обратить внимание на категорию метод управления, которая трактуется как способ или совокупность приемов, операций и процедур подготовки и принятия, организации икон тр оля выполнения управленческих решений, осуществляемых участниками управленческой деятельности В числе характерных черт понятия метод админ истр ативн о-пр авового регулирования можно назвать следующие позиции a) это статическая составляющая способа правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления б) содержит ключевые идеи, принципы регулирования в различных областях исполн ительн о-р аспор ядительн ой деятельности государства, создает общую направленность юридического воздействия и является системообразующим фактором для правового инструментария внутри отрасли) включает методы управления в той степени, в которой они подвергнуты нор мативн о-пр авовой регламентации. д) Имеет в числе разновидностей отраслевой административно- правовой метод. Админ истр ативн о-пр авовой метод отражает способ воздействия права на государ ствен н о-упр авлен ческие отношения посредством определенной совокупности админ истр ативн о-пр авовых средств, закрепленных в действующем законодательстве. Он придает волевому поведению участников общественных отношений определенное качество в форме автономности либо соподчиненности. При этом данные категории понимаются, соответственно, как определенное состояние воли субъектов, выражающееся в их способности сознательно и целеустремленно руководить своими поступками (в определенных рамках свободы своего поведения) и не зависеть от произвольной воли других субъектов данного отношения, а также способность руководить своими действиями в рамках, установленных (в определенном регламентном порядке) волей других субъектов. 23 2.2. Админ истр ативн о-пр авовые отношения. Теоретическое осмысление проблемы админ истр ативн о-пр авовых отношений традиционно вызывает трудности, поскольку этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность админ истр ативн о-пр авовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, таки процессуальных административно- правовых норм, те. управленческого процесса и административно- процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин это главный участник админ истр ативн о-пр авовых отношений, важнейший субъект административного права, предоставляющего гражданину максимум правовых возможностей в случаен епр авомер н ых действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод. Согласно одной из концепций для админ истр ативн о-пр авовых отношений характерны следующие признаки) они возникают в процессе государственного управления) в качестве обязательного субъекта выступает орган государственного управления органа исполнительной власти 3) являются отношениями власти - подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон. Другая концепция админ истр ативн о-пр авовых отношений также состоит из трех пунктов) возникают в сфере государственного управления 2) могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании) делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы а) отношения власти-подчин ен ия; б) отношения равноправия. Данный подход в рассмотрении админ истр ативн о-пр авовых отношений существует до сих пор. Несмотря на некоторые различия в понимании сущности админ истр ативн о-пр авовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный обеим концепциям в них ничего не говорится об одном из самых важных признаков этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению. Иначе говоря, если такая гарантия судебной защиты отсутствует, то вряд ли можно говорить о цивилизованных админ истр ативн о-правовых отношениях, характеризующихся подчинением власти, организованностью, обязательным наличием органа управления, реализующего властную управленческую компетенцию и прочее. В более широком плане этот недостаток можно было бы определить, как отсутствие правового режима админ истр ативн о-пр авовых отношений, как отсутствие режима обеспечения правовой защиты граждан по отношению к управлению (исполнительной власти. Админ истр ативн о-пр авовые отношения- это регулируемые нормами административного права общественные отношения, которые складываются в сфере управления. В админ истр ативн о-пр авовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных админ истр ативн о-пр авовой нормой. Админ истр ативн о-пр авовое отношение имеет структуру, включающую в себя субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание. Субъектами административного правоотношения являются его участники, тете, кто наделен специальной компетенцией по управлению органы управления, должностные лица, или те, которые имеют иной админ истр ативн о-пр авовой статус граждане, общественные объединения. Традиционным является мнение о видах субъектов административного права- индивидуальных и коллективных субъектах. Индивидуальные субъекты - это граждане, иностранцы, лица без гражданства, а также лица, хотя и имеющие специальный административно- правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума например, вынужденный переселенец, беженец, военнослужащий, военнообязанный, студент. Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, наделенные правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публичн о-пр авового образования например, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы. Наиболее важным признаком субъектов админ истр ативн о-пр авовых отношений является наличие у них материального или процессуального админ истр ативн о-пр авового статуса, те. