философия. Опыт работы фгуп уво минтранса россии свидетельствует, что подавляющее большинство субъектов транспортной инфра
 Скачать 3.11 Mb.
|
|
56 | «Транспорт Российской Федерации» №4 (71) 2017 опыт работы ФГуп «уво минтранса россии» свидетельствует, что подавляющее большинство субъектов транспортной инфра- структуры не видит принципиальных различий между охраной и обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. отчасти это объясняется внешним сходством указанных понятий. однако определяющая их нормативная правовая база и, как следствие, их содержание различаются. в статье рассматриваются проблемные вопросы правоприменения и взаимоувязки нормативных правовых актов. С. А. Семенов, заместитель генерального директора ФГУП «УВО Минтранса России» Охрана и транспортная безопасность: проблемные вопросы правоприменения Н а основании многолетнего п р а в о п р и м е н и т ел ь н о г о опыта можно утверждать, что законодательства об охране и о транспортной безопасности не взаимо- увязаны. Вполне вероятно, что может сложиться ситуация, аналогичная обес- печению транспортной и авиационной безопасности на воздушном транспор- те, когда субъекты транспортной ин- фраструктуры вынуждены одновремен- но соблюдать требования того и другого законодательства. Это ведет к увеличе- нию расходов субъектов транспортной инфраструктуры и количества надзор- ных (контрольных) проверок. Какие же проблемы возникают в отсутствие вза- имосвязи законодательств об охране и о транспортной безопасности? неидентичность предметов правового регулирования законодательств об охране и о транспортной безопасности Ключевым для разграничения зако- нодательства об охране и о транспорт- ной безопасности выступает предмет правового регулирования: в первом случае это защита от противоправных посягательств; во втором — защита от актов незаконного вмешательства. Законодательство об охране 1 сформи- ровалось раньше законодательства о транспортной безопасности и включает в себя, в частности, правовые инсти- туты частной охранной деятельности (см. Закон РФ от 11.03.1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федера- ции») и ведомственной охраны (см. Федеральный закон от 14.04.1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране»). В настоящее время охрана — это вид де- ятельности, четко определенный и ре- гламентированный законодательством, появившийся раньше законодательства о транспортной безопасности. «Мостиком», соединяющим два законодательства, служит п. 7.1) ст. 1 ФЗ от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», кото- рый определяет: «Подразделения транс- портной безопасности — осуществляю- 1 В настоящей статье под охраной понимается только охрана объектов транспортной инфра- структуры и транспортных средств. Безопасность №4 (71) 2017 «Транспорт Российской Федерации» | 57 щие защиту объектов транспортной ин- фраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструк- туры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполни- тельной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица». С учетом ст. 1 и 2 ФЗ «О транс- портной безопасности», ст. 2 ФЗ «О ведомственной охране» можно го- ворить о том, что из трех субъектов рассматриваемых правоотношений (частная охранная организация, ве- домственная охрана и подразделе- ние транспортной безопасности) в настоящее время только ведомствен- ная охрана имеет уникальный статус, позволяющий одновременно решать задачи, определяемые тем и другим законодательством. Однако на возни- кающие в процессе практической де- ятельности вопросы ни законодатель- ство об охране, ни законодательство о транспортной безопасности не дают четких ответов. Разрешать вопросы приходится с помощью толкования закона. Нужно отметить, что законодатель- ство о ведомственной охране не содер- жит никаких норм, связывающих его с законодательством о транспортной без- опасности. Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон о ЧДОД) содержит положение, что оказание охранных услуг на объектах транс- портной инфраструктуры (ОТИ) и транспортных средствах (ТС) осу- ществляется с учетом требований законодательства РФ о транспортной безопасности. Иными словами, осу- ществляя охрану ОТИ и ТС, частная охрана должна учитывать требова- ния законодательства о транспортной безопасности. При этом законода- тельством о транспортной безопас- ности частные охранные организации (ЧОО) не рассматриваются в качестве субъекта возникающих правоотноше- ний. Что именно должна делать ЧОО для реализации указанного положения За- кона о ЧДОД? Что означает «с учетом»? Что дает это положение Закона о ЧДОД частным охранным организациям: до- полнительную обязанность без прав или право без возможности его реализации? К сожалению, ответов на эти вопросы нет: не ясно, как использовать это поло- жение Закона о ЧДОД на практике. В частных охранных организациях бытует мнение, что упомянутая норма Закона о ЧДОД разрешает им участво- вать в обеспечении транспортной без- опасности. Однако это неверно. Субъ- ектами правоотношений, связанных с обеспечением транспортной безопас- ности, выступают только организации, имеющие правовой статус подразделе- ний транспортной безопасности. При этом подразделения транспорт- ной безопасности не являются субъ- ектами правоотношений, связанных с охраной. Участие таких подразделений в охране судов и портовых средств в соответствии с Кодексом ОСПС здесь не рассматривается, так как указанные правоотношения регулируются между- народным законодательством. Вернемся к предмету правового регулирования 2 . Российское законода- тельство не содержит определения дея- ния «противоправное посягательство». Попробуем сформулировать такое опре- деление. Согласно Толковому словарю русско- го языка под ред. Д. Н. Ушакова посяга- тельство — это попытка причинить вред, ущерб кому-нибудь или чему-нибудь. Единственным признаком деяния «про- тивоправное посягательство» является его противоправность. Таким образом, «противоправное посягательство» — это попытка противоправного причи- нения вреда, что можно обозначить как покушение на правонарушение. Федеральный закон «О ведомствен- ной охране» в качестве основной задачи ведомственной охраны рассматривает предупреждение и пресечение престу- плений и административных правона- рушений на охраняемых объектах. Есте- ственно, пресечь можно только неокон- ченное преступление: на стадии приго- товления либо на стадии покушения. Акт незаконного вмешательства (АНВ) — противоправное действие (без- действие), в том числе террористиче- ский акт, угрожающее безопасной де- ятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материаль- 2 Учитывая, что защита объекта охраны от противо- правных посягательств входит в обязанности частного охранника, в целях настоящей статьи под предметом правового регулирования законодательства об охране понимаем защиту от противоправных посягательств. ный ущерб либо создавшее угрозу на- ступления таких последствий. Как ви- дим, для АНВ также обязательна проти- воправность. Однако АНВ, в отличие от противо- правного посягательства, может быть оконченным преступлением (террори- стический акт) либо деяния, его образу- ющие, содержат признаки только объек- тивной стороны оконченного правона- рушения. Федеральный закон «О транс- портной безопасности» содержит термин «защита от АНВ», но не раскрывает его. Поэтому содержание термина в части, касающейся защиты от преступлений, неясно. Кажется понятным, что защитить от преступления можно только на ста- диях подготовки или покушения, но ФЗ «О транспортной безопасности» не содер- жит подсказок и вынуждает правоприме- нителей и надзорные органы самостоя- тельно трактовать положения закона. Обязательные квалифицирующие признаки АНВ — угроза безопасности деятельности транспортного комплек- са, причинение вреда жизни и здоро- вью людей, материальный ущерб либо создание угрозы наступления таких последствий. Перечень потенциальных угроз совершения АНВ в деятельность ОТИ и ТС (утв. приказом Минтранса РФ № 52, ФСБ РФ № 112, МВД РФ № 134 от 05.03.2010 г.) дает исчерпывающий список таких угроз: угроза захвата, угроза взрыва, угроза размещения или попытки размещения на ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых ве- ществ), угроза поражения опасными ве- ществами, угроза захвата критического элемента ОТИ и/или ТС, угроза взрыва критического элемента ОТИ и/или ТС, угроза размещения или попытки раз- мещения на критическом элементе ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрыв- чатых веществ), угроза блокирования и угроза хищения. Делаем промежуточное заключение: предметы правового регулирования законодательств об охране и о транс- портной безопасности не идентичны, ни один из рассмотренных предметов правового регулирования не включает другой в полном объеме. Если рассматривать АНВ как проти- воправное посягательство, к таковым относятся только АНВ, представляющие собой покушение на правонарушение. Уточним: покушение на террористиче- ский акт — это противоправное посяга- тельство, а оконченный