АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Министерство науки и высшего образования российской федерации московский государственный юридический университет
 Скачать 0.55 Mb.
|
|
Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА § 1. Понятие науки административного права Наука административного права является юридической наукой. Она формирует теорию административного права, исследует основные институты его реализации, а также взгляды исследователей. И ее следует рассматривать как систему взглядов и представлений о государственно-правовом содержании процессов и явлений, складывающихся в различных сферах реализации исполнительной власти (государственного управления). Она также раскрывает теоретические положения об отрасли административного права и предмете ее регулирования. Среди дисциплин, изучающих государство, конституционное право сосредоточивает главное внимание на его устройстве и организации. Наука административного права сосредоточивает свое внимание на административной деятельности государства - государственном управлении, изучая задачи, организацию, формы этой деятельности и те законы, которыми она направляется и регулируется. Ее основы можно обнаружить в работах дореволюционных ученых-административистов <1>. -------------------------------- <1> См., в частности: Дерюжинский В.Е. Полицейское право. СПб., 1911; Елистратов А.И. Административное право. М., 1911; Он же. Учебник русского административного права. СПб. Вып. 1 и 2, 1910 и 1911 г.; Ивановский В.В. Учебник административного права. М., 1911; Тарасов Н.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. М. Т. 1. 1909 и т. 2. 1910. Предметом науки административного права являются административно-правовые нормы и правоотношения в государственном управлении, различных его сферах и отраслях. Наука административного права вырабатывает конкретные пути оптимизации государственного управления, всего механизма административно-правового регулирования. При изучении административного права научное познание прежде всего направлено на анализ совокупности юридических норм. Действующие нормы систематизируются, объединяются в институты и подотрасли, складываются в систему административного права. Наряду с нормами изучаются также административные правоотношения: исследуются их субъекты и объекты, юридические факты, виды правоотношений. В науке административного права дается классификация административных правоотношений по ряду оснований: материальные и процессуальные, вертикальные и горизонтальные и другие. Однако как нормы административного права, так и административные правоотношения показывают не весь объект познания и не дают полного представления о предмете науки административного права. Для науки административного права важны и административно-правовые категории. В административном праве к таким знаниям относятся категории типа "исполнительная власть", "органы исполнительной власти", "государственная служба", "государственная должность", "административное принуждение" и другие. Административно-правовые категории создают устойчивость данной науки и сохраняют ее целостность. Нормативную основу науки административного права составляют Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие различные стороны государственного управления. Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, теория права, а также работы отечественных и зарубежных юристов. Предмет и содержание науки административного права неразрывно связаны с методом ее познания. Метод правовой науки - это система методов познания, которые используются в конкретных юридических науках и составляют их методологическую основу. На методологическую основу опирается также наука административного права. Наука административного права использует прежде всего специально-юридический и конкретно-исторический методы. С помощью специально-юридического метода осуществляется изучение норм права и правоотношений. Этот метод включает такие приемы, как описание и анализ административно-правовых норм и правоотношений, их объяснение, толкование, классификацию. Это логические приемы исследования. В рамках формально-догматического метода особенно значительна роль классификации и систематизации. При классификации посредством группировки административно-правовых явлений и понятий сопоставляются эти понятия, что помогает составить более полное представление о каждом из них в отдельности и об исследуемом предмете в целом. Сравнительно-исторический метод исследования представляет собой исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления и административно-правовых институтов. Наука административного права не может игнорировать все то ценное и позитивное, что было накоплено административным законодательством России и что представляет собой ее вклад в общий потенциал мировой правовой культуры. Охарактеризованные методы связаны между собой и каждый из них может применяться в сочетании с другими. Все эти методы имеют общее основание, которое определяется общим свойством того предмета (объекта), который изучается и познается, - административного права. § 2. Становление и развитие науки административного права: от полицейского к административному праву Наука административного права возникла из так называемых камеральных наук, получивших свое развитие в Германии в XVII в. Предназначенные служить для практического руководства чиновников административных учреждений того времени, называвшихся камерами, эти науки содержали в себе те