вкр. Образовательная программа магистратуры Государственная служба и кадровая политика Кафедра экономических и социальногуманитарных наук
 Скачать 0.74 Mb.
|
|
Глава 1. Теоретико-методологические особенности транспарентности государственной власти Транспарентность государственной власти как социально-политическое явление В силу особенностей и многогранности транспарентности власти как характеристики государственного управления для ее анализа и осмысления в первую очередь необходимо рассмотреть сущность государственного управления, а также процесс обратной связи. Как в отечественной, так и в зарубежной литературе нет однозначного определения понятия «государственное управление». Это связано с различными подходами к данному вопросу. В узком смысле «государственное управление», по мнению Аверьянова В.Б., используется, когда государство рассматривается дифференцированно, а не в целом, как совокупность государственных органов, между которыми распределены различные виды деятельности государства. Из этого следует, что государственное управление - самостоятельный вид деятельности, который осуществляют государственные органы и структуры8. Н.И. Глазунова рассматривает государственное управление как целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие государства на общественно-политические процессы и отношения9. Оболенский А.Ю. и Нижник Н.Р к основным особенностям государственного управления относят следующее: Государственное управление - социальное, политическое явление, вид общественной деятельности, заключающейся в осуществлении властных полномочий; Государственное управление имеет процессуальный характер, включающий процессы определения, направления и осуществления целей; Государственное управление - систематическое осуществление влияния государственных органов власти на общественную систему, на социально-политическую систему, на сознание и поведение граждан с целью реализации выбранного курса развития страны; Наиболее распространенное определение государственного управления - деятельность органов государственной власти, которая нацелена на создание условий для полноценной реализации функций государства, на защиту основных прав и свобод граждан, согласование интересов различных общественных групп и между государством и обществом10. Поскольку государственное управление - непрерывный процесс, то это свойство распространяется и на «обратную связь» субъекта и объекта управления. Ее устойчивость будет увеличиваться, если артикулирование запросов субъектов будет узаконено в виде четко определенных прав, т.е. гарантированных государством притязаний к нему. Правовое определение субъектов следует рассматривать как результат компромисса государства и гражданского общества и обозначения границ их взаимодействия. Таким образом, позитивная обратная связь в государственном управлении реализуется как отстаивание индивидом своих законных прав. Процессы управленческой деятельности, которые составляют управленческое отношение, характеризуются взаимоотношением субъекта и объекта. В контуре прямого регулирования выделяются два коммуникативных канала: информационный поток, который содержит сведения о современном состоянии общества и образует процесс обратной связи между обществом и властью, с одной стороны, и информационный поток, содержащий актуальную правовую информацию и реализующий прямые регулирующие воздействия власти на общество - с другой. Устойчивое социальное развитие требует легитимизации действий власти по отношению к населению, что уменьшает издержки государственного регулирования. Дополнительный контур регулирования обеспечивает адаптацию граждан к управленческому воздействию государственной власти и адаптацию власти к реакции граждан на ее управленческие решения. В обобщенном виде механизм государственного управления как информационного взаимодействия можно представить в виде схемы (Схема 1).  Схема 1. Для анализа информационного обмена в процессе взаимодействия граждан с органами государственной власти следует использовать понятие «транспарентность», обозначающее степень полноты и ясности значимых информационных сведений, которыми располагают как субъект, так и объект государственного управления. Термин «транспарентность» стал использоваться в науке сравнительно недавно. Впервые в международных документах понятие «транспа-рентность» появилось в 1949 г. в Законе о свободе изданий, который был трансформирован в Закон о свободе печати. В нынешнее время данное понятие является основной частью Конституции Швеции и гарантирует всем гражданам страны свободу получения государственной информации на безвозмездной основе. Этимологически понятие «транспарентность» означает состояние прозрачности, ясности, явности для человеческого (гражданского) восприятия. Оно означает прозрачность и доступность и связанную с этим высокую информированность управляемой системы11. В соответствии со словарем Вебстера транспарентность рассматривается как «степень открытости и подверженности корректировке законов, инструкций, соглашений, затрагивающих международную торговлю; уровень подотчетности и ответственности в государственном управлении»12. В Толковом словаре иноязычных слов Л. П. Крысина под понятием «транспарентность» подразумевается «не содержащий секретов и недомолвок, «прозрачный» для других»13. В словаре иностранных слов Е.Н. Захаренко, Л.Н. Комарова, И.В.Нечаева слово «транспарентность» фиксируется в значении «отсутствие секретности, доступность любой информации, без каких-либо ограничивающих стилистических помех»14. В целом понятие «транспарентность» формировалась в пространстве европейской культуры и американской социально-политической философии, а также теории научного управления и государственного администрирования. Зарубежные исследования транспарентности очень разнообразны. Анализ основных научных работ позволяет сделать следующие выводы: • Транспарентность как характеристика «информации» (Д. Стиглиц); • Транспарентности как определение уровня ответственности органов государственной власти (Д. Лассен); • Анализ транспарентности непосредственно влияет на уровень эффективности органов государственной власти и политического управления в целом (Д.Л. Броз). Для Д. Стиглица транспарентность является синонимом «информации». Такое суждение однобоко и не отражает в полной мере действительность, поскольку возникает вопрос: о какой информации и для кого идет речь? Очевидно, нет прямых соответствий между понятиями «прозрачности» и «информации». Категория «прозрачность» - это относительная, переменная и непостоянная характеристика информации: прозрачность и информация не могут использоваться в одном смысле применительно к большинству возникающих вопросов, проблем и задач. Д. Лассен связывает транспарентность со степенью политической ответственности и объемом государственного сектора в условиях политической системы демократического типа. В работе «Транспарентность политической системы и денежно-кредитные отношения» Д.Л. Броз придерживается распространенной и общей дефиниции: прозрачность политической системы — это именно открытость процесса принятия политических решений. В то же время, придерживаясь принципов политических реалий, он признает конкурирующие интересы и требования, свободное политическое соревнование различных альтернатив общественного развития, и главное -необходимость наличия независимых источников информации. В методологическом отношении представляет интерес классификация основных элементов прозрачности, выполненная К.Дро. Значимость этой работы состоит в систематизации понятия «транспарентность» и возможностях его последующего использования в прикладных целях, эмпирических исследованиях прозрачности и открытости власти (Табл. 1). Таблица 1 Измерительные инструменты транспарентности
