Национальные приоритеты современной России. Национальные интересы и безопасность Российской Федерации 5
 Скачать 71.32 Kb.
|
|
2.3 Национальная безопасность России: новые проблемы и новые приоритеты Сравнительный анализ текстов двух стратегий национальной безопасности — 2015 и 2021 годов — показывает наличие здесь как целого ряда важных отличий, так и некоторого числа очевидных повторений, как необходимых и конструктивных, так и не вполне продуктивного характера. Как очевидную новацию надо отметить то, что СНБ 2021 года объективно реагирует на существенное усиление внешних угроз для Российской Федерации, причем связанных не только с факторами экономического и политического давления со стороны «недружественных стран», но и с общей ситуацией нестабильности в мировой экономике, с усилением конкурентного противоборства различных «центров силы» и экономических блоков. Как отмечено в этом документе, «мировая экономика переживает период глубокой рецессии. Усиливаются рыночная волатильность, неустойчивость международной финансовой системы, увеличивается разрыв между реальной и виртуальной экономикой». Эти тренды также попадают в число факторов, которые необходимо учесть при формировании предпосылок устойчивой безопасности государства и его экономики. Все это, как мы полагаем, переводит роль как базовой (СНБ), так и отраслевых стратегий безопасности с позиции преимущественно общих установочных деклараций на роль «рабочего документа» стратегического планирования в целом. Так, почти дословно повторяется ранее уже фиксировавшееся положение о том, что Стратегия национальной безопасности «является базовым документом стратегического планирования», определяющим национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу. Мы полагаем, что важным нововведением является позиция, отраженная в пункте 3 СПБ 2021 года, где говорится о том, что данная стратегия основана на неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности страны и ее социально-экономического развития. По сути, на основе этой формулировки можно говорить о растущем приоритете экономических слагаемых национальной безопасности. Это требует максимальной четкости в констатации возможных в данной сфере рисков и угроз безопасности, а также путей противодействия этим рискам и угрозам. Эти положения Стратегии национальной безопасности 2021 года развиваются в пункте 22 данного документа, где отмечается, что основными факторами, определяющими положение и роль Российской Федерации в мире в долгосрочной перспективе, становятся высокое качество человеческого потенциала, способность обеспечить технологическое лидерство, эффективность государственного управления и перевод экономики на новую технологическую основу. Последнее предполагает тесную связь СНБ 2021 года с соответствующей государственной программой. Подобная констатация особой роли человеческого потенциала как ключевого фактора обеспечения национальной безопасности предопределила некоторые изменения в структуризации СНБ 2021 года. Если СНБ 2015 года открывалась с раздела об обороне страны, то исходной точкой СНБ 2021 года является блок вопросов «Сбережение народа России и развитие человеческого потенциала». В СПБ 2015 года этому кругу вопросов примерно соответствовал блок «Повышение качества жизни российских граждан». И лишь затем в СНБ 2021 года следуют блоки вопросов «Оборона», «Государственная и общественная безопасность», а также «Информационная безопасность». Надо сказать, что такой поворот в структуризации СНБ уже как бы предвиделся экспертами, которые отмечали, что «государственная и общественная безопасность являются прямым продолжением безопасности личности, которая является исходным началом и относительной конечной целью общественной безопасности и государственной безопасности». В Стратегии национальной безопасности 2021 года теперь констатируется, что целями государственной политики в сфере сбережения народа России и развития человеческого потенциала являются устойчивый естественный рост численности и повышение качества жизни населения, укрепление здоровья граждан, сокращение бедности, снижение уровня социального и имущественного неравенства, повышение уровня образования населения, воспитание гармонично развитого и социально ответственного гражданина. На первое место здесь ставится такая задача, как увеличение реальных доходов населения, сокращение числа малообеспеченных, снижение уровня неравенства граждан в зависимости от их доходов. Надо сказать, что здесь для СНБ 2021 года от аналогичного документа 2015 года «наследство» остается не самым лучшим. Ситуация сложилась так, что практически весь период действия СНБ 2015 года по названным выше параметрам характеризовался нулевой или даже отрицательной динамикой, хотя в СНБ 2015 года также намечался существенный позитивный сдвиг. Вот почему намечая снова и снова позитивные тренды для обеспечения национальной безопасности в социально-экономической сфере, следует