сведения, которые были необходимы для осуществления их деятельности, - технические сведения об управлении поместьями и мануфактурами, наставления и регламенты, инструкции и приказы князей. Развитие административного права как права государственного управления в России и европейских государствах прошло два этапа: в рамках полицейского права и административного права. Полицейское право как теория управления возникает на этапе перехода от феодальной раздробленности к монархическому централизованному государству. Термин этот греческого происхождения от слова politeia (от polis - город), означавшего городское, государственное устройство. В таком первоначальном смысле термин этот перешел в латинский язык под формой politia и в таком значении употреблялся средневековыми учеными. Но с конца XIV века его начали употреблять сначала во Франции, а затем и в Германии, но в несколько ином смысле; под французским термином police, policite и немецким polizei стали понимать совокупность различных элементов общественного порядка, общественное благополучие, а также и правительственную деятельность, направленную на их обеспечение. Он включал всю совокупность дел светского управления - res politicae, в отличие от res ecclesiasticae, дел церковных. Сначала термин "полиция" в этом широком смысле вошел в употребление в официальном языке законодательства и администрации, а затем вошел и в научную литературу, представители которой применили его и к характеристике направления, в течение долгого времени господствовавшего в истории различных государств. Как самостоятельная сфера научного знания полицейское право появляется в Германии в XVIII веке. Здесь имеются в виду работы Иоганна Генриха фон-Юсти и Иосифа Зонненфельса - двух ученых, признаваемых основателями науки полиции и полицейского права. Их главная заслуга состоит в том, что они дали более или менее цельную и законченную систему того обширного научного материала, который накапливался, разрабатывался и освещался уже задолго до них. Этот материал дала прежде всего сама жизнь, жизнь общества и государства, интересы которых и породили потребность в особой дисциплине для изучения и их научной разработки. Сочинения Юсти и Зонненфельса оказали большое влияние на современное им общество и были переведены на русский язык. Под их влиянием наука полиции сделалась предметом усиленной разработки среди немецких ученых и вскоре вошла в круг преподавания юридических факультетов. Среди ученых российской науки полицейского права следует назвать С.Е. Десницкого, В.Н. Лешкова, Н.Х. Бунге, В.Ф. Дерюжинского, М.И. Шпилевского, И.Е. Андреевского, А.Я. Антоновича, В.В. Ивановского, И.Т. Тарасова. В XIX веке стало очевидно, что правительственная опека над различными сторонами народной жизни далеко не приводит к тем благодетельным результатам, на которые привыкли рассчитывать сторонники полицейской регламентации. Коренные недостатки, присущие полицейскому государству, вызвали во всех общественных классах стремление к замене его таким государственным строем, который обеспечивал бы всем и каждому гражданскую и политическую свободу и в котором вместо воли одного монарха господствовала бы воля всего народа. Правительства перестали смотреть на полицейскую регламентацию как на необходимое средство и наилучший путь к достижению общего благополучия; в ней, наоборот, стали видеть источник многих бедствий и преграду к свободному развитию сил и способностей народа. Под полицией стали понимать охрану государственного порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения. В обыденной жизни того времени под словом "полиция" понимали прежде всего полицейский персонал, то есть наружную полицию, а также выделяли полицию учреждений, охраняющую жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок, публичную безопасность. По объектам и предметам, которых касается полицейская деятельность, полиция делится на три категории: 1) административная полиция; 2) полиция безопасности; 3) судебная полиция. Эти проблемы разрабатывались в рамках полицейского права российскими учеными в XIX веке и начале XX века. Таким образом, прежний термин "полиция" утратил свое первоначальное значение. Прежде под полицией понимали всю внутреннюю политику государства, но с течением времени это понятие стало суживаться и его начали употреблять не в значении всей деятельности государства в области административного управления, а лишь отдельной его отрасли, связанной с деятельностью специальных органов, обеспечивающих общественную безопасность. В XIX веке в Европе начинается новый этап развития науки о государственном управлении - появляются учение о государственном управлении и административное право. Это было связано с тем, что в этот период в экономическом и политическом строе европейских государств последовал ряд крупных перемен, изменивших основу полицейского государства и поставивших перед юридической наукой ряд новых и вместе с тем крайне сложных вопросов. В этот период происходит законодательное закрепление основных неотчуждаемых прав личности, установление задач государства и пределов государственного вмешательства в жизнь общества, обеспечение законности в управлении. Прежней концепции полицейского государства пришла на смену концепция правового государства, в котором гарантировалась свобода личности от произвола администрации. В правовом государстве феодальной правительственной власти противопоставлялся закон, гарантировалось невмешательство власти в частную жизнь граждан. Методологической основой концепции правового государства стали работы И. Канта, учение об общественном договоре Ж.