Измерительные инструменты транспарентности, предложенные К. Дро, по нашему мнению, субъективны и разрознены. Отдельные элементы этой структуры могут быть использованы при оценке прозрачности органов власти, но полный их перечень не представляется полным и исчерпывающими. Данный способ измерения слишком неоднозначно и абстрактно описывает уровень транспарентности, и его результаты полностью зависят от субъективной оценки эксперта, который проводит мониторинг того или иного процесса. Таким образом, проблема транспарентности весьма обстоятельно рассматривается в науке. Хотя единой концепции понимания этого сложного общественно-политического феномена не существует. Систематизация описанных подходов к исследованию основ транспарентности позволила определить сущность данного понятия и выработать рабочее определение. Транспарентность - это качественная характеристика социально-политического управления, обеспечивающая становление реальной демократии, гражданского общества путем открытости, доступности и прозрачности политической системы, процедуры принятия политических (управленческих) решений и возможностью организации общественного контроля над деятельностью органов власти. Несмотря на возросшую актуальность проблемы транспарентности, большинство ученых рассматривают проблему каждый под особенным углом зрения, в основном обращая внимание на функциональную сторону данного понятия, выстраивая в рамках своего исследования собственную концепцию транспарентности и анализируя отдельные грани проблемы. В частности, транспарентность описывается как синоним понятию «открытость» или «доступность», что делает данное понятие однобоким и слишком узким. Зарубежные исследования в большей степени, чем российские, ориентированы на теоретико-методологический аспект исследования. Отечественные разработки имеют прикладной характер и в основном являются результатом обобщения политической практики. Рассмотрим транспарентность с пяти взаимосвязанных позиций: 1. Как отличительную черту и важнейший инструмент, который полностью сформировался в демократичном и правовом государстве. 2. Как основу ответственного, легитимного и эффективного управления. 3. Как основной метод противостояния теневым явлениям и процессам в обществе. 4. Как манипулятивную технологию общественным сознанием. 5. Как основу взаимодействия граждан и государственных структур. Проблема транспарентности государственного управления исключительно важна в условиях переходного периода, когда доступ населения к информации становится основой осуществления диалога и взаимосвязи общества и власти и как следствие этого процесса общественного развития. Лишь благодаря расширяющимся возможностям политического участия различных социальных групп и негосударственных организаций, увеличивающейся ответственности и прозрачности власти, свободному, понятному и доступному потоку информации, пресечению криминализации политической деятельности можно улучшить качество жизни населения и обеспечить успех процессу реформирования политической системы и государственного устройства. Применение механизмов прозрачности в политический менеджмент как на макро -, так и на микроуровне позволяет сформироваться и укрепиться политической бюрократии в качестве своеобразного субъекта инфраструктуры услуг, определяя приоритеты гражданского, общественного над государствен-ным, утверждая этические доминанты в политическом администрировании. Из вышесказанного можно сделать следующий вывод: открытость, прозрачность и доступность (как элементы транспарентности) деятельности органов власти современной Российской Федерации являются важнейшим показателем эффективности их функционирования. Существуют различные научные работы, которые описывают и характеризуют отдельные аспекты прозрачности власти: открытости и прозрачности власти, доступа к информации. Но и в них ученые не объединяют эти элементы в единую логическую конструкцию и не рассматривают как части такого политического явления, как «транспарентность власти» (Схема 2).  Схема 2. В подтверждении парадигмы транспарентности рассмотрим статьи Конституции РФ: 1. Каждому гражданину законодательно обеспечивается возможность ознакомления с необходимыми документами и материалами, которые напрямую затрагивают его права и свободы, если иное не предусмотрено законодательными актами (ч. 2 ст.24); 2. Правовое регулирование взаимоотношений, связанных с доступом граждан к государственной информации, основывается на следующих положениях Конституции Российской Федерации: Каждый гражданин должен имеет неограниченную возможность искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любыми законными методами (ч. 4 ст.29); 3. Граждане Российской Федерации должны иметь возможность лично или посредством направления обращений как индивидуальных, так и коллективных (жалобы, предложения, запросы) в государственные органы власти (ст. 33); Каждый должен иметь возможность получать понятную, полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42). Одно из основных свойств государственной власти - публичность (от лат. publicus - общественный), а именно всеобщность в отличие от личных, частных отношений власти, которые возникают в отдельных общественных группах. Публичность коррелируется с интересами очень большого круга субъектов, которая напрямую зависит от целевого назначения публичности -предоставлять возможность обсуждения каждому желающему интересующих вопросов и проблем. Конституция РФ отражает ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. о принципах свободы поиска, получения и распространения информации. Таким образом, важной особенностью транспарентности власти является доступность, открытость, прозрачность, ясность и понятность той или иной деятельности (итогов работы). Уникальным способом достижения вышеперечисленного является получение сведений, которые позволяют оценить уровень эффективности деятельности тем или иным способом. Условием результативности механизма транспарентности является соблюдение третьими лицами условий передачи сведений, а именно: информация должна быть в первую очередь понятной, в доступной для осознания форме, своевременной, полной, полученной в течение ограниченного ее назначением времени, актуальной, достоверной, полученной из несущих ответственность за ее действительность. 