террористиче- ский акт нельзя к ним отнести. Безопасность 58 | «Транспорт Российской Федерации» №4 (71) 2017 Если рассматривать противоправ- ное посягательство как АНВ, в эту груп- пу нужно включать только те покушения на правонарушения, которые угрожают безопасной деятельности транспортно- го комплекса и создают угрозу причи- нения вреда жизни и здоровью людей и материальный ущерб. Уточним, попыт- ка (покушение на) размещения на ОТИ взрывных устройств — это АНВ. Про- тивоправное проникновение на ОТИ, которое не имеет квалифицирующих признаков, содержащихся в определе- нии АНВ, не может рассматриваться как АНВ, это только противоправное пося- гательство. С учетом изложенного цель охра- ны — пресечение любого покушения на правонарушение на охраняемом объ- екте, цель обеспечения транспортной безопасности — пресечение покушения на совершение определенных деяний. Понятно, что предмет правого регу- лирования законодательства о транс- портной безопасности существенно у́же предмета правового регулирования за- конодательства об охране. Следователь- но, правоспособность подразделения транспортной безопасности меньше правоспособности охраны. Кроме того, из приведенного ана- лиза следует неожиданное заключение. С позиций законодательства об охране своевременное обнаружение разме- щенного на ОТИ взрывного устройства свидетельствует о качественном выпол- нении договорных обязательств. Но с позиций законодательства о транспорт- ной безопасности факт размещения на ОТИ взрывного устройства относится к АНВ. Значит, подразделение транс- портной безопасности не обеспечило защиту ОТИ от АНВ. Имеются правовые основания для привлечения субъекта транспортной инфраструктуры и под- разделения транспортной безопасности к ответственности. особенности законодательства о транспортной безопасности в сфере морских перевозок Продолжим разбираться в тонко- стях законодательства на конкретных примерах. Рассмотрим нормативные правовые акты в области транспортной безопасности, относящиеся к сфере ве- дения Росморречфлота. 1. Федеральный закон от 08.11.2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Рос- сийской Федерации» (далее — ФЗ «О морских портах») не регулирует от- ношения, связанные с охраной мор- ских портов. Им регулируются только правоотношения, связанные с защитой от АНВ. В частности, ст. 15 определяет: «Защита морских терминалов и аква- торий морских портов от актов неза- конного вмешательства осуществляет- ся в соответствии с законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности». Может быть, этого положения доста- точно и им урегулированы все вопросы, касающиеся охраны морских портов? К сожалению, все не так просто. В рамках законодательства об охра- не приложением № 1 к постановлению правительства РФ от 14.08.1992 г. № 587 определен «Перечень объектов, на кото- рые частная охранная деятельность не распространяется». В частности, в него включены границы морского порта, порты захода атомного флота 3 , объекты инфраструктуры морских портов, пред- назначенные для обеспечения безопас- ного морского судоходства, объекты транспортной инфраструктуры феде- рального значения 4 Какие проблемы возникают в от- сутствие взаимоувязанных законода- тельств? а) Федеральный закон от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасно- сти» и постановление правительства РФ от 16.07.2016 г. № 678 «О требовани- ях по обеспечению транспортной без- опасности, в том числе требованиях к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной ин- фраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта» не рас- сматривают морской порт в качестве ОТИ, такие объекты — только морской терминал и акватория морского порта. При этом, согласно законодательству, термины «морской терминал» 5 и «мор- ской порт» 6 не идентичны. Термин «морской терминал», как правило, ме- нее емкий по содержанию, чем термин «морской порт». б) В соответствии с п. 1 ст. 5 ФЗ «О морских портах» границы мор- 3 Перечень морских портов Российской Феде- рации, в которые разрешаются заходы судов и иных плавсредств с ядерными энергетически- ми установками и радиационными источника- ми (утв. постановлением правительства РФ от 16.01.1997 г. № 14-р). 4 Морские порты и (или) морские терминалы в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и Перечнем видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспор- та (утв. распоряжением правительства РФ от 09.02.2012 г. № 162-р), относятся к объектам фе- дерального значения. 