-Ж. Руссо, теория разделения властей Д. Локка и Ш. Монтескье. Другой характерной чертой правового государства является подчинение всей его жизни и деятельности закону. Ему подчиняются не только граждане, но и все органы государства, особенно же представители администрации. Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта. По этому учению человек отнюдь не должен быть средством для достижения каких-либо целей; человек есть цель в самом себе: признание человеческого достоинства абсолютной целью составляет безусловное требование нравственного закона (категорический императив). Эти изменения в жизни общества в значительной степени подготовили почву для появления нового направления в системе административной науки. Наиболее полно и систематизированно в тот период теория государственного управления в условиях правового государства была разработана немецким ученым Лоренцем фон Штейном (1815 - 1890 гг.). Его основные идеи о государственном управлении изложены в 7-томном труде "Учение об управлении" (Stein. Verwaltungslehre. Stuttgart. 1865. 7 vol.), а также в книге Handbuch der Verwaltungslehre. Stuttgart. 1876. На русском языке работа Л. Штейна вышла в переводе и под редакцией профессора Санкт-Петербургского университета И.Е. Андреевского под названием: "Учение об управлении и праве управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии" <1>. -------------------------------- <1> Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874. Характеризуя сущность учения Л. Штейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной деятельности, посредством которой государственная воля (закон) осуществляется в государственной жизни. Таким образом, по мысли Л. Штейна, управление призвано для осуществления государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждениями. Сущность и понятие управления состоят в том, что благодаря ему воля государства - закон получает осуществление в объективно существующих отношениях действительной жизни через посредство силы и деятельности последнего. Важные методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управления содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX начала XX века, таких как А.Д. Градовский, А.И. Елистратов, М.Н. Коркунов, В.В. Сокольский, М. Рейснер, Н.И. Лазаревский и ряд других. В своем фундаментальном труде "Начала русского государственного права" А.Д. Градовский отмечал, что государственное управление является предметом как государственного права, так и права управления (административного права). Он писал, что учение о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится. При этом он отмечал, что учение об осуществлении государственных целей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду: во-первых, распределение этих задач между разными государственными установлениями и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую предположенным целям. В.В. Сокольский отмечал, что все учение об управлении может быть разделено на учение об органах управления, заключающее в себе систематическое изложение совокупности юридических норм, определяющих организацию и компетенцию органов управления и на учение о самой деятельности управления, содержащее систематическое изложение юридических норм, определяющих меры и способы управления. А.И. Елистратов в курсе лекций "Административное право" писал, что законность деятельности государственной власти достигается благодаря возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной деятельности. Государственное управление становится правомерным и подзаконным по мере того, как законодательная функция - задача издания законов - различается и обособляется от задачи государственного управления. Признавая право регулятором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывателями, государственная власть этим самым нисколько не ограничивает себя в своей законодательной функции. Она не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ей законов. Но, верная началу законности, власть должна подчиняться закону в делах государственного управления. Таким образом, административная деятельность, осуществляющая предначертания законодательных органов и направленная к непосредственному удовлетворению нужд и потребностей государства, и составляла, по мнению юристов XIX начала XX века, содержание предмета административного права. § 3. Советская наука административного права и современное административное право России В советский период получила дальнейшее развитие теория административного права - понятие государственного управления как подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности государственного аппарата. Ученые-административисты И.Н. Ананов, И.Л. Бачило, С. Берцинский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская и ряд других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управления и разработку его отдельных проблем. Был дан научный анализ понятия, форм и методов государственного управления, актов государственного управления, способов обеспечения законности в государственном управлении и ряда других. В научной литературе административного права утвердилась концепция государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов <1>. -------------------------------- <1> См., например: Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 3 - 5; Берцинский С. К вопросу о методологии советского управления // Сов. госуд. и право. 