вкр. Образовательная программа магистратуры Государственная служба и кадровая политика Кафедра экономических и социальногуманитарных наук
 Скачать 0.74 Mb.
|
|
Глава 2. Особенности основных элементов транспарентности: открытость, прозрачность и доступность информации о деятельности органов государственной власти 2.1. Проблемы обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти К неизменным приоритетам административной реформы во всех развитых государствах мира относятся меры по повышению уровня открытости, прозрачности и доступности деятельности органов государственных структур, а также создание условий для обеспечения непосредственного участия каждого желающего граждан в процессе разработки управленческих решений. Прозрачность официальных сведений, содержащих результаты деятельности органов власти различных уровней, их доступность для каждого гражданина и получение информации о принимаемых чиновниками решениях, независимая оценка уровня эффективности их текущей работы должна быть не только необходимым связующим элементом между гражданами и их избранниками, но и залогом эффективного функционирования самих органов государственной власти. Одним из путей, обеспечивающих повышение уровня прозрачности власти, является качественная подготовка нормативно-правовых документов, регулирующих данные вопросы. Для того чтобы выяснить, какие именно составляющие правовых актов формируют категорию «прозрачность», следует определиться с содержанием самого этого понятия. В политической лексике прозрачность власти рассматривается как универсальность правил (требований), по которым действуют субъекты политического процесса, понятность этих правил, а также действий институтов власти для общества и элит. Прозрачность - свойство объекта, когда внутренние связи власти, а также некоторая информация, доступны внешним, по отношению к объекту (органам государственной власти) субъектам (граждане) ; элемент транспарентности органов государственной власти. По мнению Ибрагимовой И., прозрачность органов власти - эта власть которая максимально честная и откровенная, подконтрольна обществу всегда, планируемая, функционирует в соответствии со сложившимися реалиями, основана на ожиданиях граждан, организует возможность участия граждан в процессе управления40. Понятие «прозрачность» как правило используют для анализа теневых процессов (отношений) в политической среде для оценки возможностей осуществления контроля за перемещением финансов, а также для оценки преимуществ интересов определенных субъектов политики над гражданскими, общественными. Термин «прозрачность» необходимо закрепить на законодательном уровне, так как без этого условия борьба с бюрократией, коррупцией, общественный контроль и непосредственное участие активных граждан в управлении государством будут носить формальный характер. Повышение уровня информационной прозрачности государственных структур приведет в итоге к ее кардинальному изменению в более гибкую, эффективно функционирующую систему защиты прав и свобод всех граждан. В некоторых случаях прозрачность ассоциируют со степенью открытости власти для диалога с обществом. Вопрос прозрачности выходит на первый план также в связи с необходимостью оценки способности общества на уровне осознания собственных интересов рационально воспринимать действия власти, а также степени соответствия намерений власти ожиданиям, доминирующим в общественном мнении. Несмотря на то, что прозрачность является одним из элементов социально-политического регулирования, она не может выступать в качестве уникального и абсолютно действенного метода, так как управленческое пространство жестко структурировано. По этой причине прозрачность нередко дифференцируется по отраслевому признаку. Существует три сферы, охватывающие все административные отношения в государстве, где прозрачность жизненно необходима: a) Государственное управление; b) Экономика; c) Социальная сфера; d) Правоохранительная деятельность. Внедрение механизмов прозрачности в систему государственной власти позволяет сформироваться эффективной и открытой политической системе управления в качестве нового субъекта индустрии услуг, определяя приоритеты гражданских интересов над государственными42. Основой прозрачности власти на сегодняшний день является возможность оперативного получения гражданами достоверных, понятных сведений о деятельности органов власти. Свобода информации о власти зависит от функций, структуры государственного органа, насколько нормативно-правовые документы, определяющие принципы деятельности государственного аппарата, соответствуют требованиям прозрачности. Рассмотрим направления системного развития власти, которые способствуют прозрачности государственных структур: 1. Разработка административных регламентов должна сопровождаться оценкой общественных экспертов; 2. Создание четкого и обоснованного перечня причин в отказе гражданам в получении официальной информации; 3. Ясность и понятность процесса предоставления государственных услуг; 4. Понятные каждому гражданину процедуры обжалования отказа государственных служащих в получении государственных сведений; 5. Общедоступная отчетность органов государственной власти о поступивших и обработанных обращений граждан и принятых по ним решений. Данные меры направлены на повышение уровня прозрачности органов государственной власти, публичности процесса принятия управленческих решений. Прозрачность - это элементарное требование к государственной власти, основанное на демократических принципах. Если реальной прозрачности нет, гражданский контроль за