5 «Морской терминал — совокупность объектов инфраструктуры морского порта, технологиче- ски связанных между собой и предназначенных и (или) используемых для осуществления опера- ций с грузами, в том числе для их перевалки, об- служивания судов, иных транспортных средств и (или) обслуживания пассажиров» (см. п. 7 ст. 4 ФЗ «О морских портах»). 6 «Под морским портом понимается совокуп- ность объектов инфраструктуры морского пор- та, расположенных на специально отведенных территории и акватории и предназначенных для обслуживания судов, используемых в целях торгового мореплавания, комплексного обслу- живания судов рыбопромыслового флота, обслу- живания пассажиров, осуществления операций с грузами, в том числе для их перевалки, и других услуг, обычно оказываемых в морском порту, а также взаимодействия с другими видами тран- спорта» (см. п. 1 ст. 9 Кодекса торгового морепла- вания РФ от 30.04.1999 г. № 81-ФЗ). Безопасность №4 (71) 2017 «Транспорт Российской Федерации» | 59 ского порта — это границы его терри- тории и акватории. Границы морского порта имеет право охранять только ве- домственная охрана, ЧОО такого права не имеют. Подразделения транспортной без- опасности также не могут осуществлять защиту границ территории морского порта: согласно ФЗ «О транспортной безопасности» морской порт не отно- сится к объектам транспортной инфра- структуры. в) Перечень морских портов РФ, в которые разрешаются заходы судов и иных плавсредств с ядерными энер- гетическими установками и радиаци- онными источниками (утв. распоряже- нием правительства РФ от 06.01.1997 г. № 14-р; ред. от 07.07.2016 г.). В соответствии с п. 1 ст. 4 ФЗ «О морских портах», «объекты ин- фраструктуры морского порта — порто- вые гидротехнические сооружения, вну- тренние рейды, якорные стоянки, доки, буксиры, ледоколы и иные суда порто- вого флота, средства навигационного оборудования и другие объекты навига- ционно-гидрографического обеспече- ния морских путей, системы управления движением судов, информационные си- стемы, перегрузочное оборудование, же- лезнодорожные и автомобильные подъ- ездные пути, линии связи, устройства тепло-, газо, водо- и электроснабжения, иные устройства, оборудование, инже- нерные коммуникации, склады, иные здания, строения, сооружения, располо- женные на территории и (или) аквато- рии морского порта и предназначенные для обеспечения безопасности морепла- вания, оказания услуг в морском порту, обеспечения в морском порту государст- венного контроля (надзора)». Распоряжением правительства РФ от 15.05.2017 г. № 928-р в перечень объек- тов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии РФ, включены только «места стоянок и (или) обслуживания судов и иных плавсредств с ядерными энергетическими установ- ками и радиационными источниками в морских портах, в которые разрешен их заход» (см. п. 8, далее — перечень Рос- гвардии). Границы морских портов, в ко- торые разрешен заход атомного флота, и объекты их инфраструктуры за исклю- чением определенных распоряжением правительства, не вошли в перечень Рос- гвардии. Действующее законодательство пря- мо определяет, что частная охранная деятельность на порты захода атомного флота не распространяется. К компетен- ции Росгвардии отнесены только места стоянок и (или) обслуживания атомного флота. Следовательно, в сложившейся ситуации охрану границ морских пор- тов, в которые разрешен заход атомного флота, и объектов их инфраструктуры, которые не подлежат охране Росгварди- ей, может осуществлять только ведомст- венная охрана Минтранса России. Задача охраны портов захода атом- ного флота силами подразделений транспортной безопасности не может быть решена в полном объеме. Цель охраны портов захода атомного флота состоит в физической защите ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материа- лов и радиоактивных веществ. Согласно ст. 4 ФЗ от 21.11.1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» фи- зическая защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и ради- оактивных веществ относится к видам деятельности в области использова- ния атомной энергии. Подразделения транспортной безопасности являются специализированными подразделени- ями в области транспортной безопас- ности, к компетенции которых данный вид деятельности не относится. г) Согласно п. 18 ст. 1 Градострои- тельного кодекса РФ, «объекты феде- рального значения — объекты капи- тального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопро- сам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации Консти- туцией Российской Федерации, феде- ральными