Черновик. Недостаточная эффективность применяемых мер государственного регулирования апк, среди которых важнейшая роль принадлежит административноправовым методам, обосновывается статистическими данными
 Скачать 37.36 Kb.
|
|
Россия обладает огромным, пожалуй, лучшим в мире потенциалом природных ресурсов для производства сельскохозяйственной продукции: в российских активах – 9 % мировой пашни, 50 % мировых черноземов, 20 % мировой пресной воды. И при этом кредиторская задолженность российских сельхозтоваропроизводителей превышает их годовую выручку от реализации продукции4. Академик И. Г. Ушачев отмечает и отставание уровня оплаты труда занятых в сельском хозяйстве от остальных сфер экономики в среднем на 52 %. Технологическая отсталость сельхозпроизводства, недостаточное использование на государственном уровне таких форм и методов регулирования, как планирование и прогнозирование, утрата единой вертикали управления АПК, ограниченные возможности модернизации сельскохозяйственного производства по причине удорожания материально-технических ресурсов, рассредоточение функций Министерства сельского хозяйства России по трехзвенной проамериканской модели (министерство – агентство – служба) обусловили существующий дисбаланс между объемом природных ресурсов и уровнем рентабельности в сфере АПК, уровнем оплаты труда в данном секторе и технической оснащенности в сельской местности. Мало того, что вертикаль государственного управления в сфере АПК не доходит до самого низового уровня и обрывается на уровне органов местного самоуправления, так и, как указывает академик И. Г. Ушачев, более 50 % значимых функций выходят за пределы полномочий Министерства сельского хозяйства России. Недостаточная эффективность применяемых мер государственного регулирования АПК, среди которых важнейшая роль принадлежит административно-правовым методам, обосновывается статистическими данными. Так, в 2010 году по сравнению с 1990-м производство сельскохозяйственной продукции сократилось почти на 30 % в сопоставимых ценах, в 2011 году был отмечен существенный рост индексов производства продукции растениеводства и животноводства (123,0 % по сравнению с 2010 годом), однако уже в 2012 году, в значительной степени в связи со вступлением в ВТО, уровень падения увеличился (95,3 % в 2011 году по сравнению с 2010 годом). Ещё одним тревожным и характеризующим недостаточную степень обеспечения продовольственной безопасности России показателем является импортозависимость РФ: так, в 2010 году в целом по России доля импортных продуктов в рационе россиянина составила 40 %, а в Москве и Санкт-Петербурге – достигла тревожных цифр в 70-80 %, это при том, что угрозой продовольственной безопасности признаётся достижение государством 30 %-ного порога импорта продовольствия. В 2012 году обеспеченность Российской Федерации мясом и мясопродуктами составила 75,5 %, а молоком и молокопродуктами – 80,8 % . Как следует из доклада советника Президента РФ С. Ю. Глазьева, по данным ООН сегодня каждый седьмой человек на Земле ложится спать голодным, примерно 17 % населения страны хронически недоедают, а около 3 % испытывают самый настоящий голод, поскольку их уровень доходов не позволяет нормально питаться. При этом доля расходов на питание россиян стабильно составляет 30-35 % от всех потребительских расходов, а у 5 % населения превышает 65 %, в то время как в США и в странах ЕС она не превышает 15-17 % . По данным Министерства сельского хозяйства России, около 20 % хозяйств в России являются убыточными. Административно-правовое регулирование является одним из видов и одновременно одной из составляющих государственного регулирования экономики. Двигаясь от общего к частному, приведем наиболее точные определения государственного регулирования как правового явления. Н. О. Рахимова государственное регулирование агропромышленного производства признаёт экономическим воздействием государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства11. Данный подход нашел своё отражение и в законодательстве. Так, в Законе Чувашской Республики «О государственном регулировании и поддержке агропромышленного комплекса Чувашской Республики» государственное регулирование и поддержка агропромышленного комплекса определены как экономическое воздействие органов государственной власти Чувашской Республики на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое, агрохимическое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства. первых, разнообразное целенаправленное воздействие государства на образование и деятельность сельскохозяйственных коммерческих организаций и иных сельских товаропроизводителей и оказание им соответственной государственной поддержки; во-вторых – принятие законов и иных нормативных актов; в-третьих, создание системы задач и определение функций и компетенции органов, осуществляющих государственное регулирование данной отрасли»12. Полагаем, что стимулирование государством создания сельскохозяйственных коммерческих организаций, а не воздействие на их образование, является более соответствующим парадигме рыночной экономики. Г. Е. Быстров выделяет пять функций государственного регулирования сельского хозяйства: 1) создание устойчивой системы продовольственного обеспечения страны на основе формирования