работой власти фактически невозможен. В системе основополагающих факторов становления института прозрачности можно рассмотреть три уровня в зависимости от функциональной направленности данного элемента транспарентности. Первый уровень - высокий уровень прозрачности в процессе отбора кадров и распределении государственных функций между властными структурами. В этом направлении необходима изначально четкая регламентация деятельности учреждений и государственного аппарата путем создания единой системы формализованных норм и правил, процесс исполнения которых контролировался бы соответствующими инстанциями. Важнейшую роль в становлении принципа «кадровой прозрачности» может сыграть и разработка системы дисциплинарной ответственности, устанавливающая наказание за совершение различных правонарушений. Второй уровень - создание бюрократических процедур, исключающих провокационные составляющие в деятельности органов государственной власти. Третий уровень - прозрачность системы разработки и принятия управленческих решений, которые являются конечным продуктом деятельности государственных чиновников. Управленец должен адекватно пользоваться предоставленными ему властными полномочиями, отдавая приоритет такой характеристике, как объективность и нейтральность; найти наилучший баланс между содержанием принимаемого решения и его возможными негативными последствиями; уметь установить оптимальные границы для рассмотрения дела; сочетать общие правила руководства со спецификой конкретного вопроса. Необходимо создавать условия, способствующие активному участию граждан в деятельности органов государственной власти. Для этого граждане должны обладать полной информацией о законодательной базе, социально-экономическом положении государственных органов и структур, задачах, которые ставит перед собой власть, и степени влияния, которую жители могут оказать при решении этих задач. Подводя итог вышесказанному, отметим, что закрытость властных структур объясняется не только нынешним состоянием, но и историей своего развития. Российская властная система изначально формировалась как непрозрачная и, в основном, закрытая. За время самоизоляции российской управленческой элиты от общества, когда элита ориентировалась на принципы самодостаточности и реализацию собственных корпоративных и клановых интересов, она в значительной степени утратила не только потребность, но и способность к пониманию того, чего хочет общество . Однако не стоит полагать, что достижение высокого уровня транспарентности зависит исключительно от действий самой власти. Само понятие транспарентности как характеристики демократического общества указывает на двустороннее взаимодействие. Тем самым отсутствие объективной критики общества по отношению к самому себе является показателем того, что повышение уровня прозрачности во взаимоотношениях с властью зависит не только от нее, но и от населения. 2.2. Открытость органов государственной власти как условие взаимодействия с гражданским обществом В условиях реальной демократии такое явление, как транспарентность, расширяет границы взаимодействия власти с гражданами с помощью открытого процесса принятия и реализации управленческих решений и создания условий для осуществления общественного контроля над деятельностью органов государственных структур. В свою очередь, право граждан на открытую информацию об исполнении принятых решений органами публичной власти - основное и обязательное право любого гражданина современной России. Основываясь на опыте других стран, как в них формально закрепляется и практически реализуется защита прав человека на открытую и понятную информацию о принятых управленческих решениях органами публичной власти, можно сделать вывод, насколько демократично данное общество. Этимологически понятие «открытого государства» пересекается с понятием «открытого общества». Открытое общество - это некая идея, особенная концепция, которая должна воодушевлять граждан, но как таковая не является действительной, а только желаемой и абстрактной. Общество является открытым, когда каждый человек может, обладая необходимым объемом официальной информации, действовать в личных, групповых или общих интересах, а также хранить информацию, выбирать из предоставленных сведений необходимые и, конечно, голосовать на выборах. Информационная открытость - организационно-правовой режим работы любого субъекта социального взаимодействия, обеспечивающего каждому участнику взаимоотношений, возможность получать необходимый и достаточный объем сведений о структуре, задачах и функциях45. По мнению Т.А. Михеевой, под информационной открытостью органов власти во властных структурах понимается отсутствие препятствий в получении сведений и возможности проинформировать других, то есть возможность поиска, запроса и получения, а также распространения информации. Речь идет о возможности гражданина получать информацию не только для себя самого (если такая информация есть у каких-либо структур), но также и по общесоциальным, политическим, государственным проблемам. Открытость предполагает законодательно неограниченный доступ ко всему объему документированной информации и ограничение запрета на раскрытие информации. По мнению Р.