конституционными закона- ми, федеральными законами, решения- ми президента Российской Федерации, решениями правительства Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации. Виды объектов федерального значения, под- лежащих отображению на схемах тер- риториального планирования Россий- ской Федерации в указанных в ч. 1 ст. 10 настоящего Кодекса областях, определя- ются правительством Российской Феде- рации, за исключением объектов феде- рального значения в области обороны страны и безопасности государства». Перечень видов объектов федераль- ного значения, подлежащих отображе- нию на схемах территориального пла- нирования РФ в области федерального транспорта, утвержден распоряжени- ем правительства РФ от 09.02.2012 г. № 162-р и включает в себя морские порты и (или) морские терминалы; средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно-ги- дрографического обеспечения морских путей, системы управления движением судов, расположенные вне границ мор- ских портов. Таким образом, можно утверждать следующее: • ЧОО не имеют права осуществлять частную охранную деятельность как минимум в отношении границ морских портов ( п. «б»), как максимум — в отно- шении морских портов в целом; • законодательство о транспортной безопасности не рассматривает мор- ской порт в целом как ОТИ. Как с пози- ций ФЗ «О транспортной безопасности» осуществлять защиту порта от АНВ — непонятно (например, на границах тер- ритории морского порта); • особо стоит выделить вопрос ох- раны (защиты от АНВ) портов захода атомного флота; стоит отметить, что в этот перечень входят крупнейшие пор- ты России. Можно было бы сказать, что во- просы де-факто регулируются обычая- ми морского порта, но утверждать это не позволяет п. 3 ст. 3 ФЗ «О морских портах» 7 Какие меры целесообразно при- нять? Запрет на осуществлении частной охранной деятельности в отношении границ морского порта, скорее всего, был увязан с утратившей силу редак- цией п. 5 ст. 15 ФЗ «О морских портах» 8 Чтобы внести ясность в этот вопрос, необходимо инициировать обращение в Росгвардию. Если высказанное мной предположение окажется верным, далее 7 Обычаи морского порта не должны противоре- чить Конституции РФ, общепризнанным прин- ципам и нормам международного права, ме- ждународным договорам РФ, Кодексу торгового мореплавания РФ, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ. 8 Охрану границ морского порта в целях выяв- ления, предупреждения, пресечения террори- стических актов, а также иных противоправ- ных действий, посягающих на общественный порядок и (или) общественную безопасность в морском порту, обеспечивают подразделения ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области транспорта, соответствующие подразделения федерального органа исполнительной власти в области вну- тренних дел и (или) организации, находящиеся в его ведении. Безопасность 60 | «Транспорт Российской Федерации» №4 (71) 2017 будет необходимо инициировать вне- сение изменений в приложение № 1 к постановлению правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587. Обеспечивать физическую защиту ядерных установок уполномочен Ро- сатом. Следовательно, целесообразно узнать позицию Росатома в отношении охраны портов захода атомного флота. Что понимает Росатом под портом захо- да: весь порт, морской терминал, место стоянки и (или) обслуживания? К моменту написания статьи я не смог разобраться, к компетенции какого федерального органа исполнительной власти относится определение объектов федерального значения. В связи с этим на данном этапе предлагаю обратиться в Минтранс России с целью выяснения его позиции по поднятым в статье про- блемам. 2. Организация охраны гидротех- нических сооружений определена «По- ложением об охране судоходных ги- дротехнических сооружений и средств навигационного оборудования» (утв. постановлением правительства от 21.11.2005 г. № 690). Пункт 2 Положения определяет: «Круглосуточной охране подлежат судо- ходные гидротехнические сооружения, в том числе шлюзы и судоподъемники, и средства навигационного оборудова- ния, включенные в перечень, утвержда- емый Министерством транспорта РФ по согласованию с Федеральной службой войск национальной гвардии РФ и Фе- деральной службой безопасности РФ, а также предназначенные для обеспе- чения функционирования судоходных гидротехнических сооружений матери- альные ценности, находящиеся на ох- раняемых объектах (далее — объекты)». Основная задача по охране объектов — их защита от противоправных посяга- тельств (п. 4). На