1930. N 10; Советское административное право. М., 1959. С. 7. Так, Ц.А. Ямпольская давала определение государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства, которая состоит в непосредственном руководстве проведением законов в жизнь, проверке исполнения законов и других государственных актов, планировании, учете и контроле и находит юридическое выражение в актах государственного управления. Можно отметить, что в своем определении Ц.А. Ямпольская определяет государственное управление как функцию государства и выделяет такие его признаки, как исполнительно-распорядительный характер, направленность на исполнение законов и реализацию путем принятия актов государственного управления. Г.И. Петров характеризовал управленческую (исполнительную и распорядительную, административную) деятельность как практическое осуществление функций Советского государства на основе и во исполнение законов. Ею заняты специальные органы - органы государственного управления. В работе "Теоретические проблемы государственного управления" А.Е. Лунев, констатируя, что в СССР нет разделения властей, отмечал, что это не означает смешения сфер и форм осуществления государственной власти. Каждая система этих органов действует в определенной области и на основе установленных законами и подзаконными актами полномочий. Деятельность органов управления, именуемая исполнительно-распорядительной, включает в себя деятельность, направленную на исполнение законов и деятельность по реализации властных полномочий, предоставленных органу (распорядительство). Исполняя законы, органы управления распоряжаются: издают властные акты управления. В учебнике "Советское административное право", изданном в 1986 году, советское государственное управление рассматривалось как исполнительная и распорядительная деятельность по непосредственной практической организации процессов в обществе. Исполнительной оно является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе управления субъекты управления обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные для исполнения акты, применять меры государственного принуждения и т.п. Разрабатывались такие актуальные проблемы административного права, как система и статус органов государственного управления, правовые формы и методы государственного управления, акты управления, способы обеспечения законности в государственном управлении. Исследовались также вопросы форм и методов государственного управления (Д.Н. Бахрах, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, Л.Л. Попов, Р.Ф. Васильев и др.). Большим достижением науки административного права явилось издание шеститомного курса "Советское административное право", в подготовке которого принимали участие ведущие советские ученые-административисты. Курс охватывал следующие основные проблемы: методы и формы государственного управления (1977); государственное управление и административное право (1978); управление в области административно-политической деятельности (1979); управление социально-культурным строительством (1980); основы управления народным хозяйством (1981); управление отраслями народного хозяйства (1982). В современный период российской государственности вопросы административного права разрабатываются учеными-административистами с позиции новых политической и экономической систем, нового российского законодательства, закрепившего принцип разделения властей. В учебнике А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого и Ю.М. Козлова "Административное право Российской Федерации" государственное управление рассматривается с точки зрения реализации исполнительной власти в сфере экономики, в социально-культурной и административно-политической сферах. Большой интерес представляет данный авторами теоретический анализ понятия и механизма исполнительной власти и ее соотношения с государственным управлением. Одной из первых книг по административному праву на новом правовом материале является учебник Д.Н. Бахраха "Административное право", в котором рассматриваются вопросы деятельности органов исполнительной власти, обеспечения законности в государственном управлении, административной ответственности, административного производства и ряд других важных вопросов административного права. В 1999 г. вышел учебник "Административное право", подготовленный профессорами кафедры административного права Московской государственной юридической академии под редакцией заслуженных деятелей науки Российской Федерации Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова, в котором были рассмотрены проблемы как общей части административного права, так и государственного управления в конкретных сферах государственной деятельности. Интересным и полезным для каждого изучающего административное право является написанный в 1998 г. Ю.А. Тихомировым Курс административного права и процесса, который, по существу, объединил в себе свойства монографического исследования и учебника. Помимо материала, традиционно содержащегося в учебниках административного права, Курс содержит обширный дополнительный материал, позволяющий более углубленно изучать предмет. Книга сочетает в себе глубокий теоретический анализ с практическими рекомендациями, исторический подход с современным анализом. К.