АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Министерство науки и высшего образования российской федерации московский государственный юридический университет
 Скачать 0.55 Mb.
|
|
Документ предоставлен КонсультантПлюс МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА (МГЮА) АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УЧЕБНИК Издание второе, переработанное и дополненное Л.Л. ПОПОВ, Ю.И. МИГАЧЕВ Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Л.Л. ПОПОВ Рекомендовано Учебно-методическим объединением по юридическому образованию вузов Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению "Юриспруденция" Авторы: Попов Л.Л., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации. Мигачев Ю.И., доктор юридических наук, профессор. ВВЕДЕНИЕ Административное право является одной из базовых отраслей российского права, наряду с конституционным, гражданским и уголовным правом. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами. Современное российское административное право регулирует отношения, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности в различных сферах - хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Нормами административного права регулируются общественные отношения, в которых обязательным участником являются органы, осуществляющие государственное управление как на федеральном, так и на региональном уровне. В соответствии с конституционным принципом разделения властей эти органы, как правило, являются органами исполнительной власти. Их деятельность является управленческой, исполнительной и внесудебной. Исполнительная власть в системе разделения властей призвана обеспечивать реализацию законодательных актов и исполнение их гражданами и организациям. Административно-правовые нормы касаются жизни каждого человека, ибо направлены на охрану и защиту их прав и свобод, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности. Учебник подготовлен с учетом программы курса "Административное право Российской Федерации" для подготовки бакалавров-юристов, изучаемого в высших учебных заведениях. Курс административного права, изложенный в учебнике, состоит из двух частей: общей и особенной. В общей части курса излагаются основные положения административного права и административного процесса. В ней рассматриваются такие вопросы, как понятие, принципы и содержание государственного управления; соотношение государственного управления и исполнительной власти; предмет, метод и система административного права; понятие административно-правовых норм и административно-правовых отношений; источники административного права; механизм и особенности административно-правового регулирования; административно-правовой статус субъектов административного права (граждан, органов исполнительной власти, некоммерческих организаций, предприятий и учреждений, государственных служащих); административно-правовые формы и методы государственного управления; административное правонарушение и административная ответственность; правовые основы административно-процессуальной деятельности, а также обеспечение законности в государственном управлении. Особенная часть курса посвящена вопросам организации и функционирования государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности. Изучение административного права предполагает анализ и исследование административно-правовых норм, которые обеспечивают удовлетворение публичных интересов, регулируют деятельность субъектов, обладающих властными полномочиями, определяют взаимоотношения государственных органов и граждан, вопросов правотворчества и применения этих правовых норм. Материал, изложенный в учебнике, позволяет усвоить нормы административного законодательства, понять сущность административно-правовых институтов и деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и их должностных лиц, изучить вопросы государственной службы РФ, административной ответственности, административного процесса, способов обеспечения законности, а также вопросы организации и функционирования государственного управления в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической сферах. Учебник написан на основе современного российского законодательства, по новому определяющего организацию и деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Надеемся, что учебник поможет студентам изучить нормы административного права и применять их, а также будет полезен всем интересующимся проблемами этой отрасли права. ОБЩАЯ ЧАСТЬ. ОСНОВНЫЕ ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА Раздел I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА Глава 1. ПРЕДМЕТ, МЕТОД И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА § 1. Предмет административного права. Государственное управление и исполнительная власть: их соотношение Административное право является одной из отраслей российского права, то есть самостоятельной частью российской правовой системы, представляющей собой совокупность правовых норм, регламентирующих специфическим методом качественно однородные общественные отношения. Административное право, будучи неотъемлемой частью системы российского права, соотносится с ней как часть и целое и тесно связано с другими отраслями российского права, такими как конституционное, гражданское, уголовное, трудовое, финансовое и другие. В юридической науке основными критериями деления права на отрасли являются предмет и метод правового регулирования. Предмет административного правового регулирования составляют общественные отношения, т.е. поведение, действия людей, на которые направлено правовое воздействие группы норм той или иной отрасли права. Для административного права сфера общественных отношений, составляющих ее предмет, в юридической науке обозначалась латинским термином "administratio" (управление). Главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности, - это функционирование системы органов исполнительной власти. Соответственно, административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций и полномочий, возлагаемых Конституцией и законодательством РФ на органы исполнительной власти, действующие в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или - правом управления). В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственного управления. Вопрос о том, что представляет собой государственное управление как сфера деятельности и административно-правовая юридическая категория в настоящее время, является в известной мере дискуссионным. Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что его понятие рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации. В юридической науке анализ государства обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение. Они реализуются в законодательной, управленческой и судебной деятельности государственных органов. Законодательная деятельность заключается в издании представительными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. В законодательной деятельности также участвуют субъекты законодательной инициативы, в том числе Президент Российской Федерации, имеющий и ряд других важных функций в данной сфере. Исполнительная (административная) деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны общественного порядка и т.д. Судебная деятельность (судопроизводство) состоит в осуществлении судами правосудия в формах конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Цель осуществления правосудия состоит в том, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в их нарушении, подвергались установленным наказаниям. Осуществляя правосудие, суды не создают новых правовых норм, а применяют только существующие. В случае когда совершено административное правонарушение или преступление либо когда возник гражданско-правовой спор, суд стремится подвести данный случай под надлежащие статьи административного, уголовного или гражданского законодательства и постановить на их основании соответствующий приговор или решение. Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах. Законодательная деятельность осуществляется в конституционных государствах законодательными органами (парламентом). Проявляется названная деятельность в издаваемых законах. Осуществление правосудия также осуществляется особыми органами - судами и проявляется в судебных приговорах (решениях). Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах. Так, органами исполнительной власти издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительной власти. Законодательством органам исполнительной власти предоставляется право назначать административные наказания на лиц за совершение административных правонарушений. В подобных случаях деятельность администрации принимает в большей или меньшей степени квазисудебный или юрисдикционный характер. Органы исполнительной власти и должностные лица совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, регистрация, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники полиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия. Таким образом, государственное управление является одной из форм государственной деятельности. Можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории. 1. Государственное управление является одним из видов государственной деятельности наряду с деятельностью законодательной и судебной. Оно носит непосредственно деятельностный характер, то есть в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства. Сущность государственного управления состоит в его специфическом назначении - исполнении, проведении в жизнь и практическом осуществлении законов, то есть нормативных правовых актов, принятых законодательной властью и обладающих высшей юридической силой. Исполнительный характер государственного управления отражает природу взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью. Таким образом, государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все органы исполнительной власти являются субъектами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента Российской Федерации и некоторые государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти (в частности, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и ряд других). 2. Государственное управление - непосредственно организующая деятельность, его назначение практически организовать исполнение задач и функций государства. В непосредственном ведении субъектов государственного управления находится жизнедеятельность отдельных людей и их коллективов, а также материальные объекты. Государственное управление имеет ярко выраженное организационное содержание, то есть государственное управление обеспечивает исполнение требований законов в процессе жизнедеятельности людей и их коллективов, в ряде случаев непосредственно регулирует и координирует эту жизнедеятельность. В процессе исполнительной и распорядительной деятельности субъекты государственного управления непосредственно организуют деятельность подведомственных организаций, а также регулируют в пределах своей компетенции деятельность не подведомственных им юридических лиц по использованию ими средств производства, природных ресурсов, материальных и иных ценностей. Для организационной деятельности субъектов государственного управления характерно сочетание двух направлений: осуществление ими как внешних, так и внутренних исполнительных и распорядительных функций (например, организация управления внешними делами, организация государственной службы). 