федеральных и региональных продовольственных фондов, их достаточных резервов для государственных нужд, стабилизационных продовольственных фондов для сохранения здоровой окружающей среды и повышения качества жизни российских граждан; 2) создание рыночной производственной инфраструктуры на селе и интенсификация сельского развития; 3) проведение закупочных и торговых интервенций в целях формирования эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, реализация комплекса мер, направленных на повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей: 4) формирование законодательства с ориентацией на повышение качества жизни сельского населения, повышение роста доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве, создание материальной базы устойчивого развития сельских территорий и достойных условий жизни сельского населения; 5) решение конкретных задач в области охраны окружающей среды и природопользования. По мнению диссертанта, все обозначенные ученым функции реализуются с помощью форм, методов и средств административно-правового регулирования АПК, что предопределяет ведущее положение административно-правового регулирования АПК среди видов государственного регулирования данной сферы экономики. принципами административно-правового регулирования агропромышленного комплекса должны быть: • законность; • системность; • справедливость и соразмерность; • единство и непротиворечивость; • социальная направленность; • эффективность; • мотивационная направленность; • ответственность. Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», регламентируя отдельные вопросы рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, по сути, регулирует и отдельные вопросы сферы АПК, то есть более широкий, чем сельское хозяйство, спектр отношений21. В данном аспекте следует привести примеры законодательного регулирования совокупности взаимосвязанных общественных отношений в субъектах Российской Федерации. Так, в соответствии с Законом Бурятии «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Республике Бурятия», Законом «О внесении изменений в Закон Рязанской области «Об агропромышленном комплексе Рязанской области» сельское хозяйство и связанные с ним отрасли, обслуживающие, транспортирующие, перерабатывающие сельхозпродукцию, рассматриваются как единый объект регулирования. Например, согласно статье 4 Закона «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Новосибирской области», право на получение государственной поддержки наряду с осуществляющими сельскохозяйственное производство организациями имеют и организации, осуществляющие поставку, ремонт и техническое обслуживание техники, инновационное, консультационное, информационное сопровождение. В Астраханской области, напротив, государственная поддержка предоставляется только организациям, крестьянско-фермерским хозяйствам (далее – КФХ) и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным в Астраханской области, занятым в сельскохозяйственном производстве и переработке сельскохозяйственной продукции, а также гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство22. Вышеприведенные примеры свидетельствуют о необходимости установления в федеральном законодательстве основ единообразия в определении сущности агропромышленного комплекса с закреплением для субъектов Российской Федерации возможности учитывать региональные особенности. Таким образом, административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса – это целенаправленное воздействие правовыми средствами уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое, научное и кадровое обеспечение агропромышленного производства посредством применения совокупности административно-правовых форм и методов с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности агропромышленного производства. Статьей 5 ФЗ «О развитии сельского хозяйства» № 264-ФЗ аграрная политика определена как составная часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. В качестве целей государственной аграрной политики государства вышеназванным Законом провозглашены: 1) повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров; 2) обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве; 3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов; 4) формирование эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, обеспечивающего повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей и развитие инфраструктуры этого рынка; 5) создание благоприятного инвестиционного климата и повышение объема инвестиций в сфере сельского хозяйства; 6) наблюдение за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, и поддержание паритета индексов таких цен (тарифов). 