1.2. Механизмы реализации транспарентности в органах государственной власти XXI век в нашем государстве и во всем развитом мире характеризуется как время перехода к новому информационному обществу, где информация становится важным ресурсом развития, наравне с энергией или сырьем. Использование и развитие информационных технологий сегодня является фундаментом развития любой страны. Ресурсы сети Интернет открывают новые эффективные методы управления и возможности более совершенного взаимодействия органов власти с гражданами (общественными организациями, коммерческими фирмами). Наиболее ярким и инновационным примером такого метода является «электронное правительство» (e-govermnent). Это одна из инновационных и эффективных технологий конца XX - начала XXI века. Термин «электронное правительство» приобрел глобальное значение. Впервые данный термин был использован в 1991 году в США при президенте Б. Клинтоне, который особое значение уделял внедрению информационных технологий в работу государственных структур. Из официальных документов и научных работ термин «электронное правительство» переместился в СМИ и печатные издания, а затем и в положения нормативно-правовых документов. В США электронное правительство определяется как «процесс использования органами власти Интернет-ресурсов и при необходимости других информационных технологий, связанных с процессами, которые используют данные технологии с целью упрощения доступа и распространения актуальной государственной информации или увеличения результативности деятельности органов власти (повысить эффективность качество предоставляемых услуг)» . Комиссия Европейского Сообщества характеризует электронное правительство по-другому: как «использование информационных и коммуникационных технологий (далее - ИКТ) в государственном управлении в совокупности с организационными изменениями и новыми навыками для улучшения услуг, и демократических процессов для укрепления поддержки в области государственной политики» . В «Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства» последнее определяется как новая форма организации деятельности органов государственного управления, обеспечивающая за счет широких возможностей информационно-коммуникационных технологий новый уровень удобства и оперативности в процессе получения государственной информации и услуг гражданами и организациями»19. Во всех вышеперечисленных определениях речь идет об использовании ИКТ (в первую очередь Интернет-ресурса) с целью: обеспечивать наиболее эффективное функционирование государственных структур (для характеристики процесса взаимодействия между органами государственной власти в формате онлайн введен новый термин «электронный документооборот»); анонимно и в кратчайшие сроки предоставлять гражданам оперативно разнообразные услуги (по схеме - 24/7, то есть двадцать четыре часа в сутки семь дней в неделю); наладить обратную связь между гражданами и органами власти («электронное участие», «электронная демократия»). Переход государственных услуг в электронный ресурс происходит как в развитых, так и в развивающихся странах, и является одним из основных направлений исследования Организации Объединенных Наций (далее- ООН). В соответствии с решением Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 2001 г., периодически организуются Всемирные встречи по вопросу развития информационного общества, одним из направлений этих обсуждений (С7), является дискуссия между всеми заинтересованными лицами (stakeholders) для повышения эффективности функционирования электронного правительства. Так, например, на Форуме Всемирной встречи по информационному обществу 2011 г. рассматривался вопрос о том, как повысить результативность и ответственность государственного управления, открытость и ясность оказания государственных услуг и участие граждан в решении политических вопросов с помощью ИКТ. Особое внимание было направлено на потребность обеспечить полноценный доступ к услугам и информации для всех граждан без исключения, для чего необходимо учитывать политические, социальные и экономические контексты, в которых реализуются стратегии перехода к электронному правительству20. Характеризуя особенности и значимость информационных технологий, «электронного правительства», необходимо отметить следующее: 1. Концепция «электронного правительства» была сформулирована совсем недавно и еще не получила системного теоретическо-мето дологического осмысления в политической науке. 2. Современные ИКТ заключают в себе практически неограниченный управленческий ресурс и могут выступать отличным методом в оптимизации системы государственного управления. Выступая в роли ускорителя, а иногда и главного инструмента преобразований, ИКТ преображают политический процесс, меняя традиционные институты и механизмы на новые усовершенствованные и более эффективные технологии. Полученный опыт внедрения ИКТ указывает на весьма противоречивый характер данного влияния. Иногда новые технологии увеличивают функциональные способности государственного аппарата, а иногда, напротив, могут придать мнимую видимость «осовременивания», на самом же деле автоматизируя второстепенные и менее важные процедуры, создавая иллюзию эффективного взаимодействия и взаимопонимания власти и граждан. Осмысление и научное исследование причин возникновения подобной негативной ситуации является весьма актуальным; 3. Быстрое развитие и изменения общественно-политических процессов и институтов в период перехода к информационному обществу требуют тщательного анализа процесса формирования «электронного правительства» в современной Российской Федерации. В мае 2009 года Правительство РФ, признавая отсутствие видимых результатов, оценило действия Федеральной целевой программы «Электронное правительство», цель которой стать продолжением «Электронной России», и объявило, что ее элементы будут частью более долгосрочной и масштабной программы «Информационное общество 2010-2018». На данный момент сформулированы ее цели и задачи, при этом вопросы стратегии «электронного правительства» и выбора основных направлений его развития остались нерешенными; 4. «Электронное правительство» может выступить как один из эффективных инструментов внедрения политико-административных преобразований в современной России. В нынешних условиях экономического и финансового сложного переходного периода применение «электронного правительства» позволит более эффективно использовать государственные ресурсы, а также качественно улучшить предоставление государственных услуг, увеличить уровень доверия граждан к власти, повысить международную конкурентоспособность экономики России в мировом масштабе. Актуальность данных вопросов периодически подчеркивается Президентом Российской Федерации. В рамках ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)», которая утверждена Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 (далее -ФЦП «Электронная Россия») отражена концепция «Электронного государства», которое вносит значительные изменения в процесс взаимодействия государства с населением с целью обеспечения более эффективных и результативных взаимоотношений. Основа этого взаимодействия - высокий уровень открытости государственной информации, расширение объема предоставляемых сведений, которую государственные органы обязаны обнародовать в информационно телекоммуникационных сетях, и в первую очередь в сети Интернет. Технические возможности сети Интернет позволили сделать официальные сайты весьма эффективным инструментом для обеспечения качественного взаимодействия государственных органов с гражданами, оптимальным, быстрым и экономным способом распространить информации о деятельности органов власти и довести государственные планы по решению социально значимых проблем до общественности. Внедрение в общественные процессы концепции «электронного правительства» происходит с целью: - Предоставления услуг для граждан в оперативном виде с помощью сети Интернет. Данная система позволяет не только предоставлять услуги через Интернет. Не принуждая граждан стоять в длинных очередях, организации могут предложить гражданам дополнительные услуги и