Горная выработка 2032. Основные подходы к определению понятия недры и права собственности на них в российском праве
 Скачать 283.72 Kb.
|
|
1 ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПОНЯТИЯ «НЕДРЫ» И ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА НИХ В РОССИЙСКОМ ПРАВЕ А. В. Глухова, студентка 5-го курса юридического факультета Саранского кооперативного института (филиала) автономной некоммерческой образовательной организации высшего образования Центросоюза РФ «Российский университет кооперации» С. В. Елизаров, кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Саранского кооперативного института (филиала) автономной некоммерческой образовательной организации высшего образования Центросоюза РФ «Российский университет кооперации» Федеральный закон «Об охране окружающей среды», основываясь на нормах Конституции РФ, относит недра, наряду с иными видами природных объектов и ресурсов, к объектам охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности человека [1]. Полезность недр для человека и общества состоит в том, что они являются источником материального сырья, ископаемого топлива и других материалов. Недра удовлетворяют также научные потребности. Они используются для устройства подземных сооружений и коммуникаций – таких, как склады, хранилища линии метро, трубопроводы и т.п. Все эти свойства недр принимаются во внимание при разработке системы мер их правовой охраны. Юридическое понятие «недра» как объект горных отношений определено в преамбуле Закона РФ «О недрах». Недра – это «часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения» [2]. В этом определении центральным понятием является «часть земной коры», расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности или дна водоемов и водотоков. Эти понятия являются весьма важными для дальнейшего размежевания прав собственности на недра и другие природные ресурсы. Понятие «недра» возникло в связи с множественностью понятия «земля» и различием в оценке полезности для человека поверхности земли – почвенного слоя – и пользы, которую несут слои земли, находящие под почвенным слоем. Если поверхность земли служит человеку в основном как среда, из которой он получает нужные ему биологические продукты, то недра земли он ценит в основном за то, что они содержат полезные ископаемые. 2 Поскольку понятие «недра» тесно связано с полезными ископаемыми земли в целом, оно может приобретать в некоторых случаях специфическое значение. Это касается не только выхода полезных ископаемых на поверхность земли. Преамбула закона фактически относит к недрам запасы подземных вод (к коим можно отнести и пресные, и минерализованные), а также рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. К недрам закон относит запасы сапропелей на дне озер, а также торфяные залежи [3]. Более того, понятие «недра» распространяется на территории в пределах как сухопутной, так и морской границ России, охватывая также территориальные воды и континентальный шельф РФ. Следует отметить, что морские границы России не во всех пунктах определены достаточно точно – в первую очередь это касается границ континентального шельфа и собственности на него (так, в 2015 г. Россия намерена подать в ООН заявку на закрепление новых его арктических границ). В этой части ключевым нормативно-правовым актом будет являться Конвенция ООН 1982 г. по морскому праву. Выход на поверхность месторождения полезных ископаемых с правовой точки зрения означает возможность отнесения на него норм двух отраслей права – горного и земельного. Справедлив вопрос о приоритете норм той или иной отрасли. Для ответа на данный вопрос российское право использует следующий принцип экономической сопоставимости: в случае, если ценность полезного ископаемого превосходит ценность земли (без этого ископаемого), то ведущая роль в регулировании его использования и охраны должна принадлежать законодательству о недрах, а в той части, в какой возникающие вопросы не находят разрешения в законодательстве о недрах, следует руководствоваться земельным законодательством. При обратном экономическом соотношении приоритет должно оставаться за земельным законодательством, а законодательство о недрах применяется в качестве дополнительного [4]. В соответствии со ст. 2 закона «О недрах» для определения принадлежности недр в зависимости от их изученности существует понятие «государственный фонд недр», включающее все недра. Государственный фонд недр составляют «используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр, в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа» [4]. Исходя из этого легального определения госфонда недр, и используя в качестве критерия показатель открытости/используемости, можно выделить две категории недр по российскому законодательству: 1) открытые и используемые; 2) не открытые/ не используемые участки недр, находящиеся в государственной собственности. Из состава собственно недр наибольшую ценность представляют месторождения и залежи полезных ископаемых, которые в отечественном