основании содержания п. 2 и 4 Положения можно заключить, что судо- ходные гидротехнические сооружения охраняются в соответствии с законо- дательством о ведомственной охране или о Росгвардии. Но это не так. Пункт 5 говорит: «Защита подлежащих охране объектов от противоправных посяга- тельств осуществляется в порядке, пред- усмотренном для защиты судоходных гидротехнических сооружений в рамках обеспечения транспортной безопасно- сти в соответствии с законодательством в области обеспечения транспортной безопасности». Порядок изложен в Требованиях к обеспечению транспортной безопас- ности, в том числе требованиях к ан- титеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной ин- фраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта (утв. постановлением правительства РФ от 16.07.2016 г. № 678). Начнем внима- тельно читать. Во-первых, как уже было сказано, законодательство о транспортной без- опасности не регулирует вопросы, свя- занные с защитой от противоправных посягательств. Они рассматриваются законодательством о ведомственной охране (в данном случае). Подразде- ления транспортной безопасности не относятся к субъектам правоотноше- ний, связанных с охраной. Может быть, имелось в виду ограничительное толко- вание противоправных посягательств (только АНВ)? Тогда почему предметом документа сделана охрана? Хватило бы защиты от АНВ. Во-вторых, в Требованиях нет поло- жений, связанных с охраной и защитой ОТИ от противоправных посягательств. Вопросы охраны в Требованиях затра- гиваются только в части, касающейся исполнения требований Кодекса ОСПС. А это вопрос международного законо- дательства. Каким же образом организовать ох- рану СГТС, опираясь на нормативные правовые акты, не регулирующие дан- ный вопрос? Непонятно. Надеюсь, мне удалось показать, что законодательства об охране и транс- портной безопасности не согласованы и не взаимоувязаны. Сложившуюся ситуацию проиллю- стрирую на наглядном, хотя и умозри- тельно-гипертрофированном примере: обеспечение безопасности мореплава- ния в порядке, предусмотренном для обеспечения безопасности полетов. Ка- залось бы, в том и другом много сход- ного, только водная среда отличается от воздушной. Такой пример сразу вы- зывает смех, несерьезное отношение к инициативе. А охрана в соответствии с законода- тельством о транспортной безопасности почему-то смеха не вызывает. Действи- тельно, не до смеха: нам ее еще как-то организовывать надо. У читателей наверняка возникает справедливый вопрос, какое практиче- ское значение имеет данное теорети- ческое исследование. Ведь до сих пор как-то жили, работали… Например, в морских портах работают и ЧОО, и ве- домственная охрана, начинают свою де- ятельность подразделения транспорт- ной безопасности. Задействованные подразделения транспортной безопас- ности и охрана, по сути, дублируют друг друга. Здравый смысл подсказывает, что все верно. Но формально это разные подразделения, решают они разные за- дачи, а потому должны осуществлять защиту одновременно. Именно такое заключение было сделано некоторыми юристами после изучения вопроса в ходе подготовки к совещанию у мини- стра транспорта РФ М. Ю. Соколова по вопросам ведомственной охраны. Может сложиться ситуация, когда на одном и том же посту будут находиться два сотрудника: один — от подразделе- ния транспортной безопасности, другой — от охраны, а надзорные (контроль- ные) органы сегодня будут проверять соблюдение законодательства о транс- портной безопасности, а завтра — об охране. Любая недоработка в правовых до- кументах, коллизии, неопределенность в правоприменении создают риск не только произвольного применения права субъектом, но и произвольного толкования законов надзирающими и контролирующими органами. Вместо защиты СТИ получает неизвестное мин- ное поле, где каждый шаг чреват угро- зой наказания. Наиболее свежий пример, подтвер- ждающий мои опасения, — ситуация с принудительным вооружением служб авиационной безопасности 9 . Зачем слу- жебное оружие нужно сотрудникам ави- ационной безопасности — непонятно, но такая обязанность в нормативных правовых актах содержится. наши предложения Отдельные предложения, с кото- рыми заинтересованные органы и ор- ганизации могут начать работу, были раскрыты раньше. В ходе обсуждения проблемы неоднократно слышал следу- ющее: в ФЗ «О транспортной безопас- ности» нужно увязать понятия «охра- на» и «транспортная безопасность». Например, защита ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства включает в себя их охрану. Или наоборот. По