С. Бельский рассмотрел государственное управление как явление, непосредственно связанное с осуществлением исполнительной власти. Исходя из этого основополагающего признака определяет государственное управление как основанную на законе, организующую, юридически властную деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управления), состоящую в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. Автор справедливо подчеркивал, что государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование и контроль. В 2007 г. Воронежским государственным университетом был издан учебник "Общее административное право" под редакцией Ю.Н. Старилова. В этом учебнике на высоком теоретическом уровне были рассмотрены основные вопросы истории развития этой отрасли права и теории административно-правового регулирования: содержание публичного и государственного управления; сущность и основные признаки исполнительной власти; предмет и методы регулирования; нормы и отношения; субъекты, реализующие установленный законодательством правовой статус; органы исполнительной власти; государственные служащие; формы и методы управленческих действий; административный процесс. В 2008 году в издательстве "Норма" был издан учебник "Административное право России" под редакцией Л.Л. Попова и М.С. Студеникиной, в котором рассматривались предмет и метод административного права; административно-правовой статус субъектов административного права (российских и иностранных граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений и организаций); формы и методы реализации исполнительной власти; ответственность за совершение административных правонарушений. В учебнике также освещались вопросы организации управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Специальный раздел учебника был посвящен проблемам административно-процессуального права и административному праву зарубежных стран. § 4. Наука административного права в зарубежных государствах Административное право в современных зарубежных странах - обширная и разветвленная отрасль правовой системы. Для того чтобы уяснить, что представляет собой административное право зарубежных государств как отрасль права, необходимо понимать, что его предмет обусловлен особенностями правовых систем этих государств (континентальной и англосаксонской). В общем плане административное право понимается представителями англосаксонской и континентальной систем права как совокупность юридических норм, регламентирующих деятельность административных учреждений. Однако объекты административно-правового регулирования в англосаксонской и континентальной системах права существенно различаются. Вся история европейской науки административного права во многом сводится к анализу государственного управления в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX века, и претерпело значительное влияние социологии. Административное право стран континентальной системы (Франция, ФРГ) представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус. Кроме того, административно-правовые нормы регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами. В странах континентальной правовой системы, как правило, выделяются общая и особенная части административного права. Общая часть административного права охватывает нормы, принципы и правовые институты, распространяющиеся на все сферы административной деятельности. Особенная часть рассматривается как совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регулируют вопросы, связанные с государственным управлением в отдельных сферах управления - административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной. В англосаксонских странах (США, Великобритания) административное право развилось в самостоятельную отрасль позднее. С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни развивается административная деятельность и укрепляется аппарат административной власти. Этот процесс сопровождается появлением специфических норм, относящихся только к деятельности органов управления. В странах англосаксонской правовой системы деление административного права на общую и особенную части не принято. В странах англосаксонской системы получили преимущественное развитие процессуальные нормы, включающие и процедурные нормы. Это позволяет говорить о том, что административное право в рамках данной правовой системы является прежде всего процессуальным. Предметом административного права США и, соответственно, объектами регулирования этой отрасли права являются следующие три сферы деятельности административных учреждений: 1) административное нормотворчество, часто называемое по английскому образцу делегированным законодательством; 2) административная квазисудебная деятельность, именуемая обычно административной юстицией, и 3) контроль судов над администрацией. При этом вместе с контролем нередко рассматривают также ответственность администрации за вред, причиненный ее служащими, либо изучают эту проблему отдельно. Американские ученые-административисты прежде всего акцентируют свое внимание на так называемом внешнем административном праве, т.