объективно оценить наличие для этого движущих сил и ресурсов. В принципе, как показывает история, на смену кризисному периоду в экономике обычно приходит этап экономической стабильности, роста и социального прогресса. Как показывают статистические данные, самым тяжелым для граждан России в период реформ стал 1992 год, когда годовой уровень инфляции достиг 2600%, а доходы населения падали в два-три раза быстрее, чем снижался ВВП. Однако уже к концу 1993 году экономика страны оживилась и реальные доходы населения стали увеличиваться. Новый значительный обвал по всем экономическим и социальным показателям принес дефолт 1998 года. Но начиная уже с 1999 года экономика страны вступила в полосу позитивных изменений. Период устойчивого «расцвета» экономики и социальной сферы в России длился семь лет, после чего последовал кризис 2009 года, а за ним — длительная полоса лет откровенного застоя. Наблюдавшийся ранее эффект быстрого «отскока», несмотря на все ожидания, в данном случае явно не сработал. Анализируя опыт прошлых лет, а также статистику сегодняшнего дня, нельзя не прийти к выводу, что социально-экономическая ситуация последних примерно 10 лет принципиально нова для России. Формально кризис миновал, но мощных факторов, способных обеспечить подъем и тем более быстрый рост экономики и на этой основе выправление трендов в социальной сфере явно не наблюдается. К тому же пандемия коронавируса 2020—2021 годов вместила вектор политики государственного регулирования в экономике: приоритет масштабных долгосрочных проектов, способных оказать позитивное влияние на инвестиции и рост в экономике, оказался заметно потеснен мерами текущего характера, способными компенсировать угрозы социального характера и также предотвратить обвал в отдельных отраслях и секторах российской экономики, например, в сфере малого бизнеса. По имеющимся оценкам, 2021 год принесет с собой пик инфляции в российской экономике за последнее десятилетие. При этом уровень так называемой «личной инфляции» (по простейшей структуре потребления менее- и среднеобеспеченной части населения) может достичь по итогам 2021 года 8—10%. Соответственно, далеко не лучшими представляются и другие показатели социального характера. Реальные располагаемые денежные доходы населения (комментарий 1) снизились за 2020 год на 3,5%, а за последние 4—5 лет это падение оценивается уже в 10 и даже 12%. В период предыдущих кризисов, 2008—2009 годов, а также 2014—2015 годов, столь значимого падения реальных располагаемых доходов населения не наблюдалось. При этом в течение последних лет в составе располагаемых доходов увеличивается доля заработной платы (реальная заработная плата даже несколько увеличивается) и социальных трансфертов (особенно они возросли в 2020 году), а доля доходов от собственности и индивидуальной предпринимательской деятельности сокращается. Одновременно страна неуклонно движется в сторону демографического кризиса. За 2020 год население России сократилось на 510,5 тысячи человек, что стало самым существенным снижением показателя с 2005 года. Можно сказать, что угрозы национальной безопасности, связанные с этими негативными трендами, не только не остаются неизменными, а, напротив, нарастают. Значит ли это, что обеспечение соответствующего круга условий безопасности страны требует уже не повторения давно известных формул, а разработки новых подходов и даже принятия неких экстренных мер? Четко выраженной позиции по данному вопросу в Стратегии национальной безопасности 2021 года нет. В данном документе, действительно, есть позиции, которые, безусловно, являются остро актуальными для самого последнего времени. Например, это указание на обеспечение устойчивости системы здравоохранения, ее адаптации к новым вызовам и угрозам, в том числе связанным с распространением инфекционных заболеваний, создание резервов лекарственных препаратов и медицинских изделий. Это очень важно в стратегическом плане, поскольку, судя по всему, от волны разного рода новых пандемий мы ничем не застрахованы. Но, к сожалению, в целом текст СНБ 2021 года в этом отношении представляется излишне «выровненным»; по сути, не отражающим наиболее важные изменения в рассматриваемом компоненте национальной безопасности по сравнению с документом 2015 года. Позитивное значение имеет формирование в СНБ 2021 года раздела «Экономическая безопасность» (в СНБ 2015 года — раздел «Экономический рост»). Ключевым в данном случае следует считать пункт 66, где отмечено, что целями обеспечения экономической безопасности Российской Федерации являются укрепление экономического суверенитета страны, повышение конкурентоспособности российской экономики и ее устойчивости к воздействию внешних и внутренних угроз, создание условий для экономического роста Российской Федерации, темпы которого будут выше мировых. Сюда же следует отнести и установку на ускорение темпов прироста инвестиций в основной капитал российской экономики. Фактические