курсовая работа по теме организационно правовые основы муниципальной слкжбы рф. Без имени 2. Организационноправовые основы муниципальной службы в рф
 Скачать 115.22 Kb.
|
|
Кокуркина Ирина ДФЭКС-22 Тема: Организационно-правовые основы муниципальной службы в РФ 1. Основы муниципальной службы в РФ 1.1. Теоретические основы муниципальной службы в РФ 1.2. Организационные основы муниципальной службы в РФ 1.3. Правовые основы муниципальной службы в РФ 2. Совершенствование организационного и правового обеспечения муниципальной службы в РФ 2.1. Направления совершенствования организационных основ муниципальной службы в РФ 2.2. Совершенствование правового обеспечения муниципальной службы в РФ Глава 1. Основы муниципальной службы в РФ 1.1. Теоретические основы муниципальной службы в РФ Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный Закон “Об основах государственной службы в Российской Федерации” от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ст. 3) «Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования»1. «Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной»2. В деятельности муниципальных служащих находят своё реальное воплощение задачи и функции местного самоуправления; поскольку в должности содержится часть полномочий соответствующего органа местного самоуправления, она неотрывна от его структуры и в тоже время имеет целью организацию кадрового состава местного самоуправления - муниципальных служащих. Должность предполагает решение целого комплекса вопросов: установление вакансии, правила и способы их замещения, порядок аттестации, перевод с одной должности на другую и т.д. «Следовательно, муниципальная служба, если её рассматривать с точки зрения места, которое она занимает в системе местного самоуправления, берёт начало там, где вводится должность»3. Итак, можно обозначить следующие содержательные моменты муниципальной службы: Муниципальная служба призвана содействовать реализации полномочий органов местного самоуправления; Эта организационная форма деятельности направлена на формирование штатов органов местного самоуправления и правовое регулирование работы муниципальных служащих; Содержание деятельности муниципальных служащих является практическая реализация задач и полномочий местного самоуправления. Муниципальный служащий трудится в системе органов местного самоуправления, созданных для практического осуществления стоящих перед местным самоуправлением задач. Деятельность такого служащего всецело определяется потребностями местных сообществ, вследствие чего муниципальный служащий действует по их поручению. Главное отличие муниципального служащего от государственного коренится в статье 12 Конституции РФ, в которой сказано, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»4. Поэтому в отличие от государственного служащего муниципальный служащий не находится на службе у государства. Он осуществляет профессиональную деятельность по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, которые призваны в интересах и от имени населения непосредственно решать вопросы местного значения. Основными задачами муниципальной службы являются: обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования; обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения; подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления; защита прав и законных интересов муниципального образования. «Более того, с точки зрения задач, эта служба представлена в социальном аспекте: это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами; в политическом: как деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений; правовом: юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих»5. «Эта служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов»6. Итак, под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. «Каждый подинститут муниципальной службы, выполняет наряду с общими также специфические функции. Например, для подинститута аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция права муниципальной службы состоит прежде всего в том, что бы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений»[8,с.95]. Правовыми источниками муниципальной службы являются внешние формы выражения муниципального нормотворчества, то есть исходящие от органов местного самоуправления официально-документальные формы выражения и установления правовых норм. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Государственная Дума 8 января 1998 года приняла Федеральный Закон “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”, который устанавливает правовые основы организации муниципальной службы в Российской Федерации и основы правового положения муниципальных служащих Российской Федерации. «Муниципальная служба в Российской Федерации должна регулироваться федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, определяющими муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов Российской Федерации. Каждая область должна принять свой закон о муниципальной службе»7. Нормативно-правовыми актами, регулирующими служебные отношения муниципальной службы, как в широком смысле, так и в узком ее понимании, являются уставы городского самоуправления, содержащие нормы о муниципальной службе. В систему правовых актов о муниципальной службе входят уставы и положения о дисциплине в конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных должностных лиц; должностные инструкции и т.д. Разрабатываемое в настоящие время законодательство о местном самоуправлении определяет и использует понятие “должностное лицо”. Федеральный Закон от 12 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в ст. 1 устанавливает два понятия: 1. Должностным лицом местного самоуправления является выборное либо работающее по контракту (трудовому договору), лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих; 2. Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. «Должностные лица несут повышенную правовую ответственность, так как они заметно выделяются из состава служащих объемом и характером своих должностных обязанностей; от них требуется профессиональное и внимательное решение важнейших практических вопросов. Поэтому законодательство и устанавливает повышенную юридическую (уголовную или административную) ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностными лицами своих служебных обязанностей»8. Должностное лицо реализует властные полномочия, выполняя волю общества, удовлетворяя общественные интересы. Реализуя свой личный потенциал, должностное лицо призвано решать возложенные на него задачи, поскольку является в служебном правоотношении стороной, обязанной служить как публичной власти, так субъектам частного права. Должностное лицо имеет права, обязанности, ограничения и запреты по службе. Оно может применять меры принуждения. Оно реализует полномочия по наложению дисциплинарных взысканий. Должностное лицо может разрабатывать и принимать управленческие решения. Оно осуществляет контрольно-надзорные полномочия. Анализируя принципы муниципальной службы, необходимо ответить на следующие вопросы: Понятие принципов муниципальной службы. Законодательное закрепление этих принципов муниципальной службы. Правовое установление принципов муниципальной службы обуславливает функционирование соответствующих органов, деятельность муниципальных служащих, устойчивость служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о муниципальной службе. «Изучение принципов муниципальной службы дает ответ на вопрос: что является главным в институте муниципальной службы, что постоянно сопутствует системе служебных отношений, без чего не могут существовать различные подинституты комплексного правового института муниципальной службы. Основное значение принципов муниципальной службы заключается в том, что они определяют жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование муниципальной службы»9. «Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы»10 . Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. « Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость»11. Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. «Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнение остальных принципов»12. Федеральный закон “Об основах муниципальной службы в РФ” дает нам список основных принципов муниципальной службы: Верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; самостоятельности органов местного самоуправления а пределах их полномочий профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей принцип равного доступа гражданина к муниципальной службе в соответствии со способностями и уровнем профессиональной подготовки и другие не менее важные единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций правовой и социальной защищенности муниципальных служащих внепартийности муниципальной службы. 1.2. Организационные основы муниципальной службы в РФ В соответствии с главой 8 Конституции РФ: Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие формы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Информационные, организационные, технологические и другие функции в органах местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования так же выполняет аппарат, который находится в подчинении у политических руководителей. Муниципальная служба осуществляется (рис. 1): 13 в аппарате представительного органа муниципального образования; в аппарате главы муниципального образования; в аппарате местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) муниципального образования; в аппаратах иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; в аппарате избирательной комиссии муниципального образования. Р  исунок 1 - «Органы местного самоуправления»Статья 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ: «Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи)». Статья 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ: «Муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)». Если следовать точности смыслов употребляемых понятий, то создана не муниципальная служба в Российской Федерации, а муниципальная служба в отдельных муниципальных образованиях, что далеко не одно и то же. Должности муниципальной службы замещаются путем заключения трудового договора. При этом допускается заключение контракта, как это предусмотрено в указанном законе о муниципальной службе в отношении главы местной администрации (ст.16). Должности гражданской службы замещаются только через заключение служебного контракта (главы 5 и 6, ст указанного федерального закона о гражданской службе). В статье 14 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ в перечень запретов, связанных с муниципальной службой, включен пункт о запрещении публичных высказываний, суждений и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности. Ничего не сказано о том, допускаются ли публичные высказывания, суждения и оценки муниципальными служащими, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей (такое требование имеется в отношении гражданских служащих в статье 17 федерального закона о гражданской службе) В статье 17 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ сказано о том, что при «замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс» В статье 22 федерального закона о гражданской службе – «поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, за исключением некоторых случаев, оговоренных законом. В соответствии с частью 3 статьи 18 закона о муниципальной службе по результатам аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия выносит решение о том, соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует. В части 15 статьи 48 федерального закона о гражданской службе по результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений: 1) соответствует замещаемой должности гражданской службы; 2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; 3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации; 4) не соответствует замещаемой должности гражданской службы. В статье 27 федерального закона о гражданской службе при назначении на должность предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года. В федеральном законе о муниципальной службе такая процедура не предусмотрена. 1.3. Правовые основы муниципальной службы в РФ Правовые основы, регулирующие муниципальную службу в Российской Федерации, закреплены в стать 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Условно их можно разделить на три уровня: 1. Федеральный 2. Субъектов Российской Федерации 3. Муниципальный Правовые основы муниципальной службы на федеральном уровне составляют: 1. Конституция Российской Федерации Конституция не одержит статей, непосредственно касающихся муниципальной службы, однако в ней содержатся принципы, которые должны быть положены в основу организации и функционирования муниципальной службы[13] . 