1.2 Неудачная политика сельского хозяйства, проводимая в 90-е годы, отложила отпечаток на отрасль в целом, однако в 2000-е годы ситуация нормализовалась в связи с оказанием фермерам государственной поддержки и налаживанием системы агрострахования и кредитования, показатели развития отрасли начали расти. В современных условиях четко прослеживается стремление законодателя усилить экономические и социальные функции государственного регулирования продовольственного рынка как управляемого и регулируемого механизма свободного движения сельскохозяйственной продукции и товаров, функционирование которого обеспечивается, едиными нормами и правилами, регулирующими предпринимательскую деятельность субъектов продовольственного рынка. Такой подход выражен и в ФЗ от 26 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» 55, закрепившем перемены, заложенные в аграрном законодательстве начала ХХ1 в., направленном на усиление регулирующих и стимулирующих функций государства как монопольного (функционирующего на общих основах и правилах, подверженного антимонопольным ограничениям) субъекта социального рыночного хозяйства, организующего рынок в направлении обеспечения и регулирования свободной, совершенной конкуренции, защищенной от монополизма и рыночных «провалов». В данном Федеральном законе предпринимается попытка определить и границы, и методы государственного вмешательства в устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, связанное с их стабильным социально-экономическим развитием, увеличением объемов производства сельскохозяйственной продукции, повышением эффективности сельского хозяйства, достижением полной занятости сельского населения и повышением уровня его жизни, рациональным использованием земли. С принятием в 2006 г закона «О развитии сельского хозяйства» порядок выделение средств развития аграрного сектора изменился. Отныне бюджетная поддержка сельхозтоваропроизводителя могла предоставляться, только если она запланирована в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирование рынков в сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. С принятием в 2006 г закона «О развитии сельского хозяйства» порядок выделение средств развития аграрного сектора изменился. Отныне бюджетная поддержка сельхозтоваропроизводителя могла предоставляться, только если она запланирована в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирование рынков в сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Говоря о государственной программе развития сельского хозяйства и регулирование рынков сельско-хозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг., вокруг которой в течение 2-х лет происходило столько дебатов, была принята. В основном она продолжает направление поддержки предыдущие госпрограммы в связи с в вступлением России в ВТО сделана попытка адаптировать традиционные меры поддержки к требований договора о присоединении. Однако полностью избавиться от наиболее искажающих рынок мер не удалось. Первая госпрограмма развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг. 56 была утверждена без долгих колебаний и соблюдалась, хотя и со значительными корректировками из-за чрезвычайных обстоятельств засухи 2009-20010 гг. Предполагалось, что следующая госпрограмма будет разработана и вступит в силу в начале 2012 г. Её проект на 2013-2020 гг., долго обсуждаемый ключевыми министерствами, в том числе и в вступлением России в ВТО, на конец был принят 10 июля 2012г. Значительно возрос объем финансирования, если в госпрограмме 2008-2012 гг. на развитие отечественного АПК был запланирован 551 млрд. руб. бюджетных средств (или в среднем 110,2 млрд. руб. в год), то для реализации госпрограммы 2013-2020 гг. требуется уже 1.50 млрд. руб.188,7 млрд. руб. в год). Изменилась структура и список поддерживаемых направлений (подпрограмм) – их стало 8 вместо 5 в предыдущей госпрограмме, что и повлияло на увеличение финансирования. Анализируя Госпрограмму 2008-2012 гг. следует отметить, что она была подготовлена в спешке. Прослеживается не всегда выстроенная четкая и логическая взаимосвязь между целями, задачами и индикаторам подпрограмм, мероприятия которые пересекаются и дублируют друг друга степень детализации подпрограмм очень разная, поэтому навсегда понятно, что подразумевается под тем или иным мероприятием. Например, в подпрограмме мелиорации сельскохозяйственных земель упоминается, что финансирование и порядок предоставление субсидий на внесение минеральных удобрений будут прописаны в других подпрограммах, однако найти их не удалось. Аналогичная ситуация с таким новым направлением поддержки, как повышение доходности сельхозпроизводителя. Можно предположить, что именно эти субсидии будут предоставляться сельхозпроизводителям из расчета на гектар пашни, однако из текста госпрограммы это не ясно. Для регионов с неблагоприятными условиями, страдающих от депопуляции; слабо освоенных территорий с суровыми природными условиями необходима разработка специальной программы мер социального характера. В этих регионах субсидии по развитию сельского хозяйства традиционно не выбираются, государственные средства остаются недоиспользованными. Приходится констатировать, что и в новой госпрограмме часть мер относится к наиболее искажающим рынок. Всё ещё накручивается спираль по выплатам субсидий для компенсации затрат на обслуживание долгосрочных кредитов в банках. Избежать этого можно, если существенно пересмотреть политику предоставления государственной поддержки: предоставлять субсидии на покупку техники оборудование на прямую производителям, а не через субсидирование процентной ставки; вкладывать средства в поддержку науки, образование, системы информации и консультирование; дороги и прочие развития сельской инфраструктуры, развитие сельскохозяйственной кооперации; предоставлять субсидии на гектар земли и условную голову скота, а не на поддержку