е. на той части административного права, которая регулирует взаимоотношения администрации с частными лицами. Под административным правом здесь подразумеваются положения статутов, предоставляющих нормотворческие и квазисудебные полномочия правительственным органам, исключая судебные, а также нормативные акты и приказы, издаваемые этими учреждениями в соответствии с предоставленными им полномочиями. Это мнение разделяет подавляющее большинство американских административистов. Крупнейший современный американский административист - профессор К. Дэйвис указывает в своем четырехтомном курсе административного права, что административное право представляет собой право, фиксирующее полномочия и порядок деятельности административных учреждений. Административное право Франции имеет специфическую систему норм и собственную юстицию, отличные от общих норм и общей системы правосудия. В трудах ученых - представителей французского административного права всегда важное место занимали вопросы государственного управления. Так, во французском "Элементарном курсе административного права" М. Валина детально анализируются различные виды административных учреждений (так называемых субъектов прав в административном праве), их компетенция, персонал, приобретение администрацией имущества и управление им, общественные работы, ответственность администрации по контрактам и за вред, причиненный ее должностными лицами и служащими. Большое внимание уделил административной структуре и другой французский административист - Ж. Ведель. Для административное права Франции характерна традиционно сильная централизация и наличие обособленных административных судов, сыгравших решающую роль в формулировании норм административного права. Администрация в своей деятельности связана законом и несет ответственность за превышение власти и другие незаконные действия, за причиненный ею ущерб. Возникновение административного права в Германии приходится на первую половину XIX века. Германская школа административного права находится в русле континентально-европейской традиции. По мнению немецких ученых-административистов, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы - государственного управления. В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различать три этапа: а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства: б) управление периода либерального правового государства; в) управление периода общества потребления, государства планируемой экономики. В Германии понятие административного права связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством системы органов. Начало разработки теории немецкого административного права во многом связано с именем немецкого юриста Лоренца фон Штейна (1815 - 1890 гг.). Профессор Ф.-Й. Пайне определяет административное право как совокупность правовых норм, которые специфично действительны для управления (т.е. не распространяются на каждого - гражданина, предпринимателя или частноправовой фонд). Профессор Д. Элерс раскрывает понятие административного права в широком смысле - как сумму таких правовых предписаний, которые организуют управление либо должны участвовать при его осуществлении, и в узком смысле - как "общность" писаных и неписаных правовых предписаний публичного права, которые либо конституируют государственное управление в организационном смысле, либо прямо регулируют деятельность государственного управления (за исключением норм других правовых актов конституционного права и административно-процессуального права). Указанные определения определяют сущность немецкой доктрины административного права. Согласно ей административное право есть часть публичного права, его основным предметом является государственное управление. В немецкой юридической науке большое значение придается разграничению административного и частного права. Оно вызывает много споров, но является необходимым хотя бы для разграничения подсудности. Частноправовые споры рассматриваются судами общей компетенции. Административно-правовые - административными судами. Специфической является и ответственность в сфере административного, управленческого поведения. Немецкий административист О. Мейер определял государственное управление как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. Пользуясь методом "от противного", другой известный немецкий юрист В. Еллинек определял такое управление как деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти. Анализ категории государственного управления дал в своей работе "Французское административное право" французский ученый-административист Г. Бребан <1>. -------------------------------- <1> См.: Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 106 - 107. Административисты континентальной системы права, отвечая на вопрос, что же такое государственное управление, исключают смежные понятия, стремясь выявить то, что составляет сущность этой категории. Во-первых, из сферы государственного управления исключаются виды частнопредпринимательской деятельности, хотя, естественно, в управлении предприятиями административный феномен присутствует. И, несмотря на то что ныне складывается тенденция смешения частного и публичного начал в управлении, в действительности они подчиняются качественно различимым закономерностям и покоятся на различных правовых режимах. Необходимо проводить четкое разграничение между частным и государственным секторами управления. Административное право регулирует организацию и функционирование государственного аппарата управления, его взаимоотношения с отдельными гражданами, но оно непосредственно не регулирует гражданскую деятельность и взаимоотношения частных лиц. Следовательно, управленческая сфера имеет публично-правовое, то есть государственное, содержание. Во-вторых, из сферы государственного управления исключаются некоторые виды государственно-правовой деятельности, которые не относятся к государственному управлению. В этом смысле область административного права необходимо отграничить от сопредельных сфер. Прежде всего недопустимо