возможности. Население, общественные объединения и организации могут совершать различные операции в одном месте в режиме 24 часа в сутки и 7 дней в неделю21; - Преодоления информационного неравенства. Государственные органы власти могут обеспечить возможность использовать новые технологии населением с низким заработком, а также организовать возможность повысить уровень знаний в использовании компьютеров, особенно для людей с ограниченными возможностями и пожилых. Этого можно добиться с помощью использования различных способов и методов; - Организации обучения в любых условиях, при любых ситуациях. Обучение должно основываться на желание, а не на отсутствии возможности, связанной с низкой материальной базой гражданина, или какими-либо физическими дефектами. Этого можно добиться с помощью электронного обеспечения, которое получило свое широкое распространение в развитых странах (knowledge workers); - Построения результативных отношений власти и граждан. Предоставляемые государством услуги должны учитывать индивидуальность конкретного потребителя, это можно организовать с помощью использования новых информационно-коммуникативных технологий. Граждане, ощущая индивидуальную заботу к каждому начинают больше доверять государственному аппарату и относиться к органам власти с уважением; - Разработки законов, которые будут отвечать современным требованиям и учитывать особенности стремительного внедрения инновационных технологий в информационное пространство. Развивающееся информационное общество требует от законодательных органов власти решения разнообразных важных проблем: конфиденциальность, возможность идентификации личности, вопросы юрисдикции в киберобласти, защита персональных данных граждан, организация налоговых платежей электронными коммерческими фирмами, а также виртуальная преступность и виртуальный терроризм. Государственная Дума должна учитывать все особенности информационного общества при создании законодательства, сохраняя равновесие между необходимым развитием Интернет технологий и защитой прав и свобод граждан. - Создания такой формы правления, при которой граждане максимально могли бы участвовать в процессе разработки и принятия управленческих решений. Информатизация и автоматизация органов государственной власти в итоге приведут к образованию «прямой демократии» (без многочисленных посредников и звеньев). Далее рассмотрим возможные перспективы для граждан при использовании государственных электронных информационных ресурсов. Граждане ожидают от органов государственного управления действий, свойственных коммерческим организациям. Так, например, в США и других развитых странах граждане покупают билет на самолет, билет в театр в Интернете, могут также продлить регистрацию автомобиля или заплатить налоги через глобальную сеть. При таких возможностях нет необходимости создавать режим предоставления государственных услуг в режиме 24 часа 7 дней в неделю. Граждане хотят пользоваться государственными услугами из собственного дома или офиса в любое время суток без ограничений, а единственным средством для получения услуг должен стать мобильный телефон или компьютер. Граждан не интересует, какой именно чиновник отвечает за предоставление той или иной услуги, лишь качество и оперативность должны заботить население. За счет веб-порталов и электронных магазинов, через которые граждане имеют доступ к Интернету, можно создать единый интерфейс для всех государственных структур, скрыв многоступенчатую внутреннюю структуру органа власти. Все эти нововведения позволят населению более активно принимать участие в процессе принятия управленческих решений, организовать диалог с властью, получить доступ к публичной информации, государственным документам и сведениям. Если у человека нет времени обратиться по возникшей проблеме в государственный орган власти, он может направить электронное обращение, а также поучаствовать в дискуссии на сайтах государственных структур в Интернете. Электронное правительство — способ предоставления информации и предоставления уже устоявшегося набора государственных услуг гражданам, коммерческим организациям, другим государственным структурам и государственным чиновникам, при котором нет необходимости лично общаться с заявителем, а отправить всю необходимую информацию для гражданина посредством сети Интернет. Цель создания и усовершенствования электронного правительства состоит в том, чтобы не заменить государственных служащих или государственные структуры, а сделать диалог между властью и обществом максимально удобным и результативным . В скором будущем электронное правительство «одного окна» будет менее актуально, чем в нынешнее время. Эта тенденция связана с интенсивным развитием социальных сетей Web 2.0. Данные технологии значительно расширяют способы государственной (политической) коммуникации и позволяют развить новые виды взаимодействия органов власти и граждан (бизнеса). Создание электронного правительства подразумевает разработку государственными структурами официальных сайтов в сети Интернет, которые должны функционировать бесперебойно. Государственные сайты должны содержать хотя бы минимальный объем информации (общие сведения о самом государственном органе, о его структуре, полномочиях, нормативно-правовые акты, конкурсы и вакансии), определенный комплект веб-серверов и возможность обмена информацией с другими органами государственной власти. «Электронное правительство» выполняет следующие задачи: • усовершенствование и упрощение для граждан процесса предоставления государственных услуг населению и бизнесу; • обеспечение функционирования диалога власти и общества; • возможность самообслуживания граждан в вопросах получения государственной информации; • уменьшение воздействия факторов географического местоположения и физических дисфункций граждан. Развитие «электронного правительства» имеет цель обеспечить наиболее эффективное и менее затратное государственное управление, а также изменение вектора взаимодействия между обществом и властью. В итоге это приведет к становлению реальной демократии и повышению ответственности государственных служащих перед гражданами. Но, несмотря на положительные стороны становления «электронного правительства», существует ряд проблем, которые могут значительно снизить положительный эффект от применения этого инновационного продукта23. Первая и весьма масштабная проблема - доступность компьютеров и сети Интернет. Это неравенство связано и с географическими особенностями проживания некоторых граждан нашей страны (крайний Север), и с низким уровнем дохода определенных слоев населения. Следующая проблема - компьютерная безопасность. Можно выделить 6 слабых областей : 1. Управление программой безопасности; 2.Контроль за доступом к информационным ресурсам; 3.Контроль техническим обслуживанием программного обеспечения; 4.Четкость распределения обязанностей по оперативному контролю над системами; 5.