Первая. Теоретические аспекты социального контракта как инструмента социальной защиты и поддержки населения 15
 Скачать 143.5 Kb.
|
|
Перспективные новые технологии оказания малоимущим семьям государственной социальной помощи на основании социального контракта В 2015 г. в России СК охвачено около 4,3% всех получателей ГСП (в 2016 г. – 5,4%) [23]. Малоимущих граждан, которые имеют основания для предоставления СК по условиям нуждаемости, – около 15% от общего числа этих получателей. По оценкам ряда экспертов-экономистов [102], существуют риски недостаточного бюджетного финансирования программ социальной поддержки на основании СК и низкого размера, связанных с СК выплат. В долгосрочном периоде это может привести к неэффективному расходованию бюджетных средств, так как низкий размер социальной поддержки на основании СК и низкий охват нуждающихся соответствующими выплатами не позволит получателям выйти из состояния бедности. При наличии административных барьеров (например, требуется отчетность по ИПР), получатели могут перестать обращаться за данным видом социальной помощи. Профилактика подобных рисков может быть осуществлена через обеспечение субсидирования региональных программ адресной социальной поддержки на основании СК из федерального бюджета. По оценке экспертов, объем такой поддержки – около 60–70 млрд руб. в год до 2020 г. на 23 самых бедных региона. Кроме минимизации числа неэффективных программ социальной помощи, финансирование СК может осуществляться через федеральный фонд адресной социальной помощи, который стал бы буферным источником финансирования для переходного периода. Средства социального фонда могут быть распределены Минфином России, что позволит осуществлять вероятное софинансирование программ соцподдержки регионов. Пособия социальной поддержки в настоящее время, действительно, разнообразны. Но только малая часть учитывает доходы, и явно следует учитывать глубину бедности населения. Следует провести полный пересмотр критериев для выплаты пособий, включая не только категориальные критерии, но и комплексные данные. В качестве самих пособий не стоит ограничиваться только денежными выплатами. Это доказала и практика СК, когда предоставление помощи в виде натуральной помощи или закупа средств производства имело успех и помогло вывести семьи из ТЖС. Оправдала себя в ряде регионов практика оказания помощи крайне бедным (с доходами ниже 0,5 ПМ) посредством социальных продовольственных карт. Несмотря на определенные успехи, касающиеся внедрения в регионах СК, в 2015 г., в некоторых субъектах Федерации предоставление мер соцподдержки на основании СК на территории региона не осуществляется. Например, в Астраханской области предоставление СК «приостановлено до 2018 года в связи со сложившейся финансовой обстановкой в регионе». Таким образом, следует рассматривать социальную поддержку бедных и очень бедных через разные виды помощи, включающие продовольственные и непродовольственные (финансовые) меры. Требуют пересмотра подходы к мерам соцподдержки в рамках СК: надо выявить причины отказа ряда регионов от СК, определить приемлемые для них пути, в том числе финансовые, сохранения и развития СК. В 2016 году на социальную сферу из средств федерального бюджета ассигнования составили 4 459,0 млрд руб. (27,7% всего Федерального бюджета, это самые высокие расходы этого бюджета) [140]. В 2015 году в Федеральном бюджете РФ [113] были предусмотрены ведомственные расходы, касающиеся Минтруда России в размере 133 698 662,3 тыс. руб., что составляет 1,1% всего бюджета РФ. Анализ расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на реализацию мер соцподдержки граждан показывает, что всего на социальную помощь в 2015 г., например, было израсходовано государством 730,1 млрд руб. Из них 22,5% – выплаты ветеранам труда и 21% – пенсионерам и лицам старшего возраста. Семьям с детьми и молодым семьям выделяется 8,7% (63 млрд руб.), на детей-сирот и детей из отдельных категорий семей тратится 12% социального бюджета. На малоимущих граждан – 2,8%. Эту информацию иллюстрирует таблица 3.1. По данным специалистов РАНХиГС и ИНСАП, представленным в докладе «Реформирование социальной защиты», 12,5 млн ветеранов труда оказывается социальная помощь [102]. Ученые в данном докладе делают вывод, что система соцзащиты России в настоящее время проявляет признаки дисфункции: она в большей мере основана на принципе «заслуг» при оказании соцподдержки отдельным категориям граждан, а не на принципе нуждаемости и адресности, в результате помощь достается небедным, а бедным часто не достается вовсе. Такая система соцгоспомощи неэффективна, как по технологическому фактору («архаична»), так и по не учету региональных различий. Авторы указанного доклада делают вывод [102], что менее 10 регионов РФ обладают достаточными