конкретных продуктов и ресурсов. В целом отрасль сельского хозяйства в России стабильно развивается, однако остается множество нерешенных вопросов. Производственные показатели ежегодно растут, однако на этом фоне основной проблемой в 2017 году может стать несоответствие спроса и предложения. На всех рынках в 2017 году отмечается снижение потребительского спроса, связанное с ухудшением платежеспособности населения. А это, в свою очередь, может привести к переполнению рынка и снижению цен на сельхозпродукцию. Особого внимания в данной отрасли заслуживают проблемы в сельском хозяйстве. Они являются системными, и решить их без кардинальной реформы всей системы невозможно. Однако, наша ситуация усугубляется тем, что в мировой истории мы являемся в своем роде первопроходцами. Соответственно, нельзя брать за образец западные страны и слепо перенимать их опыт. Необходимо идти во многом по своему выбранному пути, даже путем проб и ошибок. Это неизбежно, поскольку в противном случае можно навсегда попрощаться с сельским хозяйством. Проанализировав государственные программы и ряд нормативных правовых актов, регулирующих деятельность сельского хозяйства, следует выделить наиболее основные проблемы: Во-первых — климатические условия. В России всего около 30% территорий имеют благоприятный, относительно предсказуемый климат, способствующий ведению практически без рискового сельского хозяйства. Во-вторых – финансирование. Уровень поддержки российских аграриев в разы ниже среднеевропейских показателей. В-третьих – высокая степень изношенности и дефицит парка сельхозмашин. Российские фермеры не способны в полной мере конкурировать с западными производителями ввиду низкой производительности имеющейся в наличии техники. Эта проблема решаема только после решения проблем с финансированием. В-четвертых – человеческий фактор. Сюда можно отнести вопросы подбора кадров управления, обладающих теоретическими и практическими знаниями ведения сельского хозяйства. В-пятых – дефицит квалифицированных кадров, вызванный низким уровнем и качеством жизни в сельской местности. Для решения имеющихся проблем требуется активное привлечение капитала в отрасль. Необходимо проведение ряд мероприятий: финансовое оздоровление сельскохозяйственных организаций, проведения мониторинга состояние почв, а обеспечение повышения плодородия почв. 1.3 ЛАВА 3. ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ОТНОШЕНИЙ В АГРОПРОМЫШЛЕННОМ КОМПЛЕКСЕ 3.1 Правовое регулирование отношений в сфере развития АПК : понятие, цели, принципы, виды Административно-правовая составляющая – это совокупность норм, посредством которых специализированные органы исполнительной власти осуществляют императивным методом регулирование предпринимательской деятельности в области растениеводства и животноводства по производству сырья в названных сферах экономики. При этом речь здесь должна вестись именно о предпринимательской деятельности, поскольку нормы аграрного законодательства не распространяются, за некоторыми изъятиями, на производство названного сырья гражданами для собственных нужд. Кроме того, отношения по обороту сельхозпродукции должны считаться предметом регулирования гражданского права, поскольку за небольшими изъятиями, не выходящими за пределы диспозитивного гражданско-правового метода регулирования, режим сельхозпродукции не отличается от режима иного движимого имущества. Анализ законодательства позволяет говорить о том, что административно-правовое регулирование сельскохозяйственного производства развивается преимущественно по пути государственной поддержки существующего состояния АПК. Федеральный закон от 14.07.1997 № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства»1 утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации2 и «Об общих принципах организации 1 О государственном регулировании агропромышленного производства: Федеральный закон от 14.07.1997 № 100-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3501. 2 Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ (ред. от 05.02.2018) / СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709. 14 местного самоуправления в Российской Федерации»1. Предположительно ведущим актом по регулированию сельскохозяйственного производства является принятый в 1997 г. Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства». Согласно ему государственным, а по сути – административно-правовым регулированием агропромышленного производства признается воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на материально-техническое обеспечение АПК. Задачами регулирования названы стабилизация и развитие АПК, обеспечение продовольственной безопасности РФ, улучшение продовольственного обеспечения населения и т.