Четкость и ясность в вопросах преемственности служб. Возможность совершения мошенничества и нецелевого использования сведений закрытого характера в официальных электронных ресурсах вызывает тревогу в государственных структурах. Третья масштабная проблема - проблема конфиденциальности, которая напрямую связана с информационной безопасностью. Мировой опыт внедрения и функционирования «электронного государственного управления» показывает всю необходимость обеспечения охраны данных, так как государственные услуги предоставляются в электронном виде. Как следствие, может возникнуть проблема разглашения или незаконного использования охраняемой важной информации. Активное использование сети Интернет для получения государственных услуг гражданами в режиме онлайн, предоставления доступа к различной государственной информации порождает ряд организационно-технических вопросов, связанных с тем, какую информацию необходимо выкладывать на информационных ресурсах сети, чтобы не нанести вред государству, коммерческим структурам и гражданину. По мнению специалистов в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, существующий уровень защиты данных не в полном объеме соответствует потребностям граждан и государства. Для ограничения распространения некоторых данных во всех государствах мира существует ряд законодательных актов, запрещающих или ограничивающих круг их распространения. В России приняты федеральные законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О государственной тайне», «О персональных данных». Кроме того, для регулирования способов предоставления информационных ресурсов в современном государстве была принята Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, направлена на развитие Концепции национальной безопасности Российской Федерации в сфере информационной открытости. Среди указанных в Доктрине рисков в области информационной безопасности России основными с позиции обеспечения открытости государственной власти путем создания электронных государственных услуг являются: - противодействие реализации обществом своих прав на личную и семейную тайну, тайну переписки, обозначенных в Конституции Российской Федерации; - нерациональный, необоснованный запрет доступа к общественно необходимым сведениям; - ненадлежащее исполнение федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и лично гражданами требований норм законодательства, регулирующих отношения в информационной среде; - незаконное ограничение доступа граждан к открытой официальной информации как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ; - несоблюдение законных прав граждан на свободное распространение информации. С учетом повышения актуальности внедрения технологий электронного государственного управления, о чем неоднократно упоминал в своих выступлениях Президент РФ, в нынешнее время необходимо уделить внимание вопросу о сохранности важной информации, связанной с массовым внедрением технологии электронной цифровой подписи (далее - ЭЦП). Без внедрения и использования ЭЦП предоставление электронных государственных услуг практически невозможно и даже потенциально опасно с позиции сохранности, достоверности передаваемых сведений и адресности оказания государственных услуг обществу. В анализируемой проблеме имеется очень важный аспект. Тенденция внедрения электронного документооборота в нашей стране предусматривает его сочетание с классическим бумажным документооборотом. Современные информационные системы, несомненно, являются существенным каналом утечки информации при отсутствии надлежащих мер защиты. Однако при этом не следует упускать из виду и другой весьма опасный канал утечек. Можно привести немало примеров инцидентов с бумажными носителями конфиденциальной информации, поэтому следует уделить внимание внедрению в организациях и учреждениях отлаженных механизмов учета, хранения, обработки, накопления и уничтожения критически важной информации на бумажных носителях. Проведенное Институтом развития свободы информации в 2010 г. исследование выявило, что содержание публикуемой на официальных сайтах органов власти информации не в полном объеме отвечает требованиям законодательства и потребностям граждан. Но результаты мониторинга в 2011 г. показали, что ряд федеральных ведомств учел замечания экспертов института и качество многих интернет-страниц заметно улучшилось. Возможно, свою роль сыграло также то, что после открытия почти всеми федеральными органами исполнительной власти своих представительств в Интернете в 2010 г. появилась возможность заняться их наполнением социально значимой информацией. В то же время сравнительный анализ результатов 2010 и 2011 гг. показал, что качество сайтов пятерки лидеров существенно не изменилось. Институт развития свободы информации разработал специальную методику мониторинга, в основу которой положены нормативные правовые акты, регулирующие доступ к информации о деятельности государственных органов, и общепринятые требования к сайтам и потребности граждан. Были определены параметры, каждому из которых присвоен коэффициент социальной значимости, соответствующий важности информации. Учитывалась также сфера компетенции того или иного ведомства. Ряд параметров, которые в обязательном порядке должны использоваться в анализе сайта одного ведомства, могут отсутствовать в оценке другого ввиду специфики его деятельности и правовых предписаний. Важным также остается вопрос, связанный различиями в доступе к компьютерам. Этот вопрос предполагает решение двух проблем: «компьютерное неравенство» граждан и доступность компьютерных технологий для людей с физическими отклонениями. Вопрос «компьютерного неравенства» подразумевает ситуацию, при которой не все граждане имеют одинаковый доступ к компьютерам из-за низкого финансового дохода или отсутствия необходимых навыков. Многие из граждан, решение проблем которых связано с деятельностью электронного правительства, не имеют возможности доступа к этим государственным услугам: социально незащищенные, престарелые, инвалиды, малообразованные люди. Использование новых технологий не должно создавать никаких препятствий гражданам с физическими недостатками, чьи компьютеры следует оснащать дорогостоящим оборудованием или программным обеспечением. В США 21 июня 2001 года вступил в силу раздел 508 Поправок к закону о реабилитации инвалидов 1998 г., который закрепляет, что все электронные и информационные технологии, использующиеся федеральными учреждениями, должны быть доступны как для федеральных служащих, так и всех граждан с той или иной степенью инвалидности. Данный закон применим ко всем государственным Интернет-технологиям и к веб-сайтам, оборудованию. Важным вопросом развития электронного правительства является технология управления государственной информацией и ее финансовое обеспечение, что подразумевает решение таких задач, как отбор, удержание на работе и оплата труда специалистов, занимающихся разработкой информационных технологий; введение в штат должности федерального главного информационного государственного служащего; сотрудничество между различными органами государственного управления. Внедрение электронного правительства обеспечивает государственным служащим возможность получать дополнительные навыки, данная мера частично решает вопрос с квалифицированными кадрами, но из-за большого спроса в этой сфере специалистов все равно недостаточно. Также нехватка квалифицированных работников связана с заработной платой, которая в государственных органах ниже рыночной, и отсутствием дополнительных благ, что затрудняет поиск специалистов, которые предпочитают выполнять проекты на стороне или же откладывать исполнение государственных проектов. Именно эти обстоятельства влекут за собой ряд существенных рисков, связанных с полномасштабным внедрением и развитием электронного правительства в современной России. Еще одной проблема - финансовое обеспечение