3. Государственное управление - это юридически властная деятельность. Его субъекты осуществляют нормативно определенные задачи и функции путем использования государственно-властных полномочий, которыми они наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Субъекты государственного управления в пределах своих полномочий осуществляют исполнение Конституции Российской Федерации, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, систематический контроль за их исполнением подчиненными органами, принимают меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. Руководство подведомственными отраслями и объектами предполагает наделение органов государственного управления соответствующим объемом распорядительных прав. Поэтому по отношению к объектам управления исполнительная деятельность также является распорядительной. Распорядительные права находят свое выражение в обязательных нормативных или индивидуальных предписаниях. Элемент распоряжения свидетельствует о том, что управленческие отношения - субординационные, властно-организационные. Распорядительные полномочия есть проявление присущей государственному управлению властности. В них содержится единая управляющая воля субъектов государственного управления. Реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий осуществляется в административном, то есть во внесудебном, порядке. При этом в юридической литературе отмечается, что государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность имеет в отличие от правосудия более сложную структуру - состоит из многочисленных и разнообразных видов нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности. 4. Государственное управление является подзаконной деятельностью, то есть закон определяет ее цели, задачи, а также служит основанием для определения и закрепления функций и полномочий субъектов государственного управления. Вся исполнительная и распорядительная деятельность основывается строго на законе, который создает прочную правовую базу для этого вида государственной деятельности. Данная черта государственного управления очень важна, так как его сфера чрезвычайно широка. Любое отступление от требований закона может нанести существенный ущерб правам и законным интересам указанных организаций и лиц, а в конечном счете - интересам государства и общества. Требования закона реализуются субъектами государственного управления в различных вариантах. Эти органы могут выполнять такие задачи и осуществлять такие полномочия, которые отнесены к их компетенции законом и изданным на его основе нормативным актом. Подзаконность государственного управления имеет важнейшее значение и в силу того, что в процессе исполнительной и распорядительной деятельности в первую очередь исполняются прямые веления закона. Общие нормы, сформулированные в законе, применяются субъектами государственного управления в связи с конкретными обстоятельствами. При этом органы управления (должностные лица) либо дают непосредственные предписания (например, назначение на должность), либо совершают определенные действия, содержание которых и составляет исполнение прямых предписаний закона (например, проверка соблюдения миграционных правил). В процессе осуществления функций управления соответствующие органы могут в ряде случаев самостоятельно разрабатывать юридически обязательные, иногда - общеобязательные, правила поведения. Содержащиеся в них правовые нормы носят подзаконный характер, так как принимаются в целях исполнения требований закона, их конкретизации и детализации. Иногда органы управления самостоятельно регулируют в нормативном порядке общественные отношения, не регламентированные законом. Субъекты государственного управления (должностные лица) в соответствии с законодательством вправе самостоятельно, т.е. без обращения в суд, осуществлять деятельность по привлечению к юридической ответственности правонарушителей, применять к ним меры наказания. Очевидно, что такого рода деятельность требует строжайшего соблюдения закона, прав и свобод личности. 5. Государственное управление осуществляется специальными субъектами, которыми являются Правительство Российской Федерации и другие органы исполнительной власти Российской Федерации. В случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (в частности, ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"), государственное управление осуществляет Президент Российской Федерации. В ряде случаев также государственные органы (в частности, органы военного управления), имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях (сферах) жизни общества. Служебная роль органов исполнительной власти проявляется в основных направлениях осуществляемой ими деятельности, т.е. в их назначении. Именно на этой основе и происходит разделение властей. Соответственно, органы законодательной власти решают вопросы издания законов, судебные органы осуществляют правосудие. Государственное управление имеет своим основным направлением деятельности исполнение (проведение в жизнь) законов. Исполнение - основной признак государственного управления как самостоятельного вида государственной деятельности. 6. Государственное управление осуществляется применительно к сферам и областям жизни общества. В государственном управлении выделяются: - сферы государственного управления, то есть комплексы организационных отношений, сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля): - экономическая сфера, охватывающая отношения экономического профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, строительство, коммуникации, охрана и использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело); - социально-культурная сфера, охватывающая отношения социального развития (образование, наука, здравоохранение, культура, социальная защита); - административно-политическая сфера, охватывающая отношения, связанные с обороной, государственной безопасностью, внутренними делами, юстицией, внешней политикой; - области государственного управления, т.е. отношения, объединяемые общностью конкретного объекта управления, его профиля и назначения (например, оборона, промышленность, транспорт, сельское хозяйство, здравоохранение и т.п.). 