значения этих показателей до и после принятия СНБ 2015 года мы уже привели выше. Они однозначно свидетельствуют о том, что темповые характеристики национальной экономики, безусловно, остаются в числе важнейших индикаторов обеспечения национальной безопасности страны и пока добиться здесь существенного прогресса явно не удается. К тому же установку СНБ 2021 года на темпы роста «выше мировых» (в СНБ 2015 года эта идея трактовалась как «стимулирование темпов роста экономики, превышающих аналогичные показатели развитых государств»), нельзя признать в полной мере соответствующей реалиям современной экономики. Во-первых, при подобной целевой установке возникает избыточный акцент на количественные, а не на качественные характеристики экономического роста России, хотя в самом документе делаются установки на инновационный, экологический и социально ориентированный тренды развития страны, что не всегда прямо позитивно проецируется на темпы роста экономики. Во-вторых, в ближайшей перспективе такое опережение вообще мало правдоподобно. По прогнозам мирового банка, глобальный ВВП вырастет в 2021 году на 5,6% (в 2020 году имело место сокращение на 3,5%, что близко к российским значениям), а в следующем, 2022 году увеличится еще на 4,3%. Российской экономике на такие темпы роста пока рассчитывать не приходится (комментарий 2). Да и в целом, полагаем, темпы роста, достаточные для всестороннего обеспечения национальной безопасности, следует выводить, прежде всего, из необходимого для решения этой задачи объема экономических ресурсов «своего» государства, а не из того, как эти темпы соотносятся с общемировыми трендами. В отдельных случаях, как в 2020 году эти темпы могут быть нулевыми и даже отрицательными, но это не значит, что экономические предпосылки обеспечения нашей национальной безопасности могут восприниматься нами в облегченном варианте. Эти предпосылки, как было отмечено выше, касаются не только количественных, но и качественных характеристик экономического роста. К числу последних, безусловно, относятся тренды структурных изменений в экономике. В Стратегии национальной безопасности 2021 года отмечается, что для успешного проведения структурной трансформации российской экономики необходимо принять меры, направленные на устранение дисбалансов в экономике и территориальном развитии Российской Федерации. По сути, это прямая проекция или повтор тезиса СНБ 2015 года относительно того, что «для обеспечения экономической безопасности основные усилия направлены на устранение дисбалансов в экономике, территориальном развитии...». Однако трудно предположить, что за 6 лет действия СНБ 2015 года ситуация с этими дисбалансами никак не изменилась; что здесь не сложилось неких позитивных изменений или, напротив, новых угроз или проблем для российской экономики. Суть межотраслевых дисбалансов в экономике, о которых говорится уже не один десяток лет, еще как-то угадывается и здесь есть явные позитивные перемены. Так, по данным Росстата, по итогам 2020 года доля нефтегазового сектора в ВВП России составила 15,2% против 19,2% годом ранее (в середине — второй половине 1990-х годов эта доля доходила до 40%). А вот суть дисбалансов в территориальном развитии, характер связанных с этим рисков и пути их устранения — вопрос спорный и многоаспектный; его включение в стратегию безопасности нуждается, на наш взгляд, в дополнительной конкретизации относительно сути возникающих здесь угроз (меж- и внутрирегиональные диспропорции, диспропорции между различными видами поселений). Стратегия безопасности и развитие практики стратегического планирования Роль такого документа, как Стратегия национальной безопасности, в системе государственного и муниципального управления состоит не просто в констатации того, что сделано и что еще предстоит сделать на том или ином направлении социально-экономической политики в стране. Это — функция иных документов стратегического планирования. Роль СНБ — это, прежде всего, выявление угроз национальной безопасности, которые данный документ определяет как «совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность причинения ущерба национальным интересам Российской Федерации». В этом смысле практическая ценность СНБ как рабочего документа государственного стратегического планирования определяется, прежде всего, тем, насколько полно и конкретно в документе представлены как источники потенциальных угроз, их характер и механизм действия, так и пути их преодоления и/или нивелирования их негативных последствий. Разумеется, решить эту задачу в полной мере для всего многообразия процессов социально-экономического характера, в частности, происходящих внутри страны, достаточно сложно. Но от такого документа, как Стратегия национальной безопасности, мы вправе ждать конкретных указаний, по крайней мере, в отношении преодоления тех негативных трендов в социально-экономическом развитии страны, которые на данный момент и в стратегической