проектов программ на уровне правительства, а также контроль за целесообразным и адресным использованием бюджетных средств. Целесообразно рассмотреть еще один современный инновационный инструмент, с помощью которого возможно организовать эффективный диалог между властью и гражданами, систему GR. Явление GR (Government Relations - связь с правительством) -подразумевает действия по выстраиванию взаимоотношений между гражданами и органами государственной власти, и включает в себя сбор и обработку информационных ресурсов о деятельности органов государственных структур. Система GR включает в себя две основные подсистемы: 1. Государственная политика, направленная на сбор и обработку информации об общественных мнениях и интересах, и учет полученных данных при разработке и принятии управленческих решений; 2. Гражданское (общественное) влияние на процесс принятия управленческих решений по социально значимым вопросам. Деятельность государственной власти основывается на осуществлении коммуникативных процессов, взаимодействии субъектов и объектов управления. В данном контексте GR помогает значительно расширить информационный государственный ресурс, который необходимо использовать при разработке и принятии управленческих решений, повысить уровень доверия населения к власти и нейтрализовать оппозиционные настроения общественных групп и организаций. С помощью средств GR возможно создание положительного имиджа органов государственной власти любого уровня. Система GR при использовании в области государственного управления выступает как • инструмент информирования; • форма гражданской мобилизации, цель которой решение социально значимых проблем; • субъект воспитания общественности. Для внедрения системы GR в государственное управление необходимо создать GR-службы, деятельность которых должна быть основана на следующих принципах: 1. Правдивость. Данный принцип основан на предоставлении гражданам правдивой, честной, полноценной информации о деятельности органов государственной власти; 2. Обеспечение компромисса. Данный принцип GR системы является основным. От него зависит эффективность и результативность диалога власти и граждан и уровень доверия общественности органам государственной власти. 3. Принцип полной информированности. Его суть заключается в предоставлении полного объема государственных информационных ресурсов гражданам в соответствии с законодательством. 4. Коллективная ответственность. Этот принцип основан на партнерстве и сотрудничестве участников диалога, а также на достижении консенсуса по главным социальным проблемам государственных структур и населения. Базовые функции GR-систем в органах власти: • Создание информационной государственной базы; • Обеспечение стабильности развития государства посредством открытой и прозрачной власти; • Организация соблюдения законодательства в области доступности к официальным информационным ресурсам; • Формирование объективного общественного мнения • Организация мониторинга уровня открытости власти; • Информационное обеспечение государственной модернизации. Подводя итог, выделим обязательные элементы механизма открытости органов власти: 1) Наличие в органах государственного управления структур, отвечающих за открытость органов власти; 2) Определение стандартов качества в работе государственных структур, отвечающих за открытость органов власти; 3) Разработка инструментария внешней и внутренней оценки открытости органов государственной власти. Рассмотрим факторы, которые препятствуют функционированию методов открытости органов государственной власти: - несформировавшийся механизм взаимодействия между государственными органами, гражданами, общественными организациями и бизнесом; - растущие потребности граждан к открытости деятельности государственного аппарата; - отсутствие элементов конкуренции в деятельности государственных служащих и инструментария для сравнительного анализа результатов; - большой временной промежуток между разработкой и принятием управленческого решения и результатом (итогом) деятельности, что исключает объективность оценки работы органов власти Отметим, что основной задачей внедрения и развития информационных технологий в деятельности государственного аппарата является повышение эффективности и результативности работы органов государственного управления на базе создания единой информационно-технологической инфраструктуры, которая должна состоять из государственных информационных объединенных единой сетью систем, средств, обеспечивающих функционирование информационных технологий. Все эти новшества направлены на усовершенствование взаимодействия граждан и власти в процессе получения и предоставления государственных услуг. Особенности электронного правительства заключаются в следующем: органы власти различных уровней должны активно использовать современные ИКТ для качественного предоставления услуг и сведений обществу. С использованием электронного правительства увеличивается количество граждан, которые могут беспрепятственно получать необходимую им информацию. Главным звеном в данном процессе все же остаются государственные служащие, но электронное правительство, будучи элементом гражданского общества, образует диалог общества и власти, когда население может активно участвовать, даже в онлайн-режиме, в процессе принятия управленческих решений. 1.3. Транспарентность органов государственной власти как основа гражданского доверия Современное общество заинтересовано в развитии прозрачности, доступности и открытости государственного управления. Обширный доступ к государственной информации расширяет возможности граждан оценивать и контролировать действия государственных структур. Значительный объем информации, которая представляет интерес для общества, граждан и организаций, производится и хранится в органах власти. Не случайно идея транспарентности власти в настоящее время начала реализовываться во многих странах мира. С помощью повышения уровня транспарентности органов государственной власти можно достичь несколько важных целей. Во-первых, сделать государство более демократичным, информационно открытым и прозрачным для населения. Во-вторых, повысить эффективность деятельности органов государственного управления. Мировой опыт свидетельствует о том, что непрозрачная, закрытая, а также безответственная и, следовательно, безнаказанная власть неэффективна. В-третьих, создать условия для осуществления гражданского контроля за деятельностью органов власти. Благодаря общественному контролю появилась возможность повысить ответственность государственных служащих за свои действия (или бездействие), организовать масштабную борьбу с коррупцией, нелегитимным использованием государственного бюджета, злоупотреблением должностным положением. Возможность доступа к официальной информации важна не только для населения, интерес к открытости и доступности сведений о деятельности власти проявляют и бизнес-структуры, которым крайне важно своевременно и в полном объеме получать информацию по многим вопросам: от проведения конкурсов по государственным заказам до информации о порядке и условиях получения лицензии, налоговых льгот и другое. В современной России реализация права на беспрепятственное получение официальной информации рассматривается как один из способов борьбы с коррупцией, которые предусматривает Национальный план противодействия коррупции на 2014—2015 