Г. Вахрамеева , открытость органов государственной власти представляет собой следующее: - максимально возможное уменьшение рисков, которые связаны с разработкой и принятием управленческих решений, и организация возможности предугадать вероятные последствия их реализации; - создание для граждан условий, при которых они успешно могут подготовиться к прогнозируемым изменениям в экономической, политической и социальной сферах; - возможность активного участия граждан в разрешении остросоциальных проблем по собственной инициативе; - увеличение социального, политического, экономического, психологического потенциала федерализма; - соотношение процессов, происходящих в центре и на местах; - оперативное информирование региональной и местной власти о планах центральных органов управления; - снижение уровня (или устранение) отчужденности центральной власти от региональной и местной и власти от граждан. Судя по данным всероссийского опроса, граждане, выступая за сильное государство и верховенство закона, рассматривают это одновременно как необходимое условие демократии, с чем трудно не согласиться. Причем под демократией, наряду с регулярными выборами (57,3%), они подразумевают также участие граждан в принятии решений органами власти (54,4%), открытость органов власти (59,7%), гражданские инициативы населения (42%), контроль со стороны общества за деятельностью властных структур (применительно к госслужбе за это высказались - 56,4% респондентов). Открытость власти требует устойчивого взаимодействия власти и общества. Данное обстоятельство поможет существенно увеличить качество управления, сократить возможность совершения ошибок, а если таковые есть оперативно устранить негативные последствия. Далее необходимо обобщить и описать основные преимущества открытости властных структур на основе исследований А.И. Журавлевой (таблица 3). Таблица 3 Преимущества открытости органов власти и управления
При анализе степени открытости государственных властных структур необходимо обратить внимание на ряд существенных проблем, характеризующих нынешнее состояние вопросов взаимодействия власти и граждан. В частности, данные опроса, проводимые Ермиловой Т.В., в опросе приняли участие 100 экспертов. Среди экспертов 50% - руководящие работники федеральных, региональных и муниципальных органов власти и 50% - лидеры общественных организаций, 89% имеют высшее образование, 67% - мужчины и 33% - женщины. Эксперты рассматривались в качестве носителей специализированного знания, уровня информированности по общественно значимым проблемам. Согласно полученным данным, причинами недостаточного понимания в процессе диалога между органами власти и населением являются, во-первых, неготовность государственных служащих, общественных организаций к результативному взаимодействию и сотрудничеству. Во-вторых, отсутствие крайне необходимых организационно-правовых, технологических и информационных условий для продуктивного взаимодействия - 43%, недоработки в области правовой базы - 37%, недостатка информации, коммуникации - 36%, отсутствие должного финансирования - 27% (сумма ответов не равна 100%, так как по методике проведения социологического опроса респондентам была дана возможность выбора нескольких вариантов). Важно отметить, что информационная открытость органов государственного управления — это не односторонний процесс. Гражданская активная позиция, желания общественности получать ясную, понятную и актуальную государственную информацию, гражданский контроль за деятельностью государственных структур напрямую коррелируется с желанием государственных структур информировать общественность. Основа такого политического явление, как прозрачность информации, заключается в ее количестве. Категории «прозрачность» и «открытость» нередко подменяют в литературе. Возникает вопрос: возможно ли считать данные понятия синонимами? Ответ однозначен - нет, особенностью открытости является наличие в системе правоотношений различных каналов, обеспечивающих взаимопроникновения социальных, экономических и политических областей жизнедеятельности общества. В административно-правовой теории открытость характеризуется как один из фундаментальных принципов функционирования власти. При этом открытость - это не только право человека на самодостаточную государственную информацию, но и его право принимать участие в решении социальных проблем, которые касаются его законодательно закрепленных интересов. Следовательно, открытость государственной власти подразумевает, что граждане, общественные организации имеют возможность не только со стороны наблюдать процесс принятия управленческого решения на любой стадии его создания и на любом уровне власти, но иметь возможность влиять на содержательное наполнение проектов решений. Но такая возможность влияния не должна быть обременительной для органов государственного управления, вмешательством в их компетенцию, не должна также быть попыткой присвоения властных полномочий, принадлежащих той или иной государственной структуре. Открытость - это прежде всего свойство власти, обеспечивающее возможность диалога, право быть выслушанным и понятым, обязанность власти учитывать общественное мнения и интересы. Исходя из вышесказанного, можно сделать следующие выводы - если явление открытости в своей основе имеет социально-коммуникативный характер, то прозрачность - величина функциональная, которая способствует регуляции и оптимизации происходящих процессов в государстве. Также понятие «прозрачность» подразумевает доступность к процессу разработки и принятия управленческих решений, принятых государственным органом для оценки граждан, и непосредственно связано с отчетностью государственных служащих перед обществом, а «открытость» ориентирована на максимальное участие всего общества в процессе государственного управления. Таким образом, термин «прозрачность органов государственной власти» является элементом открытости органов государственной власти, как только в условиях их тесного взаимодействия достигается необходимый уровень доверия частных институтов, населения и власти. По отношению к категории «транспарентность» прозрачность выступает как свойство, характеристика, а открытость как механизм обеспечения прозрачности, а значит, и определение уровня транспарентности власти. 