д. Необходимо иметь в виду, что нормы названного Закона не отвечают требованиям структуры нормы права, поскольку в них слабо разработаны гипотеза и диспозиция, полностью отсутствует санкция за нарушение. То есть нормы названного Закона – это преимущественно, за некоторыми исключениями, не имеющие юридического смысла декларации о благих намерениях, по-видимому, направленные на достижение политических целей. Это можно проследить на основе практически постатейного анализа Закона. В частности, ст. 3 Федерального закона «О государственном регулировании агропромышленного производства», устанавливающая вопросы финансирования АПК, гласит о том, по каким направлениям государство может осуществлять это финансирование. Но поскольку в Законе нет запрета на финансирование чего-либо иного в области АПК и, кроме того, нормы о финансировании рекомендательные для государства, то следует сделать вывод, что ст. 3 не несет правовой нагрузки, т. е. не создает права и обязанности и является, таким образом, декларацией – за исключением того пункта, что обязывает Правительство РФ ежегодно сообщать Федеральному Собранию ряд показателей сельскохозяйственного производства. Но это не устанавливает возможности возникновения правоотношения непосредственно в области сельского хозяйства. Приблизительно так же выглядят ст. 4 и 5 о государственных программах развития и о регулировании реализации сельхозпродукции, в которых указано лишь то, что государственные программы 1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) / СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 15 разрабатываются и финансируются на основе федерального законодательства и государство стимулирует реализацию сельхозпродукции. Государство способно осуществлять эти мероприятия и без названных статей. Соответственно нужно сделать вывод о том, что эти ст. 4, 5 также не несут правовой нагрузки. Статья 6 вышеназванного Закона определяет в качестве предмета регулирования залог сельхозпродукции. Однако этим дублируются положения Гражданского кодекса РФ, отнюдь не запрещается использовать в качестве предмета залога уже произведенную или будущую продукцию, а также участвовать в залоговых отношениях государственным органам. В связи с этим ст. 6 Федерального закона «О государственном регулировании агропромышленного производства» едва ли можно считать имеющей какой-либо смысл. То же самое представляет собой и ст. 9, в которой говорится о возможности лизинга в сельском хозяйстве и который действительно возможен и помимо названной статьи Закона. Названная в ст. 7 Федерального закона необходимость товарной интервенции государства демонстрирует желание законодателя защитить интересы населения в стабильных ценах на продовольствие. Но отсутствие указания на экономические параметры, при которых должна осуществляться интервенция, а также ее размеры или хотя бы способы определения размеров и направлений не позволяют признать и эту статью несущей норму права. Дело в том, что государство и без этой статьи Закона вправе осуществить товарную интервенцию. Принудить же государство к интервенции на основе ст. 7 невозможно. Приблизительно такое же юридическое значение имеют и прочие статьи, за исключением норм, касающихся определения некоторых полномочий Правительства РФ в сфере регулирования цен, создания фондов кредитования села и назначения государственных агентов регулирования рынка. Имеется в Законе и прямое нарушение норм Конституции РФ. Так, п. 2 ст. 15 названного Федерального закона содержит прямое нарушение конституционной нормы о недопустимости лишения прав собственности, кроме как по согласию собственника или решению суда, о чем говорится в п. 3 ст. 35 Конституции РФ. В названном пункте Федерального закона «О государственном регулировании агропромышленного производства» установлено, что при просрочке платежа поставщик сельхозпродукции имеет право на безакцептное списание средств в свою пользу со 16 счета покупателя путем направления соответствующего требования в банк, обслуживающий покупателя. Федеральный закон от 14.07.1997 № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За пределами действия этого Закона оказались многие нормативные акты, регулирующие отдельные подотрасли сельского хозяйства, что позволяет считать Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» лишь попыткой обобщения ряда норм разных, в основном подзаконных, актов. Федеральные законы, регламентирующие более узкие вопросы взаимоотношений в сфере агропромышленного производства, как правило, содержат больше положений, имеющих юридическую силу. Среди таких законов выделяются следующие основные – Федеральный закон «О семеноводстве»1, Федеральный закон «О племенном животноводстве»2, Закон РСФСР «О приоритетном обеспечении АПК материально-техническими ресурсами»3 (утратил силу), Закон РФ «О ветеринарии»4, Закон РФ «О зерне»5 и некоторые другие. 1 Федеральный закон от 17.12.1997 № 149-ФЗ (ред. от 03.07.2016) / СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5715. 2 Федеральный закон от 03.08.1995 № 123-ФЗ (ред. от 05.04.2016) / СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3199. 3 Закон РСФСР от 26.06.1991 № 1490-1 (ред. от 02.02.2006) / Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 26. Ст. 878. 4 Закон РФ от 14.05.1993 № 4979-1 (ред. от 27.12.2018) / Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857. 5 Закон РФ от 14.05.1993 № 4973-1 (ред. от 18.07.2011) / Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 22. Ст. 799. 