гг. (Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 "О национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы"). Правовыми гарантиями доступности государственной информации являются законодательно закрепленные антикоррупционные меры контроля за деятельностью органов государственной власти со стороны институтов гражданского общества. Главным направлением антикоррупционных мер любой страны является увеличение уровня открытости и прозрачности в деятельности всех ветвей власти. Важно отметить, что двигателем общественного развития является движение информационных потоков: любая система контролируется другой системой, которая заинтересована в качественной передаче информации и ее использовании. Информационные потоки в современном обществе способствуют формированию новой среды существования, укреплению моральных ценностей, новой модели жизнедеятельности и новых принципов и направлений управления. Закрытые нелегитимные системы в настоящее время не могут быть конкурентоспособными, а значит, и нежизнеспособны в современных условиях. В государствах, где люди будут имеют доступ к информации о деятельности власти, которая понятна и актуальна, не будет коррупции, власть будет работать легитимно, государственный аппарат эффективно исполнять свои обязанности во благо обществу. С другой стороны, закрытость, утаивание сведений, незаконная монополия на информационные ресурсы - основной инструмент бюрократии, с помощью которого она манипулирует общественным сознанием, оставаясь бесконтрольной. Следствием таких процессов является безответственность, некомпетентность, коррумпированность большинства сотрудников государственного аппарата. Такие страны, как Финляндия, Дания, Исландия, Новая Зеландия, где, по сведениям «Трансперенси Интернешнл», уровень коррумпированности чиновников очень низкий, занимают лидирующие места по уровню свободы прессы в рейтингах всемирной организации журналистов «Репортеры без границ». В то же время страны с высоким уровнем властной коррупции практически полностью недоступны для СМИ. Важно также отметить, что в условиях демократии высокий уровень транспарентности расширяет границы взаимодействия с обществом через доступность населения к процессу принятия и реализации управленческих решений, а также развитию общественного контроля за деятельностью органов государственного управления власти. Формирование открытой власти способствует решению таких вопросов, как ответственность и эффективность деятельности власти. Информационная открытость - организационно-правовая характеристика деятельности любого элемента социального взаимодействия, обеспечивающая возможность получать необходимый объем сведений о структуре, задачах и функциях. По данным всероссийского опроса, можно сделать вывод, что граждане, выступая за правовое и демократическое государство, верховенство закона, рассматривают это одновременно как необходимое условие существования. Причем под демократией, наряду с регулярными выборами (57,3%), они подразумевают также участие граждан в принятие решений органами власти (54,4%), открытость органов власти (59,7%), гражданские инициативы (42%), контроль со стороны общества за деятельностью властных структур (применительно к госслужбе за это высказались 56,4% респондентов) . Для большинства граждан низкий уровень политической свободы, невозможность беспрепятственно высказывать свое мнение по острым политическим вопросам приводит к резкому снижению политического доверия населения властным структурам. В современной России различные социологические исследования демонстрируют низкий уровень доверия граждан практически ко всем властным структурам (Схема 3).  Схема 3. Важно отметить что при низком уровне доверия к властным структурам высок уровень доверия Президенту РФ В.В. Путину. Для граждан В.В. Путин, в отличие от своих предшественников,- это президент, который обеспечивает стабильное развитие и новый курс реформ в стране. В рейтингах российских авторитетных политиков В.В. Путин занимает первое место. Отмечается рост доверия основным политическим институтам: для президента — с 53% (2021) до 80% (2022), для правительства — с 33% (2021) до 55%, для Госдумы и Совета Федерации — с 25% (2021) до более чем 40% (2022). Государство считает необходимым создать условия, при которых предоставляется «право граждан свободно искать», но не «свободно получать» сведения и официальную информацию. В первоначальном варианте правительство представляло № 8-ФЗ «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в котором подробно описывалась процедура запроса государственной информации, в том числе указывались основания для отказа в предоставлении информации. Фактически данный проект закона предусматривал доступ граждан только к той информации, которую определят сами государственные служащие. Запрашиваемые государственные сведения могут предоставляться как бесплатно, так и за определенную плату, если объем документов превышает размер, определенный правительством России. Контролировать данный процесс будут сами государственные служащие - «уполномоченные должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления». Кроме того, в законе № 8-ФЗ предусмотрено, что в случае невозможности предоставления информации в запрашиваемой форме документированная информация предоставляется в той форме, в какой она имеется в государственном органе или органе местного самоуправления». Эта оговорка указывает на то, что официальный ответ любого государственного служащего может содержать минимальную смысловую составляющую, что, по сути, для адресата не имеет никакой практической ценности. Открытость власти невозможна без диалога с общественностью, который помогает повысить качество управленческого процесса, уменьшить вероятность ошибок, а если они все-таки были допущены –максимально быстро устранять их (или последствия, возникшие в результате ошибки). Эффективность деятельности органов государственного управления в большой степени определяется доверием населения, которое напрямую зависит от ее репутации среди общественности. Информационная прозрачность деятельности государственной власти всех уровней должна обеспечивать реальную доступность для граждан информации о принимаемых ими решениях, о текущих итогах их деятельности. Основной признак открытости - публичность парламентариев, государственных служащих. Требует особого внимания то обстоятельство, что одной из главных проблем, препятствующих стабильному развитию нашего государства граждане считают те обстоятельства, которые противостоят открытости - бюрократизм и коррупцию. Закрытость сведений о деятельности чиновников связана, во-первых, с принятием неправовых решений, а во-вторых, с нарушением требований законодательных норм. Найти баланс соотношения секретности (тайны определенных сведений) и открытости - главная цель законодателей. Информация, которая не относится к государственной тайне (или к информации ДСП), должна быть доступной и предоставляться каждому гражданину в любой точке государства. Обеспечение информационной открытости органов государственной власти напрямую связана с качеством работы органов государственного управления, которое включает в себя следующие составляющие: 1. Качественное повышение уровня прозрачности деятельности государственных структур; 2. Снижение необоснованного государственного контроля для граждан; 3. Обеспечение полноценной доступности к государственным сведениям для