2.3. Информационная доступность как средство обеспечения транспарентности системы органов государственной власти Наряду с такими характеристиками органов государственных структур как открытость и прозрачность, а также степень демократичности и легитимности проходящих периодически выборов и эффективность работы представительства гражданского общества в государственных органах управления, элементом транспарентности государства является еще и беспрепятственный доступ любого гражданина к официальным документам и сведениям. Транспарентность характеризуется состоянием информированности (доступ к полной, достаточной и достоверной информации) о тех или иных действиях (ее объектах или результатах) каждого заинтересованного в этом субъекта управления. Субъектами процесса информированности являются две стороны: сторона, которая обладает определенным объемом информации и сторона, которая желает получить эту информацию. Следовательно, транспарентность, основанная на различных информационных потоках, представляет собой совокупность отношений, основанных на доступе к информации, которые требуют правового обеспечения. Уполномоченные органы власти устанавливают нормы, регулирующие эти отношения, которые, будучи однородными по своему составу, но являясь формой информационных отношений, должны быть сгруппированы в институт права (процесс формирования института транспарентности). Интересным представляется зарубежный опыт формирования системы доступа к публичным информационным ресурсам. США - одна из первых стран, развивающаяся в направлении стандартизации вопросов доступа к государственным сведениям и документам. Начало формированию этой системы было положено в конце 30-х гг. XX века, когда был создан Комитет Генерального Прокурора по Административной Процедуре (1939). Затем в 1946 году был принят Акт об административных процедурах, который нацелен на повышение уровня информированности населения о правотворческой деятельности органов власти. Важным прорывом в области доступа к социально значимой государственной информации в США является принятие в 1991 году Акта о высокопродуктивных компьютерных технологиях, который стал отправной точкой национальной программы по использованию высокоскоростных сетей по передаче данных и созданию масштабной системы электронного государственного архива. Таким образом, поэтапное, отвечающее современным требованиям развитие законотворчества в области доступа к государственной информации, позволяет наладить результативный диалог между обществом и государством. Доступ к информации — процесс организации осуществления диалога власти и общества по определенным вопросам. Другими словами, и органы власти, и любой гражданин могут стать инициаторами начала диалога. Реализация права граждан на доступ к официальной государственной информации, в первую очередь, связана не с количественной информированностью общества, а именно с качественной, с искоренением государственного бюрократизма, коррупционных составляющих власти и закрытости государственных структур. В отличие от свободы мысли, слова и печати, право на доступ к информации имеет принципиально иную природу. В отличие от перечисленных демократических свобод по времени возникновения оно относится к новейшей истории развития конституционализма. Содержательно это проявляется в том, что если свобода мысли, слова и печати требует невмешательства государства в осуществление, то право на доступ к информации является отражением прямого сотрудничества, диалога государства и конкретного гражданина, где государство выступает как активный участник, обеспечивающий все условия того, чтобы человек воспользовался своим правом. Главной задачей гарантирования права на доступ к информации является допуск граждан к сведениям, которые властные структуры предпочли бы засекретить от общественности, обосновывая эти действия требованиями национальной безопасности или служебным характером документации. Следствием воплощения на практике юридической конструкции права на доступ к информации, таким образом, будет не обеспечение многообразия информационного предложения для общества, которое воплощается в реализации свободы слова и печати, а гарантирование открытости политического властвования. Реализация права на доступ к информации имеет значительную ценность для государства. При осуществлении этого права раскрывается важная характеристика демократического государства, так как возникает возможность прямого контакта человека и государства, причем по выбору человека, что свидетельствует о гибком современном стиле деятельности государственных органов. Это новый этап в развитии российского законодательства по вопросам реализации информационных правомочий граждан, они исходят из принципа презумпции доступности и открытости официальной информации с четкими, определенными федеральными законами. Это основная, принципиальная характеристика законопроектов, с одной стороны, показывает движение России по пути построения гражданского общества, а с другой стороны, гарантирует, в случае принятия, этим законам нелегкую судьбу в стране, где практически отсутствует информационная культура в системе отношений «государство-общество-человек», где присутствуют коллизии законов. Конституционно-правовой