17 Федеральным законом «О семеноводстве», принятым в 1997 г., устанавливается правовая основа деятельности по производству, заготовке, обработке, хранению, реализации, транспортировке и использованию семян сельскохозяйственных и лесных растений, а также организации и проведения сортового и семенного контроля. В соответствии с данным Законом устанавливаются категории семян в зависимости от этапа воспроизводства, что предопределяет различия в оборотоспособности, в лицензировании деятельности по выведению различных сортов, возможности выделения определенных земельных участков с льготными условиями хозяйственной деятельности. Для сохранения и увеличения эффективности деятельности по семеноводству устанавливаются также и особые требования к проверке качества семян, проведению мероприятий лабораторного и иных видов контроля. Принятый в 1995 г. Федеральный закон «О племенном животноводстве» регулирует отношения в области разведения племенных животных, производства и использования племенной продукции во всех отраслях животноводства. Среди относительно небольшого количества норм административно-правового характера, содержащихся в данном Законе, можно выделить следующие основные: – регулирующие оборотоспособность племенной продукции, которая может принадлежать лишь лицам, обладающим лицензией на эту деятельность; – определяющие порядок экспорта и импорта племенной продукции и предполагающие для этого обязательность государственного разрешения; – устанавливающие полномочия государственной племенной службы; – устанавливающие основы процедуры сертификации племенного материала; – устанавливающие основы процедуры регистрации племенного материала; – определяющие условия применения племенного материала и т. д. Закон РФ «О ветеринарии», дающий определение ветеринарии как области научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, вы- 18 пуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных, устанавливает следующие наиболее важные ее задачи: охрана территории РФ от заноса заразных болезней животных из-за рубежа; осуществление государственного ветеринарного надзора. В связи с этим данный Закон не относится к нормативным актам, направленным исключительно на регулирование экономических отношений, но роль его для животноводства велика. Законом «О ветеринарии» устанавливаются: – порядок наделения правом на занятие ветеринарной деятельностью; – полномочия органов ветеринарной службы и ее инспекторов; – виды ветеринарного надзора; – права и обязанности граждан и организаций по содержанию, кормлению, водопою, перевозке и перегону животных; – регулирование производства и применения средств защиты животных; – ответственность за нарушение законодательства о ветеринарии. Закон РСФСР «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами», принятый в 1991 г., был призван обеспечить правовые и экономические основы приоритета агропромышленного комплекса в обеспечении материально-техническими ресурсами в условиях перехода к рыночным товарно-денежным отношениям. Смысл этого Закона сводится к следующим, ныне фактически не выполняемым положениям: – для производства продукции, поставляемой АПК по государственному заказу, материально-технические ресурсы выделяются в первоочередном порядке; – транспортные организации обеспечивают перевозки продукции для агропромышленного комплекса в первоочередном порядке; – цены на поставляемую в АПК продукцию регулируются Государственным комитетом РСФСР по экономике (ныне Министерством экономического развития и торговли) по согласованию с Министерством сельского хозяйства и продовольствия. 19 Стоит отметить, что фактически названный Закон никогда не применялся, поэтому все время своего действия был лишь декларацией, что, к сожалению, довольно характерно для отдельных правовых актов по регулированию сельскохозяйственного производства. Федеральный закон от 24.05.1999 № 100-ФЗ –Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса» утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21.06.2004 № 55-ФЗ «О признании утратившим силу Федерального закона «Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса». Федеральным законом «Об инженерно-технической системе агропромышленного комплекса», принятым в 1999 г., преследовались сходные цели – установление правовых основ создания, производства, использования и обслуживания технических средств производства для агропромышленного комплекса, осуществления контроля за их качеством, научного и информационного обеспечения инженернотехнической системы агропромышленного комплекса. Предусмотренный этим Законом государственный орган, осуществляющий регулирование в инженерно-технической системе АПК, был наделен широкими полномочиями, но неопределенными, в том числе: ведение государственной политики в инженерно-технической системе АПК; ведение федерального технического и технологического регистров производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции; выполнение функций государственного заказчика по разработке и реализации федеральных целевых научно-технических программ развития инженерно-технической системы агропромышленного комплекса; проведение мониторинга технических средств производства; разработка и реализация федеральных целевых научно-технических программ развития машиностроения для АПК. Кроме того, предполагается, что государственный технический надзор в АПК должен осуществляться специально на то уполномоченным органом, участвующим в регулировании инженерно-технической системы посредством работы по сертификации и метрологического контроля. Закон РФ «О зерне», который, как сказано в его преамбуле, направлен