бюджетными ресурсами для повышения эффективности расходов на соцзащиту населения без фискальной «оптимизации». В этих регионах, как утверждают ученые, с чем согласен автор настоящей работы, легче внедрять методы оценки нуждаемости и повышения адресности социальной защиты населения и меньше политические риски. В динамике за последние пять лет (за исключением 2014 г., данных по которому нет на сайте Росстата) можно видеть резкий рост доли социальных затрат на помощь малоимущим, включая технологию СК. Например, в Амурской области в 2013 г. затраты на малоимущих составляли 3,2%, а в 2015 г. – 22,3% соцбюджета. В Калининградской области, соответственно, – 0,5 и 13,8%, в Пермском крае – 0 и 12,9%, Томской области – 1,2 и 13,9%, Челябинской области – 0,5% и 12%. В таблице 3.2. указаны регионы, которые сделали большой рывок в сторону помощи малоимущим. Однако есть и такие регионы, которые сокращают финансирование в этой области. Хабаровский край сократил финансирование помощи малоимущим почти в 2 раза за два года (2013–2015), но оно остается достаточно высоким (хотя в 2011 г. более четверти всей социальной помощи в этом крае было направлено на малоимущие слои населения). В Татарстане и Башкортостане также происходит снижение, хотя оно менее значительное. В целом в регионах наблюдается увеличение расходов бюджетов субъектов РФ на СК. В 2015 г. объем расходов на этот вид помощи по сравнению с 2014 г. увеличен в Московской области в 4,8 раза, Липецкой области – в 3 раза, Забайкальском крае – в 2,9 раза, Санкт-Петербурге – в 1,9 раза, в Самарской и Саратовской областях – в 1,5 раза, Оренбургской области – в 1,3 раза, Ивановской области – в 1,2 раза [23]. Согласно аналитическим документам Минтруда России, средства, высвобождающиеся в субъектах Российской Федерации в результате применения критериев нуждаемости при предоставлении мер соцподдержки населения, рекомендуется направлять на цели соцзащиты наиболее нуждающихся групп населения. Подавляющее большинство субъектов находится на дотации (недотационные регионы следующие: Москва, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа), получая субсидии и субвенции из бюджета Российской Федерации они должны оптимизировать меры в рамках СК. Им необходимо внедрение четких правил использования СК и, соответственно, выполнения рекомендаций Минтруда РФ по критериям отбора нуждающихся в программе поддержки малоимущего населения. Одной из целей внедрения технологии СК является оптимизация бюджетов субъектов РФ. Из Таблицы 3.3. видно, какие регионы наиболее субсидируемые на душу населения. Это Белгородская область, некоторые республики Кавказа (Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика), Республика Алтай, практически все регионы Дальневосточного федерального округа (Камчатский край, Хабаровский край, Амурская область, Магаданская, Сахалинская, Еврейская автономная области, Чукотский автономный округ). Во всех этих регионах субсидии на душу населения из федерального бюджета превышают 10 тыс. руб. Совершенствование финансового обеспечения развития использования социального контракта в субъектах Российской Федерации Недостаточное понимание технологии у региональных властей, и у получателей сказывается при заполнении форм и отчетов, что приводит к тому, что не совсем достоверная статистика собирается по регионам. Согласно опросу региональных органов социальной защиты населения, при внедрении технологии соцконтракта в отдельных субъектах наблюдаются такие объективные и субъективные трудности ее внедрения как: неисполнение и нарушение сроков выполнения и условий социального контракта, не предоставление сведений о целевом использовании выделенных денежных средств. отдаленность территорий внутри субъектов. отсутствие автомобильных дорог между населенными пунктами (даже есть работа не так далеко, но нет возможности добраться). отсутствие предприятий, организаций в населенных пунктах. сложные географические (климатические) условия для развития сельскохозяйственного производства. отсутствие рабочих мест в отдаленных населенных пунктах. особенности, обусловленные национально-этническим составом населения, природно-географической средой, характером экономического развития. беспокойство граждан идти на контакт с участковым специалистом при разработке мероприятий программы социальной адаптации и их выполнении. затруднен мониторинг соблюдения соцконтракта после заключения договора - получатели иногда не выполняют обязательства. формирование полного понимания ответственности по выполнению условий, предусмотренных социальным контрактом. предоставление гражданами недостоверных сведений о составе и положении семьи. Возникает необходимость в проведении дополнительных проверок. Согласно данным анализа мониторинга Минтруда России и выше приведенным выкладкам, приходим к