2. Федеральный закон «О Муниципальной Службе». Федеральный закон «О Муниципальной Службе» является базовый законодательным актом для всей муниципальной службы. Предметом его регулирования являются регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, порядок поступления на муниципальную службу, условия и порядок прохождения муниципальной службы, а также условия прекращения служебных отношений. 3. Другие федеральные законы. Правовое регулирование муниципальной службой может осуществляться и другими федеральными законами. Например, федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливает обще - правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления[14] . А так же иные федеральные законы, не обязательно в них должна идти речь именно о муниципальной службе. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержит ряд понятий, которые необходимо трактовать в том значении, в каком они используются в гражданском, финансовом и налоговом законодательстве. 4. Иные нормативно-правовые акты Российской Федерации. К данной категории можно отнести указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, а так же международные договоры Российской Федерации в области муниципальной службы. Правовые основы муниципальной службы на уровне субъекта Российской Федерации составляют: 1. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации. 2. Законы субъектов Российской Федерации 3. Иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации Важная роль в организации муниципальной службы отводится законодательству субъектов Российской Федерации. В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации приняты законы о муниципальной службе, иные нормативные правовые акты. Правотворчество субъектов РФ в сфере регулирования муниципальной службы развивается весьма динамично, субъекты самостоятельно регулируют достаточно большой спектр вопросов, связанных с муниципальной службой: реестры муниципальных должностей, денежное содержание муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы, квалификационные требования к замещению должностей и целый ряд других вопросов[15] . Все выше названые нормативно-правовые акты в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяется как законодательство о муниципальной службе. Кроме того в правовую основу организации муниципальной службы входят муниципальным правовым актам. Система муниципальных правовых актов, регулирующие муниципальную службу, состоит из : 1. устава муниципальных образований, 2. решений, принятых на сходах граждан, 3. иных муниципальных правовых актов. Муниципальное образование для реализации возложенных на него публичных функций принимает на работу (нанимает) граждан, имеющих соответствующее профессиональное образование. При этом муниципальный служащий наделяется определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им должностью, то есть фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию, которая регулируется Трудовым законодательством. В 2007 году 26 сентября Рязанская областная дума приняла закон Рязанской области №571-IV «О муниципальной службе в Рязанской области». До упомянутого закона действовал закон Рязанской области «Об основах муниципальной службы в Рязанской области», который утратил свою силу с принятием нового закона. Введение В современной России особое влияние на развитие демократического и правового государства оказывает местное самоуправление, а также такая важная его составляющая, как муниципальная служба, которая является институтом муниципального права – одной из новейших отраслей российского права. Это обусловлено тем, что местное самоуправление как правовой и организационно-управленческий институт начал формироваться сравнительно недавно. Причем это формирование еще продолжается. Именно поэтому проблема правового регулирования муниципальной службы является на сегодняшний день одной из самых актуальных. Эффективность работы муниципальной службы зависит от того, насколько слаженно и профессионально работает управленческий аппарат. В достижении этой задачи особую роль играет, прежде всего, уровень развития законодательства, а также принципы организации и функционирования данной профессиональной деятельности. В связи с этим необходим анализ правого регулирования и организационных факторов муниципальной службы. Объектом исследования являются система правового обеспечения и организационные основы муниципальной службы РФ. Предметом исследования - муниципальная служба в РФ, ее организационные принципы и правовое регулирование. Цель курсовой работы – анализ законодательства и основ организации муниципальной службы. Разработка рекомендаций по совершенствованию правового и организационного регулирования муниципальной службы. Достижение поставленной цели предусматривает постановку и решение следующих взаимосвязанных задач: - определить сущность муниципальной службы в РФ; - изучить принципы организации муниципальной службы в РФ; - проанализировать развитие муниципальной службы в РФ; - анализ законодательства муниципальной службы в РФ; - разработка системы рекомендаций по правовому и организационному регулированию муниципальной службы в РФ. Структура курсовой работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, 2 главы, заключение и список использованных источников. 1Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. - М. : ЮНИТИ - ДАНА, 2020.- 383 с. 2Зотов В.Б, Макашева З. М. Муниципальное управление/ В.Б. Зотов, З.М. Макашева.- М.: Юнити, 2016.-279 с. 3 Конституция Российской Федерации 2020 4Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. - М.: Юристь, 2004.- 320 с 5Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. - М.: Юристь, 2004.- 320 с 6 7Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / Э.А. Уткин, А.Ф. Денисов. - М. : ЭКМОС, 2003.-304 с 8Шумякова Н.В. Муниципальное управление.- М.: Экзамен, 2002.-с.- 640 9Коваленко А.И. Муниципальное Право. - М.: ЮРИСТЬ, 2017.с.-456 10Кутафин О.Е., Фадеев В.И.. Муниципальное право России. М.: Юнити, 2017.-с.- 312 11Старилов Ю.К. Государственная служба в РФ. Воронеж: ОРБИТА, 2016.с.-567 12Таболин. В.В. Право муниципального управления. М., 2017 с.-125 13О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ (ст. 2; 6) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от N 131-ФЗ (ст. 34) |