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае имеется ввиду о двух следующих категориях) административная правоспособность - способность иметь установленные в админ истр ативн о-пр авовых нормах права и обязанности право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т. д _____________________ 1 О сущности правового режима см Матузов НИ, Малько А. В. Правовые режимы понятие и виды // Правовая наука и реформа юридического образования Сб. науч. тр . Вып. 4: Право и политика современные проблемы соотношения и развития. Воронеж, 1996. СО структуре административного правоотношения см Бахр ах ДН право Учебник. С. 21—23. 26 2) административная дееспособность - способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение админ истр ативн о-пр авовых правил (право на судебную защиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользование услугами адвоката в производстве по делу об административном правонарушении. Объектом админ истр ативн о-пр авового отношения являются действия решения) субъектов административного права, их положительное или отрицательное поведение, которое выражается, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления либо в совершении военнослужащим административного правонарушения. Содержание админ истр ативн о-пр авовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также пр оцессуальн о-пр авовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Также одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публичн о-пр авового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия. Админ истр ативн о-пр авовое отношение- разновидность правовых отношений, обладающих общими признаками, характерными для всех видов правоотношений. Во-пер вых, это первичность правовых норм и, как следствие, наличие регулирующего воздействия правоотношения на конкретное общественное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-втор ых, это регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юридическую силу. 27 В-тр етьих, это корреспонденция обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвер тых, это специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений, объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в котором различаются фактическая сторона (поведение субъектов) и юридическая сторона (субъективные права и обязанности. В различных научных публикациях высказываются различные мнения по поводу объектов правоотношения. Некоторые авторы единственным объектом любого правоотношения считают действия, поведение людей, другие в качестве самостоятельного объекта выделяют имущественные отношения, иногда именуемые предметом (материальные ценности, вещи, и н еимуществен н ые отношения (действия, поведение людей. Объекты правоотношения подразделяются на непосредственные и более отдаленные вторичные. Непосредственным объектом административных правоотношений (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие как напр едметы материального мира, таки напр одукты духовного творчества. Наряду с общими признаками, характеризующими виды правоотношений, административные правоотношения имеют и свои особенности. Однако вопрос об этих особенностях в научной литературе всегда имел дискуссионный характер ив период перехода от плановой экономики крыночным отношениям приобрел еще большую актуальность См Бахр ах ДН. Административное право. МС Итак, особенностями админ истр ативн о-пр авовых отношений являются следующие 1. В отличие от граждан ско-пр авовых и других видов правоотношений админ истр ативн о-пр авовые отношения построены на началах власть - подчинение, в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Конечно, для админ истр ативн о-пр авовых отношений по вертикали, когда управление предполагает подчинение участников совместной деятельности единой управляющей воле, такой подход обоснован. Однако спр едоставлен ием новой Конституцией РФ 1993 г. и Федеративным договором более широких полномочий субъектам РФ и органам местного самоуправления, появлением предприятий и организаций различных видов собственности, развитием рыночных отношений все большее распространение получают отношения по горизонтали между органами исполнительной власти, местной администрацией и другими участниками, в которых они выступают как равноправные стороны управленческой деятельности. Это касается соглашений о разграничении делегировании) полномочий между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, с одной стороны, и субъектов РФ и органов местного самоуправления (местной администрации- с другой, о заключении административных договоров между органами государственного управления местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, соглашений о взаимодействии, координации деятельности, намерениях между равноправными органами исполнительной власти, местной администрацией одинакового уровня, общественными объединениями, негосударственными предприятиями и учреждениями. Государ ствен н о-упр авлен ческая деятельность характеризует необходимость выделения субъекта управления, те. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компетенции обязана реализовать государственно 29 властные полномочия для защиты публичных государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан Поэтому наличие в админ истр ативн о-пр авовых отношениях как вертикальных, таки горизонтальных) органа государственного управления либо в отдельных случаях общественной организации или иной негосударственной организации, которой государством поручено осуществление определенной государственной функции) обязательно. Сфера государственного управления является управляемой сферой. Следовательно, в админ истр ативн о-пр авовых отношениях находят отражение все основные качества, присущие государственному управлению, а также публичные интересы, реализуемые в процессе практического осуществления функций органами исполнительной власти и местной администрацией. Очевидна связь админ истр ативн о-пр авовых отношений не только с внешним выражением, но и с фактическим обеспечением целей и задач, стоящих перед исполнительной властью. 