законодательстве по критерию режима использования делятся на общераспространенные и не общераспространенные полезные ископаемые. Со времен советского права к общераспространенным полезным ископаемым 3 относятся малоценные месторождения песка, глины, щебня. Но если раньше перечень таких ископаемых устанавливался административно- централизованным образом, то российское законодательство использует иной подход – сохраняя идею разделения всех полезных ископаемых на менее и более ценные, закон РФ «О недрах» не содержит и не предполагает создания единого списка этого вида полезных ископаемых, поскольку малоценные ископаемые в одном регионе могут оказаться высокоценными в другом. Поэтому законом субъекта РФ в каждом регионе устанавливается свой перечень общераспространенных полезных ископаемых. Необщераспространенные в зависимости от их состояния делятся на твердые, жидкие и газообразные. Часть открытых, но не используемых месторождений государство может сохранять в качестве стратегического федерального резервного месторождения. По составу полезных ископаемых российскому праву известны рудные (черные, цветные, редкие металлы), горно-химические, неметаллические (чаще всего строительные) полезные ископаемые. Специфический объект правового регулирования составляет такая группа, как подземные воды, торф и сапропель. Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Здесь недра выступают как используемые участки в виде геометризованных блоков недр, имеющих верхнюю и нижнюю границы по высоте, а также площади, соотносимой с площадью поверхности земли. Предоставление участка недр в пользование для добычи, строительства подземных сооружений в соответствии со ст. 7 закона «О недрах» оформляется в виде горного отвода – геометризованного блока недр. При определении горного отвода учитываются пространственные контуры отводимых площадей, месторождений, положение участка, границы безопасного ведения работ и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности над ними. Закон ограничивает оборот прав пользования недрами, ставя его в зависимость от условий, содержащихся в федеральных законах (отсюда вытекает, что самовольная переуступка права пользования недрами не допускается). Одно из этих условий имеет общий характер. Оно относится к добыче общераспространенных полезных ископаемых. Право добычи этих ископаемых в известных пределах зависит от права собственности на землю (или от права на владение ею), а не от специально получаемого разрешения. Что касается права собственности на недра, закон запрещает все сделки, основанные на этом праве, будь то купля-продажа, дарение, наследование, вклад, залог и другие. Такое запрещение распространяется на частный сектор, а также на юридических лиц – организации, относящиеся к государственному сектору. Указанный запрет вытекает из того положения, что недра могут быть только в государственной собственности 4 Вместе с тем этот запрет не касается легальных собственников недр, в качестве которых выступают РФ и ее субъекты. Закон оставляет как бы в стороне вопрос о том, возможна ли купля-продажа и другие сделки в отношении недр между РФ и ее субъектами, а также между отдельными субъектами РФ. В литературе это объясняется тем, что, по-видимому, такие сделки законодателю показались неактуальными. При этом в юридической литературе делается вывод о том, такие сделки возможны. Отдельным аспектом, требующим внимания, является решение в законодательстве вопроса о соотношении недропользования и землепользованием, что прямо влияет на выбор подхода к регулированию всего комплекса правоотношений, связанных с недрами. Оценка российского законодательства позволяет говорить о приоритете недропользования, хотя такой приоритет не всегда носит абсолютный характер. Многое зависит от экономической ценности земли и тех полезных ископаемых, которые она содержит в своих недрах. Кроме того, добыча полезных ископаемых, поскольку она ведется с нарушением прежнего пользования землей, как правило, требует после себя проведения рекультивационных работ. Если открытые разработки угрожают разрушить особо ценную землю, они нередко заменяются менее разрушительными работами с применением шахтных способов добычи. Поэтому регулирование добычи полезных ископаемых, как и проведения других работ в недрах земли, а также вопросов собственности в этой области, требует тесной координации норм земельного (водного, лесного) права и законодательства о недрах. Говоря о праве госсобственности на недра, отметим, что перечень участков недр федерального значения официально опубликовывается федеральным органом управления государственным фондом недр в порядке, установленном Правительством РФ. К участкам недр федерального значения относятся, например, участки недр: содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы; расположенные на территории субъекта РФ и содержащие на основании сведений госбаланса запасов полезных ископаемых определенное количество нефти, газа, коренного золота и меди; внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа РФ; а также участки, при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности. Признание участка недр объектом федерального значения позволяет переводить его в разряд объектов федеральной собственности. Закон не требует, чтобы в собственности государства обязательно был участок земли, ее поверхность, на которую проецируется контур залегающего в недрах месторождения полезного ископаемого. Тем самым она допускает образование «разноуровневой» собственности, при которой недра принадлежат государству, а поверхность земли – юридическим или 5 физическим лицам. Не исключен также вариант, по которому поверхностью земли в качестве собственника будет обладать субъект РФ, тогда как собственность на недра останется за РФ. Гражданам – собственникам, владельцам, пользователям и арендаторам земельных участков предоставлено право добывать общераспространенные полезные ископаемые на предоставленном им земельном участке на глубину до 5 м, рыть колодцы или бурить скважины для получения пресной воды до первого водоносного горизонта, если они не используются для централизованного водоснабжения. Признание права собственности на недра за РФ или за ее субъектом влечет за собой вопрос о собственности на соответствующий участок земной поверхности. Дело в том, что разработка залежей полезных ископаемых невозможна без использования поверхности земли. Это прямо касается добычных работ, которые ведутся открытым способом, но затрагивает также случаи, когда добыча ведется с помощью шахт или скважин. В последнем случае на поверхности земли нужно разместить обслуживающие процессы добычи: строения и сооружения, транспортные пути, иметь площадки для складирования отходов и других нужд. При шахтной добыче угля и некоторых других полезных ископаемых нередко происходит оседание поверхности над отработанными пластами или иными созданными под землей пустотами, что влечет за собой необходимость производить рекультивацию нарушенных земель и на таких площадях, которые не были отведены в пользование горнодобывающему предприятию. Понятно, что добыча полезных ископаемых в недрах земли значительно облегчается, если собственность на недра сочетается с собственностью на поверхность земли. К этому нередко добавляется то обстоятельство, что экономическая ценность поверхности земли, например, как сельскохозяйственного угодья, уступает ценности скрытых под ней полезных ископаемых. Если обстоятельства складываются именно таким образом, то рационально признать, что собственник недр в границах контура залегания полезного ископаемого (если речь идет о твердых полезных ископаемых) или же в более тесных пределах (если предполагается добыча жидких и газообразных продуктов) является в то же время собственником соответствующих участков на поверхности земли. Если же такого совпадения прав собственности одного лица достигнуть не удается, то требуется признать, что собственник недр имеет преимущественное право на аренду необходимого ему участка земли. Право собственности на недра любого субъекта нельзя рассматривать как его сплошную выгоду. Даже если недра не разрабатываются, на собственнике лежит ряд обязанностей, связанных с ведением геологической и иной документации, хранением ее, предоставлением ряда данных в органы государственной статистики и геологической информации. Собственник должен контролировать застройку поверхности земли, если она может помешать будущей разработке недр, обезопасить старые горные выработки. Закон «О недрах» налагает эти и ряд других обязанностей на пользователей 6 недр. Но поскольку не все участки недр находятся в процессе использования, часть таких обязанностей приходится вменить собственнику. Целесообразно, чтобы на собственнике лежала также обязанность геологического изучения недр. Добытые из недр полезные ископаемые и иные подземные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в государственной федеральной собственности, собственности субъектов Федерации муниципальной, частной и иных формах собственности. Остается добавить, что на федеральном собственнике лежат и некоторые специфические обязанности, связанные с недрами: речь идет о международных обязательствах по демонтажу военных объектов (например, ракетных шахт), установленных под земной поверхностью. Проведенная научно-исследовательская работа показала всю сложность и значимость вопросов определения базовых подходов к формулированию понятия «недр», права собственности на недра и выбора приоритетной отрасли правового регулирования. Список использованной литературы: 1. Собрание законодательства РФ. 2002 г. № 2. ст. 133 2. О недрах: закон РФ [от 21 февраля 1992 г.] // Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823. 3. Василевская, Д. В. Законодательство о недрах: целесообразность кодификации /Д.В. Василевская // Закон и право. – 2007. – № 11. – С. 11. 4. Воронина, А. А. Разграничение земли и недр как самостоятельных видов природных ресурсов /А.А. Воронина//Актуальные проблемы российского права. – 2008. – № 2. – С. 106. |