основой права граждан на доступ к информации являются положения Конституции о верховенстве прав и свобод человека и гражданина, о праве свободно искать, получать, производить и распространять информацию, на участие в управлении делами государства и др. Статьи Основного закона закрепили возможность для гражданина требовать обеспечение права доступа к официальной информации, а само право рассматривать как непременное условие непосредственного участия в управлении и в процессе принятия решений. Деятельность осуществляется субъектами, поэтому критерием выделения сфер транспарентности избран субъектный состав. На этом основании выделяются четыре сферы транспарентности: транспарентность деятельности государственного аппарата для подвластных; транспарентность деятельности организаций и физических лиц, выступающих потенциальными или действительными контрагентами в широком смысле; транспарентность деятельности всех субъектов, находящихся на территории государства и за ее пределами для государственного аппарата; при наличии в государстве демократического политического режима отдельной сферой транспарентности следует назвать и деятельность субъектов, участвующих в осуществлении демократических процедур. Для решения проблемы доступа к информации в праве используются два способа: возложение обязанностей на субъекты, обладающие определенными категориями сведений по их раскрытию (распространению); предоставление прав специальным субъектам на обращение к другим субъектам, обладающим определенной информацией, с запросом о ее предоставлении и возложение обязанностей по передаче соответствующей информации на последних. Основанием установления условий транспарентности является естественная потребность каждого субъекта права в получении информации для осуществления своей деятельности. Поэтому целью его установления следует назвать обеспечение доступа к интересующей субъекта информации. В процессе совершенствования правовых основ доступа граждан к информации необходимо учитывать, что предоставление информации означает необходимость разработки понятия об общем и специальном режиме информации, принятие специальных мер, направленных на установление и поддержание режимных правил, системы контроля и надзора за выполнением режимных требований, установление ответственности за нарушение специального режима. Хотя доступность информации должна сочетаться с ее приватностью, обеспечением информационной безопасности, законом защищены только интересы государства, а интересы личности и институциональных структур общества лишь обозначены в отдельных нормативных актах, тогда как необходимо реализовать закрепление механизмов их защиты в специальных нормативных актах. Проанализировав федеральное законодательство, нормативные правовые акты некоторых субъектов Российской Федерации, а также научные материалы открытых источников, можно выделить следующие возможные доступы к информации о деятельности государственных органов: 1. Обнародование (опубликование) информации; 2. Размещение информации в информационно-телекоммуникаци¬онных сетях (в том числе в Интернет); 3. Размещение информации в общественно доступных местах (на стендах, досках объявлений и т.п.); 4. Ознакомление с документами государственных и муниципальных органов; 5. Присутствие на заседаниях государственных и муниципальных органов; 6. Предоставление информации по запросу. При этом основными принципами доступа к информации о деятельности государственных и муниципальных органов должны быть: • Общедоступность и открытость информации; • Обеспечение безопасности личности, общества и государства; • Информирование граждан о деятельности органов власти; • Законность поиска, получения и передачи информации; • Защита прав на информацию. Одним из средств обеспечения доступа граждан к информации в современном обществе являются официальные сайты органов власти. Официальный сайт органа государственной власти — это не просто атрибут современной политики, а самое эффективное средство распространения официальной информации о деятельности органов государственной власти. По содержанию официальных сайтов органов власти можно судить об уровне открытости - закрытости каждого органа власти и государства в целом, возможностях граждан в доступе к информации из государственных информационных ресурсов, прозрачности управленческих решений и процедур, а также предрасположенности того или иного ведомства к коррупции. По мнению Е.Н.Ветровой, доступ к информации о деятельности органов власти может обеспечиваться следующими способами54: 1) обнародование (опубликование) информации в средствах массовой информации; 2) размещение информации в сети Интернет; 3) размещение информации в помещениях, занимаемых органами власти, и в иных отведенных для этих целей местах; 4) ознакомление с информацией в помещениях, занимаемых органами власти, а также через библиотечные и архивные фонды; 5) предоставление информации по запросу. Ограничение права на доступ к информации может быть установлено только федеральными законами и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 55 Конституции РФ). Государственные органы, ориентированные на работу с населением, обязаны осуществлять информирование граждан о предоставляемых государственных услугах и сообщать наиболее полную информацию, связанную с их получением. Так определяет обязанности госучреждений по обеспечению доступа населения к официальной информации российское законодательство. Далее рассмотрим основные формы и способы доступа к информации государственных органов (таблица 4). Таблица 4. |