перспективе носят наиболее проблемный характер с точки зрения угроз и рисков для государства и его экономики. Но какие это тренды? Стратегия национальной безопасности 2021 года, как, впрочем, и аналогичный документ 2015 года, не дает ранжирования угроз безопасности страны по степени связанной с ними опасности для устойчивого развития государства, общества и экономики. Документ как бы исходит из возможности и необходимости решать все задачи обеспечения национальной безопасности вне всяких приоритетов, так сказать, одновременно и по всему фронту. Однако, скорее всего, такой алгоритм политики обеспечения безопасности не отвечает принципам стратегического планирования, а в современных условиях просто нереален. Дело не в нехватке экономических и иных ресурсов, а в том, что огромное, не эшелонированное по значимости «поле» угроз и рисков для безопасности страны не дает возможности формирования актуальных акцентов в данной сфере политики государства. При этом теряются основы для согласования стратегии безопасности с иными документами стратегического планирования, затрудняется мониторинг результативности этой стратегии и, соответственно, возможность внесения оперативных корректировок в практику ее осуществления на стратегическом горизонте управления. В отличие от СНБ 2015 года, новый документ по национальной безопасности принимался не тогда, когда практика стратегического планирования еще только обозначала себя в Российской Федерации, а когда эта практика вполне утвердилась в системе государственного и муниципального управления, а число принятых документов стратегического планирования измеряется уже сотнями и даже тысячами. При этом нельзя не учитывать то, что вопреки многим ожиданиям обновление СНБ было осуществлено в отсутствие «базовой» стратегии социально-экономического развития страны. В этом смысле представляется, что СНБ как бы принимает на себя некоторые функции этой базовой стратегии. Но такая «преемственность» не всегда является безусловным позитивом. Особенно это касается фиксации в СНБ такого параметра, как стратегические национальные приоритеты Российской Федерации. Здесь, по нашему мнению, следует сконцентрировать внимание на двух моментах. Прежде всего, не вполне ясно, почему стратегические национальные приоритеты страны должны фиксироваться именно в стратегии безопасности. Действительно, поддержание условий национальной, в том числе и экономической безопасности страны, безусловно, относится к важнейшим стратегическим приоритетам, но, тем не менее, далеко не исчерпывает их. По нашему мнению, стратегические национальные приоритеты государства должны отражаться, прежде всего, в «базовой» стратегии социально-экономического развития страны, а затем уже проецироваться на стратегические документы по безопасности и все иные документы стратегического планирования для Российской Федерации, включая все государственные стратегии, программы, национальные проекты и другие нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов. Иначе складывается ситуация, когда стратегическое целеполагание осуществляется через разные каналы (стратегические приоритеты, национальные цели развития). В связи с этим возникают различные несовпадения и, в том числе известный вопрос о том, какой из каналов целеполагания следует считать наиболее приоритетным (таблица 1). Таблица 1 Стратегические национальные приоритеты (национальные цели развития) Российской Федерации
Далее отметим, что формулировка стратегических приоритетов в СНБ 2021 года не вполне логична. В одних случаях здесь дается указание на «виды» безопасности (государственная и общественная безопасность; информационная безопасность; экономическая безопасность; экологическая безопасность). В других случаях отмечается необходимое направление или «поле» действий по обеспечению безопасности (сбережение народа России и развитие человеческого потенциала; защита духовно-нравственных ценностей, культуры и исторической памяти; оборона страны). В-третьих, просто дается указание на некие аспекты развития экономики и политики страны вне прямой связи с теми или иными слагаемыми безопасности (научно-технологическое развитие; стратегическая стабильность и взаимовыгодное международное сотрудничество). Кроме того, не вполне ясен вопрос о соотношении приоритетов развития и угроз безопасности. Значит ли включение стратегических приоритетов в СПБ 2021 года, что в рамках каждого из приоритетов обязательно складываются некие угрозы безопасности и, напротив, существенны ли угрозы безопасности, если они формируются по тем направлениям, которые не входят в число стратегических приоритетов? Хорошо заметно, что приведенные в таблице 1 списки стратегических приоритетов и целей развития между собой не совпадают. Во многом это связано с тем, что содержательно одни и те же позиции целеполагания в документах даются через различные формулировки. Например, такая позиция СНБ 2021 года, как «сбережение народа России и