моему 9 http://www.securitymedia.ru/news_one_5444.html. Безопасность №4 (71) 2017 «Транспорт Российской Федерации» | 61 мнению, указанный подход не поможет решить проблему. Термин «охрана» в российском за- конодательстве используется для очень многих правоотношений: охрана тру- да, охрана здоровья, пожарная охрана, охрана правопорядка, охрана наслед- ства, охрана водных объектов и т. д. В каждом случае содержание понятия «охрана» имеет свои отличительные особенности. Если выбрать правоотношения, свя- занные с охраной ОТИ и ТС, ясности не прибавляется. В нормативных правовых актах об охране понятия «объект транс- портной инфраструктуры» и «транс- портное средство» не используются и не толкуются 10 . Кроме ФЗ «О ведомст- венной охране» и «О ЧДОД» вопросы охраны рассмотрены в ФЗ «О государ- ственной охране», имеются положения, связанные с охраной, в ФЗ «О полиции», «О войсках национальной гвардии», иных законах и постановлениях прави- тельства РФ. В каждом случае свое со- держание понятия «охрана». Таким образом, увязать в одной фразе понятия «охрана» и «транспорт- ная безопасность» не получится. Согла- сен с теми, кто считает, что необходи- мо в законодательстве о транспортной безопасности раскрывать содержание понятия «охрана» в части, касающейся ОТИ и ТС. За такую работу я пока не берусь и предлагаю прежде всего гармонизиро- вать законы о ведомственной охране и о транспортной безопасности. Проблему можно решить путем до- полнения ст. 4 Федерального закона от 09.02.2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» пунктом 8 в следующей редакции: «Ыедомственная охрана фе- деральных органов исполнительной власти в области транспорта участвует в реализации задачи по защите ОТИ и (или) ТС от АНВ». В соответствии со ст. 2 ФЗ «О ведомственной охране», основные задачи ведомственной охраны следую- щие: • защита охраняемых объектов от противоправных посягательств; • обеспечение на охраняемых объ- ектах пропускного и внутриобъектового режимов; • предупреждение и пресечение преступлений и административных 10 За исключением ФЗ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федера- ции». Этот случай рассмотрен в начале статьи. правонарушений на охраняемых объ- ектах. Иные задачи на ведомственную ох- рану могут быть возложены в соответст- вии с федеральными законами. В соответствии со ст. 4 ,«правовое регулирование деятельности ведомст- венной охраны осуществляется насто- ящим Федеральным законом, други- ми федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми ак- тами Российской Федерации». В настоящее время ФЗ «О транс- портной безопасности» не возлагает обеспечение транспортной безопасно- сти охраняемых ОТИ и (или) ТС на ве- домственную охрану федеральных ор- ганов исполнительной власти в области транспорта. Он определяет лишь статус ее подразделений, осуществляющих за- щиту ОТИ и ТС от АНВ. Предлагаемая редакция позволяет устранить коллизии между законода- тельствами о ведомственной охране и о транспортной безопасности, вытека- ющие из различий предметов их право- вого регулирования. В итоге в рамках типового дого- вора между субъектом транспортной инфраструктуры и ведомственной ох- раной федеральных органов исполни- тельной власти в области транспорта на защиту охраняемых ОТИ и(или) ТС ведомственная охрана сможет, решая основные задачи, в строгом соответст- вии с законодательством о транспорт- ной безопасности обеспечивать их без- опасность. В ходе решения основных задач по защите охраняемых ОТИ и (или) ТС ве- домственная охрана федеральных орга- нов исполнительной власти в области транспорта сможет в полном объеме ис- пользовать права работников ведомст- венной охраны, предусмотренные ст. 11 ФЗ «О ведомственной охране», что по- ложительно скажется на обеспечении, в частности, и транспортной безопасно- сти охраняемых ОТИ и (или) ТС. На работников подразделений транспортной безопасности ведом- ственной охраны федеральных орга- нов исполнительной власти в области транспорта будут распространяться гарантии правовой и социальной за- щиты работников ведомственной ох- раны, предусмотренные главой V ФЗ «О ведомственной охране», что повысит привлекательность работы в подразде- лениях транспортной безопасности ве- домственной охраны федеральных ор- ганов исполнительной власти в области транспорта. В заключение нужно отметить, что цель настоящей статьи — обратить вни- мание читателей на вопросы, которые, по мнению автора, находятся вне круга проблем, обсуждаемых транспортным сообществом. Безопасность |