4. Админ истр ативн о-пр авовые отношения по своей сути - организационные, возникающие по инициативе любой из сторон. Между сторонами админ истр ативн о-пр авовых отношений возникают разногласия и споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке. Однако в случаен е разрешения конфликта в административном порядке в большинстве случаев другая заинтересованная сторона вправе обратиться в суд стребован ием о восстановлении ее законных прав и интересов, нарушенных исполнительной властью. 6. Админ истр ативн о-пр авовые отношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных административно- правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты обстоятельства, при которых в соответствии сданной нормой между субъектами управленческой деятельности должны произойти конкретные правоотношения В качестве юридических фактов выступают, в основном, правомерные либо неправомерные действия, иногда- события. Особенностью юридических фактов по административному праву является то обстоятельство, что основным видом правомерных действий, вызывающих возникновение, изменение и прекращение админ истр ативн о-пр авовых отношений, служат индивидуальные правовые акты органов исполнительной власти (местной администрации, их должностных лиц, адресованные конкретному адресату и связанные с конкретной ситуацией. В качестве юридических фактов могут быть и правомерные действия граждан, юридических лиц, адресованные органу исполнительной власти (жалобы, претензия и т. д, которые влекут возникновение конкретных админ истр ативн о-пр авовых отношений. Неправомерные действия связаны с нарушениями предписаний административно-пр авовых норм. Прежде всего это административные и дисциплинарные правонарушения, относящиеся к сфере государственного управления и влекущие юр исдикцион н ые правоотношения. Кн епр авомер н ым относятся и бездействие при наличии предусмотренной нормой права обязанности совершать определенные действия. События - это явления, независящие от воли людей, те. стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии и т.д. С учетом современных реалий необходимо выделить следующие черты админ истр ативн о-пр авовых отношений) возникают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти, те. постоянным участником админ истр ативн о-пр авовых отношений является официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти, представляющий публичн о-пр авовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию) характеризуются отношениями власти-подчин ен ия и юридическим неравенством сторон 4) возникают для решения задачи осуществления функций управления для удовлетворения публичных или индивидуальных интересов по инициативе любого из субъектов этих отношений 5) имеют организующее начало, так как админ истр ативн о-пр авовые отношения- это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления) отличаются особым правовым режимом обеспечения законности и своей правовой защиты (как правило, речь идет о трех способах- административном, судебном и прокурорском. Впер вом случае (административный способ) споры, возникающие между субъектами отношений, решаются в административном (внесудебном) порядке, те. вышестоящими органами управления и должностными лицами, и направлены напр овер ку законности совершенных действий или принятых административных актов (управленческих решений. Административный порядок рассмотрения споров в отдельных случаях должен быть дополнен возможностью (если гражданин не удовлетворен решением по своей жалобе) последующего оспаривания в суде. Если админ истр ативн о-пр авовые отношения могут возникать по поводу осуществления субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции, то игр аждан инв каждом случае имеет право на судебную защиту последствий реализации такой компетенции, если он считает, что органы управления нарушили его права и свободы. Во втором случае (судебный порядок) закон даёт возможность направить жалобу он ар ушен ии органами государственного управления и 32 местного самоуправления (а также их должностными лицами и служащими) и другими субъектами права прав и свобод граждан в суд, если решения административные акты) или действия (бездействие) нарушили их права и свободы. Это важнейшая черта админ истр ативн о-пр авовых отношений, без которой невозможно вести речь о сущности и видах современных админ истр ативн о-пр авовых отношений. И наконец, в третьем случае прокурорское реагирование) существует возможность опротестования органами прокуратуры незаконных административных актов решений) органов исполнительной власти и их должностных лиц. Вместе стем протесты, принесенные прокурором на такие решения, автоматически их не отменяют. Все признаки админ истр ативн о-пр авового отношения дают возможность говорить он еобходимости установления особого судебного порядка защиты прав и свобод граждан от произошедшего их нарушения и повлекших неблагоприятные для граждан последствия. Если иметь ввиду судебное рассмотрение административных дел, то принципы, характерные для гражданского или уголовного судопроизводства- законность, непосредственность, равенство перед законом, публичность и гласность, состязательность, национальный язык в производстве, объективная