смешение государственного управления с политикой. Политика есть прерогатива парламента, правительства и президента. К политике относится все, что связано с выбором наиболее общих направлений национально-государственного развития, юридические аспекты которого подпадают под режим конституционного права. Необходимо разграничивать управленческую и судебную деятельность. Правосудие выделяется из комплекса государственно-правовых функций по своей специфике, ибо его суть в разрешении конфликтов и споров. Любой спор между гражданами, любой проступок или преступление, совершенные гражданами, согласно принципам нашей правовой системы, подпадают под нормы действующего уголовного и гражданского права и соответствующих процессуальных норм. То есть в государственной деятельности управленческая сфера четко отделена от политической, судебной и производственной. Таким образом, государственное управление рассматривается как один из видов государственной деятельности, отличающийся от деятельности законодательной и судебной, направленный на исполнение соответствующими государственными органами законодательных актов. Государственное управление не исключает и подзаконного нормотворчества. При этом следует сказать и о том, что в ряде работ по административному праву зарубежных государств для обозначения государственной деятельности в указанной сфере вводится понятие публичной администрации (administration publique, administration publica, public administration и т.д.). Обязательными субъектами административно-правовых отношений признаются органы и учреждения публичной администрации; административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля за ней <1>. -------------------------------- <1> См.: Административное право зарубежных стран. М., 2003. С. 28. Вместе с тем в российской научной литературе сложился устойчивый перевод данного термина как "государственное управление". Понятие государственного управления используется в немецком и французском административном праве. Понятие публичной администрации, являясь общесоциологическим, по своему содержанию многозначно, а по объему весьма широко. В связи с изложенным полагаем, что использование понятия публичной администрации является более уместным в таких общественных науках, как политология, социология, и других. В теории административного права для обозначения указанной сферы государственной деятельности представляется обоснованным использование исторически сложившегося понятия "государственное управление". § 5. Учебная дисциплина "Административное право" Учебная дисциплина "Административное право", изучаемая в юридических учебных заведениях, строится с учетом системы отрасли административного права и науки административного права. В основе построения учебного курса административного права лежит внутренняя связь общественных отношений, составляющих предмет административного права и последовательность регулирующих их правовых норм. Традиционно система курса административного права как учебной дисциплины состоит из двух частей. В первой части рассматриваются сущность и основные институты административного права. Во второй части рассматриваются вопросы организации государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической сферах. В первую часть курса административного права входят такие разделы, как предмет и метод административного права и его место в правовой системе Российской Федерации, субъекты административного права, административно-правовые формы и методы деятельности органов управления, административная ответственность, административно-процессуальное право. В части второй учебной дисциплины рассматриваются темы, связанные с организацией государственного управления в сфере экономики (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, природные ресурсы и другие сферы), в социально-культурной сфере (образование, здравоохранение, наука, культура), в административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция). В ходе изложения тем курса административного права значительное место отводится анализу федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, действующих в данной области. Контрольные вопросы 1. Предмет и методы науки административного права. Соотношение с другими научными дисциплинами. 2. Возникновение и развитие науки административного права. 3. Современные проблемы науки административного права. 4. Наука административного права в зарубежных государствах. 5. Административное право как учебная дисциплина. Список рекомендуемой литературы 1. Административная реформа и наука административного права. Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Ю.М. Козлова. М.: МГЮА, 2007. 2. Административное право. Теория и современность. Сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина. М.: МГЮА, 2006. 3. Административное право зарубежных стран. Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. 4. Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. С. 67. 5. Брэбан Г. Французское административное право. М.: Юрид. лит., 1988. 6. Драго Р. Административная наука. М.: Прогресс, 1982. 7. Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. 8. Мигачев Ю.И., Петров М.П., Шамрин М.Ю. Методология и методика административно-правовых исследований. М.: Проспект, 2019. 9. Мицкевич Л.А. Очерки теории административного права. М.: Проспект, 2015. 10. Развитие науки административного права. Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Л.Л. Попова. М.: МГЮА, 2006. |