выводу, что для повышения эффективности технологии, следует определить минимальную сумму выплаты «В» при одновременном определении минимального срока СК. Существенное значение может сыграть автоматизация системы (АС) социальной защиты и поддержки. Автором предлагается внедрить единую федеральную систему автоматического принятия решений на основании критериев нуждаемости, что сделает сферу соцобслуживания прозрачной, а, значит, менее затратной, поддающейся точному контролю и мониторингу. Если начать с такого вида ГСП, как СК, который целиком воспринимается как нечто новое, то не придется преодолевать отрицание новизны у сотрудников соцслужб в субъектах и на местах. Внедрение АС предполагается рассматривать как проект, который на стадии имплементации займет несколько больший бюджет (стоимость приобретения, включая обучение персонала), а затем стандартное использование (стоимость пользования), которое на самом деле принесет экономический и социальный эффект гораздо более высокий за счет существенного снижения текущих затрат. Данная АС предполагает как унифицированные критерии, обязательные для всего государства (субъекты), так и особенные показатели, характеризующие данный тип местности по его географическим, экономическим, национальным, климатическим, политическим, административным и прочим условиям. Грамотное техническое задание, безусловно, учитывающее расширение на другие виды АСП, и консультационное сопровождение на этапе внедрения и на этапе использования, а также ответственность конкретного чиновника за внедрение данной системы – залог успеха. Автоматизация, внедрения big data позволит существенно снизить бюджетные риски: в случае использования неэффективных методик определения нуждаемости заявителей; плохого контроля доходов заявителей и получателей адресных социальных пособий возрастают риски нецелевого расходования бюджетных средств. Кроме того, автоматизация поможет частично исключить риски слабой межведомственной координации при реализации соцконтракта. Оценки затрат на создание такой системы – около 3 млрд руб. Бюджетный эффект от создания баз данных – 333 млрд руб. уже в 2018 г. [102]. Наша оценка – около 10 млрд руб. на три года внедрения. Необходимо заметить, что автоматизация социальных выплат предусмотрена уже Российским законодательством [141], где упомянуто, что в составе внедряемой информационной системы формируется классификатор мер социальной защиты (поддержки), являющийся базовым государственным информационным ресурсом, Минтруда будет осуществлять функции актуализации классификатора, согласно государственной политике и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и социальной защиты населения. В этой информационной системе будут обрабатываться сведения, содержащиеся в федеральных, региональных, муниципальных регистрах, региональных информационных системах в сфере социальной защиты и информационных системах организаций, предоставляющих социальные услуги по государственной социальной помощи, а также другие социальные гарантии и выплаты. В системе будут собираться и выдаваться (в случае несекретной информации) сведения о лице, имеющем право на меры социальной защиты, в том числе, сведения о выплатах и иных вознаграждениях, полученных лицом в связи с осуществлением трудовой деятельности; сведения о сумме назначенной страховой пенсии, накопительной пенсии, пенсии по государственному пенсионному обеспечению; сведения об основаниях пребывания или проживания в Российской Федерации (для иностранного гражданина, лица без гражданства, в том числе беженца); персонифицированные сведения о мерах социальной защиты, социальных услугах в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иных социальных гарантиях и выплатах, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета; персонифицированные сведения о мерах социальной защиты, социальных услугах в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иных социальных гарантиях и выплатах, предоставляемых в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов; сведения о мерах социальной защиты (поддержки), социальных услугах в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иных социальных гарантиях и выплатах, предоставляемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, с указанием их вида, условий, способов и форм их предоставления, категорий лиц, имеющих право на получение указанных мер и услуг, а также их возможных объемов в натуральной форме либо денежном выражении и иные сведения и др. Надеемся, что данная система будет внедрена ближайшее время и позволит собирать и обрабатывать большие объемы информации по социальным выплатам и другую информацию о потенциальных получателях социальной помощи, в том числе, по социальному контракту, а также строить аналитические отчеты на любом уровне и в любом разрезе. |