истина, диспозитивность, устность- типичны и для производства по делам об административных правонарушениях, которое является одним из видов административного процесса. Более того, для административного судопроизводства характерен такой принцип, как оперативность производства по делам об административных правонарушениях, который связывается с краткостью процессуальных сроков в сфере применения мер административной ответственности. Конечно, в данном случае речь идет о рассмотрении судом дела об административном правонарушении, что не является характеристикой осуществления порядка оспаривания в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан Вместе стем, учитывая, что упомянутые принципы уже давно установлены для одного из многих видов административного процесса, можно прогнозировать, что демократические принципы административного процесса будут совр емен ем распространены и на сферу контроля за административно- процессуальной деятельностью органов управления, государственных и муниципальных служащих. Админ истр ативн о-пр авовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, оттого, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и т. д. По целям админ истр ативн о-пр авовые отношения подразделяются впер вую очередь на охранительные в том числе деликтн ые) и регулятивные, что соответственно сказывается напр имен ен ии различных методов и форм управленческой деятельности. По составу участников административно- правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица, отношения между органами исполнительной власти местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) игр аждан ами. По направлению деятельности выделяются - админ истр ативн о-пр авовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, те. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ правительства республик- субъектов РФ правительства (администрации) краев, областей, автономных образований городская, районная, сельская администрация- админ истр ативн о-пр авовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении админ истр ативн о-пр авовые отношения органов межотраслевой компетенции н адведомствен н ого характера пор ешен ию специальных вопросов, осуществлению контр ольн он адзор н ых и координационных полномочий- админ истр ативн о-пр авовые внутр иор ган изацион н ые отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении. Наконец, админ истр ативн о-пр авовые отношения подразделяются на отношения по вертикали и по горизонтали. Вертикальные правоотношения характеризуются наличием одного из субъектов правоотношения, обладающего властными полномочиями по отношению к другому участнику правоотношения например, полномочия по изданию административного акта, обязательного для другого субъекта, по применению мер дисциплинарного воздействия или административного принуждения. Горизонтальными отношениями являются такие, субъекты которые находятся на одинаковом орган изацион н о-пр авовом уровне и обладают одинаковым масштабом компетенции и полномочий в той или иной сфере. Эти субъекты прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства в целях решения управленческого вопроса например, заключение административного договора субъектами управления совместная разработка несколькими государственными органами специальной программы. Если один из субъектов горизонтальных правоотношений - гражданин, то он, как правило, реализует в рамках таких правоотношений свои субъективные права В этом случае государственные и муниципальные органы обязаны признавать конституционные права граждан, соблюдать их и при необходимости эффективно их защищать. В юридической литературе особо выделяются так называемые внутри аппаратные (вн утр иор ган изацион н ые) правоотношения, те. отношения, которые складываются в процессе организации и функционирования публичного управления, другими словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе стем имеются и функциональные вн утр иор ган изацион н ые правоотношения, те. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления игр аждан : осуществляются права и свободы граждан, полномочий должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления. В х гг. активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений. Ученые выделяли и анализировали субор дин ацион н ые, координационные и р еор дин ацион н ые отношения. Субор дин ацион н ые отношения - такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами. _____________________ 1 Бахр ах ДН. Административное право Учебник. С. 2 36 Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи отношения между органами федеральной исполнительной власти- министерствами, государственными комитетами и проч, а также в рамках деятельности самих этих органов. Субор дин ацион н ым и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами. Р еор дин ацион н ыми отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, те. воздействие снизу на верхние инстанции например, обращение граждан вор ган ы публичного управления. Классификация админ истр ативн о-пр авовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является необходимым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления или местного самоуправления. _____________________ 1 См Бачило ИЛ. Организация советского государственного управления. М, 1984; Кур ашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М, 1987; Юсупов В. А. Теория административного права. М, 1985; Хан СМ. Управленческие отношения социализма. М, 1982. 2 См Бельский К. С. Феноменология административного пр ава.Смолен ск, 1995. С. 80; Кур ашвили Б. П. Указ. соч. С. 228—230 37 |