на полное удовлетворение потребностей РФ в продовольственном, фуражном и семенном зерне за счет собственного производства на основе максимального сочетания интересов производителей зерна и государства, вызывал самые неоднозначные оценки с 20 позиций сторонников рыночных преобразований и со стороны представителей Аграрной партии России. С 1993 г. этот нормативный акт, признанный одним из наиболее реакционных и противоречащих смыслу экономических преобразований, содержал ряд следующих, ныне не действующих, положений. Так, государство должно было компенсировать: производителям зерна не менее одной трети затрат, произведенных на тонну зерна, и не менее половины затрат на тонну экологически чистого зерна; 50 % затрат на покупку зерноуборочных комбайнов; от 30 до 50 % затрат на строительство и реконструкцию материальной базы для сушки, обработки и хранения зерна. Кроме того, государство должно было гарантировать нижний уровень закупочных цен на зерно и авансовую оплату в размере не менее 40 % стоимости зерна. Эти и многие другие нормы Закона «О зерне», несомненно, носили дискриминационный характер по отношению к хозяйствующим субъектам, занятым другими видами деятельности, но не получающим субсидий от государства, и в дальнейшем под давлением международных финансовых организаций эти нормы были отменены Президентом РФ. Соответственно в настоящее время Закон «О зерне» регулирует лишь отношения по созданию федерального и региональных фондов зерна. Федеральным законом 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»1 предусматриваются меры по обеспечению плодородия земель посредством установления стандартов и правил пользования, возложения обязанностей на собственников земель со стороны как федеральных органов государственной власти, так и региональных, а также органов местного самоуправления. Административно-правовое регулирование отношений по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения согласно Закону должно проводиться посредством реализации государственных программ, учета показателей состояния плодородия земель, мониторинга плодородия земель, сертификации почв земельных участков, агрохимикатов и пестицидов и лицензирования деятельности по агрохимическому обслуживанию. 1 Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ (ред. от 05.04.2016) / СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399. 21 Множественность как федеральных законов, так и подзаконных актов по административно-правовому регулированию агропромышленного производства, не связанная, как правило, по своему содержанию с Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производства», дает основания считать эту сферу законодательства чреватой многими отступлениями от требований нормотворческой деятельности в силу бессистемности правовых актов, слабого развития понятийного аппарата и декларативности многих статей. Представляется, что правовое регулирование сельскохозяйственного производства в России закреплением нормами, подобными нормам Федерального закона «О государственном регулировании агропромышленного производства», является прямым следствием расстановки сил в органах законодательной власти в 90-х гг., в результате чего юридическая техника и элементарные требования логичности и внутренней непротиворечивости отходили на второй план. Среди возможных путей совершенствования административноправового регулирования сельскохозяйственного производства в части его нормативного обеспечения можно назвать устранение недостатков, касающихся исключительно вопросов юридической техники, поскольку сторона отношений на селе, связанная с экономикой, едва ли может быть предметом научного правового исследования. Центральная правовая проблема, без решения которой само применение аграрного законодательства может быть признано спорным, – это определение сферы правового регулирования в области сельскохозяйственного производства. Надо разграничивать административно-правовые отношения в экономике аграрного сектора от гражданско-правовых. Это позволит, с одной стороны, избегать дублирования аграрным законодательством положений ГК РФ, а с другой – избежать сложностей по выбору процессуальных методов решения потенциальных споров – в административно– или в гражданско-правовом порядке. С названным направлением совершенствования правового регулирования перекликается и другое – формирование строго определенных понятий и категорий в аграрном праве. Так, в числе нуждающихся в решении по этой части является ранее озвученная про- 22 блема установления повышенной ответственности покупателя сельскохозяйственной продукции за просрочку платежа, которая характеризуется, помимо прочего, и отсутствием юридического определения сельскохозяйственной продукции, что может привести к его многозначному толкованию и органами государственного управления, и иными лицами в зависимости от бытового толкования каждым отдельным гражданином. Третья группа проблем, существующая в аграрном административном законодательстве, – это пробел в формировании условий применения норм, в обеспечении механизма принуждения за нарушения. Законодателю желательно определиться с выбором, как принять решение – в пользу формирования эффективного законодательства либо в пользу сохранения сугубо декларативных положений. |