7. Государственное управление осуществляется по отраслевому и межотраслевому принципам. Сущность отраслевого принципа организации управления состоит в том, что государственное управление организовано по отраслям (промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение и другие). Под отраслью государственного управления понимается система органов управления, связанная общностью объекта управления и возглавляемая, как правило, соответствующим министерством. В рамках отраслевого управления федеральным министерством Российской Федерации разрабатывается и проводится государственная политика и осуществляется нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координация деятельности подведомственных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр). Межотраслевое государственное управление - такая черта организации государственного управления, когда управление осуществляется органами исполнительной власти, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к предприятиям, организациям и другим объектам управления, которые ему организационно не подчинены. Содержанием межотраслевого управления является осуществление данными органами исполнительной власти межотраслевой координации функционального регулирования по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам). 8. Государственное управление характеризуется тем, что оно осуществляется как централизованное руководство либо как оперативное (непосредственное) управление. Централизованное руководство имеет своим содержанием общую, специальную и отраслевую координацию, определение общих направлений деятельности, установление общих правил и нормативов и т.п. Для него характерны непрямые связи между соответствующим субъектом государственного управления и объектами управления. Непосредственное или оперативное управление характерно для прямых связей между органом управления и объектом. 9. Государственное управление с точки зрения структуры его процесса есть последовательное осуществление субъектами управления ряда процедур (стадий, циклов, фаз и т.п.) в рамках административных стандартов и регламентов, связанных с реализацией полномочий органа исполнительной власти. Функции государственного управления практически реализуются в формах и методах управленческой деятельности. 10. Свое юридическое выражение государственное управление получает в правоприменении, административном правотворчестве, административной юрисдикции. Все эти направления органически связаны с изданием органами управления юридических актов на основании и во исполнение закона. Таковы существенные черты и особенности государственного управления как вида государственной деятельности. В юридической литературе наиболее четко выделяются два элемента ее характеристики, позволяющие получить ответ на вопрос о целях (исполнение) и средствах достижения (распоряжение). Это послужило базой для определения государственного управления как исполнительной и распорядительной деятельности. Таким образом, с одной стороны, государственное управление носит исполнительный характер, а с другой - юридически властный (распорядительный) характер. Это связано с тем, что исполнительная деятельность - это административная деятельность, предусматривающая подчинение объекта управленческих отношений их субъекту. Управленческие отношения - это отношения субординационные, властно-организационные и распорядительные. Распорядительный характер государственного управления также предопределяется природой исполнительной власти, поскольку без необходимых государственно-властных (распорядительных) полномочий невозможно обеспечить исполнение законов. Государственное управление представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены. Следовательно, государственное управление является исполнительно-распорядительной деятельностью. Субъекты государственного управления наделены необходимым объемом распорядительных полномочий. Законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление. Административное правотворчество осуществляется в исполнительных целях, то есть оно конкретизирует и детализирует требования закона, а также актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других вышестоящих органов исполнительной власти. В силу этого субъекты управления могут выполнять только такие задачи, осуществлять функции и полномочия, которые отнесены к их компетенции законом и изданными на его основе нормативными актами. Государственное управление реализует требования закона в различных вариантах: исполнение прямых велений закона путем правоприменительной деятельности - юридических предписаний, обеспечиваемых государственным принуждением; основанное на законе установление юридически обязательных правил поведения - правотворческая деятельность. С учетом изложенного государственное управление как предмет административного права может быть определено как один из видов государственной деятельности, являющейся организующей, юридически властной и подзаконной, осуществляемой органами исполнительной власти и иными государственными органами и состоящей в практическом исполнении его субъектами норм законодательства путем реализации своих полномочий. Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, его осуществляющих, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с понятием "исполнительная власть". Во многом это связано с тем, что в Конституции Российской Федерации категория "государственное управление" не используется, в ней закреплена категория "исполнительная власть". В ст. 77 Конституции Российской Федерации устанавливается, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Возникает вопрос: означает ли это, что государственное управление больше не существует? Для разрешения данного вопроса необходимо уяснение проблемы соотношения этих категорий. Исполнительная власть представляет собой самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации и тесно взаимодействует с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, поскольку все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. Исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле, то есть ее функции в общегосударственном масштабе связаны с практической реализацией законов. Функции принятия законов и осуществления судебной деятельности относятся соответственно к законодательной и судебной властям. Исполнительная власть является непременным атрибутом государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и исполнительно-распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Соответственно, исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. В соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Следовательно, структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства РФ Президентом РФ. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Деятельность органов исполнительной власти носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены. Согласно ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" полномочия в области осуществления исполнительной власти имеет и Президент Российской Федерации. Он руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности РФ. Правительство Российской Федерации, в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной и правоохранительной деятельности. Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Власть - это сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть нетождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти. Говоря о соотношении исполнительной власти и государственного управления, хотелось бы остановиться еще на двух принципиальных моментах. Во-первых, законодательство Российской Федерации и в определенных случаях Конституция Российской Федерации разделяют формы осуществления власти (законодательную, исполнительную и судебную) и формы государственной деятельности по ее реализации (законодательная деятельность, государственное управление и судопроизводство). Так, ст. 118 Конституции Российской Федерации прямо закреплено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Указанное положение закреплено и в ст. 1 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". Во-вторых, следует отметить, что государственное управление является по субъектному составу более широким, чем осуществление исполнительной власти. Прежде всего это связано с тем, что в соответствии с законодательном Российской Федерации полномочиями, связанными с государственным управлением, и прежде всего в оборонной сфере, обладают Президент Российской Федерации, а также органы военного управления, не имеющие статуса органов исполнительной власти. Государственное управление осуществляют и иные организации, не входящие в систему органов исполнительной власти, например Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации. С другой стороны, функции органов исполнительной власти, и в частности, Правительства Российской Федерации, являются более широкими, чем осуществление государственного управления. Так, в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации является одним из субъектов законодательной инициативы, на него возложена разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета. Федеральные органы исполнительной власти, в соответствии с положениями о них, не только осуществляют государственное управление в определенных областях государственной деятельности, но и проводят в них единую государственную политику, а также осуществляют функции, связанные с управлением федеральной собственностью. Однако ключевой функцией федеральных органов исполнительной власти является именно государственное управление, то есть деятельность по исполнению законодательных и иных правовых актов путем исполнения возложенных на них функций и реализации полномочий. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации. С учетом изложенного исполнительную власть и государственное управление можно охарактеризовать как сущность и содержание, государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть, то есть государственное управление является содержанием деятельности органов исполнительной власти. Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление - организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. В связи с этим к предмету регулирования административного права как отрасли российского права прежде всего относятся общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, то есть в сфере организации и функционирования исполнительной власти (управленческие отношения). Эта сфера государственной деятельности включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат, выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительно-распорядительную, административную) и используемую при этом власть. Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами (методами). Такое понимание данной сферы весьма широко и многообразно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по характеру органов государственного управления, не все из которых в соответствии с Конституцией РФ являются органами исполнительной власти (например, Президент Российской Федерации, Государственный банк Российской Федерации, государственные корпорации и другие). В таком же плане следует говорить и о должностных лицах, действующих от имени соответствующих исполнительных органов. Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые регламентируются не административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов (см., например, ст. ст. 3, 8, 13, 51 ГК РФ). Значит, наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для квалификации его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правительства РФ - высшего звена системы органов исполнительной власти страны - с Государственной Думой, т.е. с органом законодательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых и регулируются нормами конституционного права. Административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. В них выражено целевое назначение государственно-управленческой деятельности (исполнительство), а также оснащение ее субъектов распорядительными, т.е. государственно-властными, полномочиями, без которых невозможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управленческих отношениях. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции. Следует особо отметить, что такие категории, как "сфера государственного управления" и "управленческие отношения", настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни. Соответственно, они обнаруживаются и там, где действуют нормы иных отраслей права. Иначе говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет финансового, трудового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования. Соответственно, административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям. Отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права. Управленческие отношения обладают следующими признаками. 