развитие человеческого потенциала», по сути, просто аккумулирует такие позиции СНБ 2015 года, как «повышение качества жизни российских граждан»; «образование; здравоохранение; культура». Это корреспондируется с такой «национальной целью развития», как «сохранение населения, здоровье и благополучие людей», хотя соотношение понятий «сбережение народа России» и «сохранение населения» также нуждается в уточнении. Но главный вопрос состоит в том, какие конкретно угрозы характеризуют этот блок приоритетов социально-экономического развития страны. Именно конкретность угроз характеризует, в первую очередь, требования к политике обеспечения национальной безопасности как в нашей стране, так и за рубежом [2]. В СНБ 2015 года вопрос об этой группе угроз национальной безопасности трактовался достаточно развернуто. В документе (пункт 51) указывалось: «Угрозами качеству жизни российских граждан являются неблагоприятная динамика развития экономики, отставание в технологическом развитии, введение ограничительных экономических мер против Российской Федерации, нецелевое расходование бюджетных ассигнований, усиление дифференциации населения по уровню доходов, снижение качества потребительских товаров и оказываемых населению услуг». Как говорится, «все в одном флаконе», но в принципе верно. Однако в приоритетом разделе СНБ 2021 года «Сбережение народа России и развитие человеческого потенциала» практически нет конкретных указаний на какие-либо складывающиеся здесь угрозы безопасности страны и ее граждан. Выделен лишь один из аспектов этих угроз, а именно обеспечение устойчивости системы здравоохранения, ее адаптации к новым вызовам и угрозам, а также развитие системы мониторинга биологических рисков для предупреждения биологических угроз и реагирования на них. Таким образом, получается, что, отталкиваясь как от своего исходного раздела «Сбережение народа России и развитие человеческого потенциала», СНБ 2021 года на деле не в полной мере корреспондируется с представленным в Указе Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «национальными целями развития» Российской Федерации. В частности, это касается таких важных позиций, как «сохранение населения, здоровье и благополучие людей» и «комфортная и безопасная среда для жизни», где существуют и, скорее всего, будут возникать угрозы и риски для национальной безопасности, но Стратегия национальной безопасности 2021 года в этом отношении ничего не конкретизирует. Так, документ деликатно говорит о проблеме «расслоения общества по уровню доходов». Но такое расслоение — естественный и неустранимый полностью феномен рыночной экономики (да и не только рыночной). Но какие именно угрозы и риски сегодня связаны с названным «расслоением» и можно ли считать, что идеалом для национальной безопасности является полная уравниловка? Впрочем, отсутствие четкой конкретизации тех или иных трендов социально-экономического характера до уровня реальных угроз и рисков для безопасности страны характерно и для многих других проблемных разделов СНБ 2021 года. Приведем только один пример. СНБ 2021 года в очередной раз провозглашает курс на «сокращение дифференциации субъектов Российской Федерации по уровню и темпам социально-экономического развития». Но этот тезис сразу вызывает вопросы. Если, как это следует из всего мирового опыта, экономическая дифференциация субъектов того или иного федеративного государства вполне объективный и не устранимый полностью тренд, то до какого порога это сокращение реально осуществимо в условиях Российской Федерации? Кроме того, если подобный тезис все же попал в стратегию безопасности, логично было бы определить, какие именно угрозы и риски для государства несет с собой такая дифференциация. Надо отметить и еще один очень важный, на наш взгляд, вопрос. Выше мы уже говорили о том, что Стратегия национальной безопасности 2021 года характеризует себя в качестве одного из ключевых документов стратегического планирования, формирующего основу для всей практики стратегического управления в экономике и социальной сфере. Однако для реализации этой функции СНБ необходимы конкретные целевые индикаторы, которые, по сути, и составляют необходимое связующее звено между СНБ и всеми иными документами стратегического планирования. В СНБ 2015 года (пункт 115) таких индикаторов было 10; в действующей Стратегии экономической безопасности таких индикаторов уже 40. Но в обоих случаях количественная размерность этих индикаторов как целевых для соответствующего документа не приводится. В СНБ 2021 года (пункт 105) ситуация еще более усложнилась. В документе нет даже перечня «показателей национальной безопасности», которые, как следует из документа, еще должны быть определены Президентом Российской Федерации. Во всяком случае, пока таких показателей в соответствующих количественных значениях нет, говорить о роли СНБ как одного из основных документов стратегического планирования можно лишь весьма условно. |