граждан. Качественное государственное управление может искоренить коррупцию среди чиновнического аппарата, а также достичь задачи, сформулированные в рамках административных реформ. Полноценное раскрытие информации обеспечивает стремительный рост прозрачности органов государственной власти. Эффективно функционирующая система, обеспечивающая раскрытие информации уменьшает возможности развития коррупции и злоупотреблений своими полномочиями государственных служащих, лишая возможности чиновников, которые ответственны за сбор и хранение информации, сделать её объектом торга. Кроме того, доступность информации исключает необходимость длительного поиска сведений или долговременной переписки с государственными органами. Открытость государственных сведений предполагает раскрытие: - информации, которая отражает итоги и результаты деятельности органов государственной власти (разработка и принятия нормативно- правовых актов); - всей информации, описывающей структуру и регламенты органов государственной власти. На уровень открытости власти также влияют периодические выступления чиновников в средствах массовой информации и размещение определенной информации на общедоступных сайтах органов власти, организация во всех властных структурах личных приемов граждан чиновниками. Население оценивает свою информированность о том, чем занимаются сейчас органы власти, невысоко. 12,2% полагают, что «знают все, что необходимо знать», 65,1% «имеют некоторое представление», 17,5% «совсем ничего не знают», 5,2% затрудняются ответить. Открытость решений и действий органов власти для граждан как «достаточную» оценивают 7,1% респондентов, как частичную - 49% . То есть в целом больше половины опрошенных граждан уровень и масштабы этой открытости устраивают. В то же время 48,3% людей считают, что решения и действия властей не могут рассматриваться как открытые. С последним обстоятельством связан тот факт, что многим людям не понятны цели и смысл политики властей 32. Такое противоречие является крайне интересным, так как именно открытость власти есть необходимое условие для построения гражданского общества. Согласно полученным данным, причинами недостаточного взаимопонимания между органами власти и общественными организациями являются: - во-первых, неготовность чиновников и общественных организаций к ведению продуктивного диалога и сотрудничеству; - во-вторых, отсутствие необходимых организационных, правовых и информационных условий для эффективного взаимодействия - 43%, несовершенство правовой базы - 37%, недостаток информации, коммуникации - 36%, отсутствие финансирования - 27% (сумма ответов не равна 100%, так как по методике проведения опроса можно было выбрать несколько вариантов)34. Представляется интересной та позиция, которую занимают по отношению к открытости сами служащие. Обобщая данные социологических исследований, проводимых Социологическим центром РАГС в 2010 году, можно выявить следующую тенденцию: большинство не только осознают недопустимость низкого уровня открытости информации о деятельности властных структур, но и имеют представление о мерах, которые помогут решить эти проблемы. В то же время принцип открытости, прозрачности аппарата многие понимают скорее, как простое информирование, «доведение до сведения граждан» принятых решений, но не как необходимое условие совместных усилий по решению возникающих проблем . По результатам исследования можно сделать вывод о том, что выявленная ситуация носит двойственный характер. С одной стороны, очевидно, что органы власти осознают и признают важность и необходимость диалога с населением, с другой же - обозначается ряд проблем, требующих внимания, так как без их разрешения вряд ли возможно конструктивное взаимодействие. Особого внимания требует анализ формирования доверия населения в России в целом и в органах местной власти в частности. Понятие «доверие» характеризуется как способность человека, группы, и населения в целом (субъект доверия) добровольно предоставить другому человеку, социальной группе (объекту доверия) ценностные и общественно значимые свойства, направленные на обеспечение прав и свобод, стабильность и безопасность существования. Будучи в основном категорией, отражающей особенности межличностных и нравственных отношений, доверие в обществе выступает как основа формирования именно гражданского доверия, которое включает в себя экономические, политические, социальные и духовные компоненты. В обществе доверие выполняет следующие функции: • Упорядочение. Доверие (и недоверие) является главным фактором, который регулирует, мотивацию личности, фиксируя конкретное отношение человека к происходящим в обществе процессам; • Редукция. Доверие закрепляет те стороны социально признанного (данным субъектом), на основе которых создаются и развиваются конкретные и специализированные системы сознания и целенаправленная деятельность; • Организация. Доверие устанавливает в гражданском сознании и общественной культуре определенные целевые установки и систему оценок, императивы и запреты, задачи и планы, которые выражаются в форме нормативных представлений. В области государственной власти доверие укрепляет диалог между государственными служащими и гражданами; • Репродуцирование. Сформировавшееся доверие, процесс строительства отношений между субъектом и объектом управления, основанный на этом доверии, закладывает основу для развития дальнейшего диалога. Существование недоверия к властным структурам в демократических государствах объясняется объективным несовершенством любого государственного устройства, ведь даже в самом демократическом государстве невозможно гарантировать абсолютный приход к власти только честных, добропорядочных чиновников. Детерминация общественного доверия населения к государственным структурам обусловлена причинами нравственного, социального, экономического, политического, эмпирического и психологического порядка. Способ возникновения, формирования и развития общественного доверия к органам государственного управления у граждан представляет собой многогранную систему их взаимоотношений в решении важных и актуальных социальных проблем. Данный способ основан на политических, экономических, собственно социальных, правовых и психологических элементах деятельности. Анализируя опыт общественного развития развитых стран и России, можно сделать вывод о том, что главными социальными проблемами являются трудности, угрозы и необоснованные риски, которые порождаются негативными процессами и критическими ситуациями социального и природного характера: безработицей, инфляцией, тяжелыми болезнями, утратой трудоспособности, большим количеством несчастных случаев, вооруженными конфликтами и крупными террористическими актами, ростом преступности, а также стихийными бедствиями . Разрешением указанных социальных проблем призвана заниматься государственная власть, в том числе посредством работы с населением и налаживания эффективного диалога с обществом. Социальная работа с гражданами предполагает практическую реализацию диалога власти и населения для общественного обеспечения и обслуживания, защиты и адаптации, помощи и поддержки, обеспечение возможности реабилитации нуждающихся в этом граждан. Основными задачами социальной работы с гражданами являются: социальное обеспечение и обслуживание всех категорий населения, защита и поддержка нуждающихся в этом слоев населения, общественная профилактика. |