1. Эти отношения обусловлены деятельностью субъектов государственного управления, которыми прежде всего являются органы исполнительной власти, направленной на организацию и решение определенных законодательством Российской Федерации задач в различных сферах жизни и деятельности государства и общества - экономической, социально-культурной и административно-политической. Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами (методами). 2. Эти отношения носят государственно-властный характер, поскольку субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями и выступают от имени государства. Это связано с тем, что административное право свое регулятивное воздействие оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. 3. Эти отношения обусловлены исполнительно-распорядительной деятельностью субъектов государственного управления. Исполнительной эта деятельность является потому, что направлена на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. Распорядительной эта деятельность является, поскольку в процессе управления его субъекты обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные к исполнению акты, применять меры государственного принуждения, то есть осуществлять распорядительные полномочия. 4. Поскольку субъекты исполнительной власти (исполнительные органы) в соответствии с законодательством функционируют в качестве обязательной стороны в различного рода общественных отношениях имущественного, финансового, природоохранного, предпринимательского и прочего характера, постольку и в названных сферах возникают управленческие отношения, составляющие предмет административного права. 5. Управленческие отношения также включают в себя отношения, связанные с административным процессом. В широком плане он рассматривается как совокупность всех действий, совершаемых органами исполнительной власти для реализации своей компетенции. Речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Это процедуры осуществления различных видов позитивной управленческой деятельности (процедуры нормотворческой деятельности, процедуры реализации прав и обязанностей граждан и организаций в сфере управления, процедуры контрольной деятельности), а также процедуры, связанные с организацией работы аппарата органов исполнительной власти. Таким образом, при определении управленческих отношений, относящихся к предмету административного права, необходимо учитывать их следующие свойства: а) они возникают в сфере государственного управления, то есть при осуществлении государственно-управленческой деятельности; б) наличие в них субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа; в) они определяют практическую реализацию распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности. Также следует отметить, что к предмету административного права относятся и несколько групп общественных отношений, непосредственно связанных с управленческими отношениями. В предмет административного права включаются отношения, связанные с государственной службой, которая является одним из важнейших институтов административного права. Согласно Закону "О системе государственной службы Российской Федерации" государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации, т.е. деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, по обеспечению исполнения полномочий - Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Предмет административного права также включает в себя отношения, связные с административной юрисдикцией и судопроизводством по делам об административных правонарушениях, а также по делам о жалобах на незаконные решения и действия органов исполнительной власти и их должностных лиц. На основе изложенного можно раскрыть содержание предмета административного права, который включает: а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти; б) отношения, связанные с организацией государственной службы Российской Федерации; в) отношения, связанные с осуществлением административной юрисдикции. Таким образом, административное право можно определить как отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере государственного управления (осуществления исполнительной власти); отношения, связанные с организацией государственной службы Российской Федерации, а также отношения, связанные с осуществлением административной юрисдикции. Роль административного права, определяющего реализацию исполнительной власти, естественно, сохраняется в период реформирования государственных институтов. В частности, не сокращается его масштабность, о чем свидетельствует тенденция расширения массива подзаконных административно-правовых норм преимущественно президентского и правительственного уровня. Не означает отказа от административно-правового регулирования и сокращение государственного сектора в экономической сфере. Меняются его методы, что не лишает административное право роли одного из необходимых юридических регуляторов общественных отношений. Об этом свидетельствуют, например, усиление значения целевых программ и национальных проектов, возрастание роли региональных регуляторов, усиление начал совместного управления в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), выход на приоритетные позиции административно-правовых средств контрольно-надзорного характера, активная роль совершенствующихся институтов административной ответственности и административного процесса, широкое распространение административно-правовых средств укрепления правопорядка, таких как государственная регистрация, разрешительная система и т.п. В качестве итогового вывода имеются достаточные основания для признания того факта, что исполнительная власть практически реализуется в рамках общественных отношений, регулируемых административным правом. Такими образом, государственное управление, исполнительная власть являются предметом общественных отношений, которые изучает административное право. |