Первая. Теоретические аспекты социального контракта как инструмента социальной защиты и поддержки населения 15
 Скачать 143.5 Kb.
|
|
Соответствие диссертации паспорту научной специальности. Результаты работы соответствуют следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика труда): 5.1.7. качество и уровень жизни населения - вопросы методологии, теории и практики, пути их повышения. Доходы и потребление, сбережения и накопления населения, 5.13. социальная политика, ее стратегия и приоритеты; социальное положение трудящихся, их социально-профессиональных и социально-территориальных групп; социальное развитие хозяйственных систем и социальная безопасность, п. 5.4. система отношений «человек-производство» (виды, содержание, разделение, кооперация, специализация труда и т.д.). Апробация и реализация результатов диссертации. Основные положения и выводы диссертационного исследования обсуждались на заседании «Кафедры труда и социальной политики» ИГСУ РАНХиГС, а также нашли отражение в 4 статьях авторским объемом 3,5 п.л. в рецензируемых журналах, входящих в список рекомендованных ВАК Минобрнауки России. Некоторые положения диссертационного исследования были апробированы в выступлениях на международных конференциях, среди которых: международная конференц-сессия «Государственное управление и развитие России: выбор приоритетов» (Москва, 2017). Результаты исследования были использованы (внедрены) при осуществлении деятельности Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации реализовал положения, выводы диссертации при рассмотрении Федерального закона от 29 декабря 2015 г. № 388-ФЗ. Министерство социальной защиты населения Тверской области использовало результаты исследования при подготовке постановления Правительства Тверской области от 6 мая 2016 г. № 168-пп в части уточнения порядка заключения социального контракта на период от двух лет и трех месяцев до трех лет. Предложенный диссертантом апостериорный анализ (пост-оценка) положения семьи или одиноко проживающего гражданина позволяет оценить реальную эффективность технологии выхода семьи из трудной жизненной ситуации, что также отмечается в Справке о внедрении Минсоцзащиты населения Тверской области от 17.07.2017 г. Методика расчета денежных выплат, учитывающая региональный коэффициент и индексы нуждаемости семьи (одиноко проживающего гражданина), внедрена Министерством труда и социального развития Республики Саха (Якутия) для определения размера единовременной денежной выплаты участникам индивидуально составленной программы социальной адаптации в рамках социального контракта, а также использована при подготовке Положения об оказании государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам на основе социального контракта. Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 научных работ, отражающих основные положения исследования, общим объемом 4,3 печатных листов, из которых 4 п.л. авторские. Из общего количества научных работ по теме диссертации 4 опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, входящих в список рекомендованных ВАК Минобрнауки России. Две научные статьи напечатаны в международном издании, индексируемом в единой реферативной базе данных SCOPUS. Одна научная публикация выполнена по результатам участия соискателя в Международной конференц-сессии «Государственное управление и развитие России: выбор приоритетов» в 2017 г. в рамках ИГСУ РАНХиГС. Объем и структура работы обусловлены целью задачами и логикой исследования. Объем работы составляет 261 страница печатного текста. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения; библиографического списка, содержащего 157 наименований; 5 приложений, 31 таблица, 4 рисунка, 10 диаграмм. Международный опыт социальной помощи малоимущему населению и его адаптация в России В мире наблюдаются разнообразно организованные системы социальной защиты и поддержки населения, соответственно, существуют дифференцированные подходы к определенным социально демографическим группам и слоям населения, что отражается на формулировке целей, задач и разработке конкретных мер в этой области в зависимости от определенных характеристик нуждающихся индивидов и семей (экономического положения, уровня трудоспособности, способов получения доходов и т.п.). В большинстве европейских и англо-американских странах политика по активизации получателей социальных пособий была введена в связи с гарантиями государства по минимальному уровню доходов. Во многих странах нормативное оформление перехода от патерналистской модели к модели проактивной не завершено (например, Франция). В США законодательство по реформе социального обеспечения 1996 г. ввело «временные ограничения» на выплату пособий в рамках федеральной «системы социальной помощи» бедным семьям, за которой в значительной степени обращаются неполные семьи. Эти «временные ограничения» представляют наглядный пример реализации проактивного типа социальной поддержки. Селективная американская модель предполагает отказ от доктрины общества всеобщего благосостояния, исповедующей социальное равенство. Западноевропейская модель сводится к предоставлению солидарной помощи от общества. Обе системы имеют недостатки: получатели пособий нередко находят возможности быть иждивенцами государства. Правительства стараются преодолеть такие «социальные ловушки». Как один из выходов, предоставление социальной помощи в некоторых странах предполагает заключение социального контракта, обязывающего получателя активно искать выход из трудной ситуации. В настоящей работе был проведен анализ похожих на социальный контракт систем в США, Франции и Казахстане. Франция стала одной из первых стран (конец 1980-х гг.), которая перешла на адресную систему помощи населению с последующим заключением контракта активной адаптации, который в разные годы имел различные особенности. Опыт Франции достаточно хорошо известен в России: в трех регионах России (Республика Коми, Тульская и Ростовская области) внедрялась система социального контракта, аналогичная французской модели 2003–2005 гг. В основу российского законодательства по соцконтрактам положена именно эта модель социального контракта Франции. В США имеют место существенные различия между разными штатами, которые можно рассматривать как региональные различия, которые учитываются в соцконтрактах, что также применяется и в России. Касательно Казахстана следует отметить, что эта страна, несмотря на тесную экономическую, политическую и ментальную связь с Россией и схожесть в законодательстве по соцконтрактам, идет своим путем и, возможно, ее находки при внедрении технологии социальной помощи станут бенчмарком для России и ее отдельных регионов. С Казахстаном в дальнейшем можно будет сравнивать успех развития этой технологии в России, а также в схожих по географии и менталитету населения некоторых регионах России (типа Татарстана, Башкортостана, Якутии). В таблице 1.1. представлены виды технологий социальной помощи, используемые во Франции, США, Казахстане и России. Социальная помощь во Франции с 2009 г. оказывается в виде пособий RSA (доход активной солидарности) [114], которые направлены на обеспечение поддержания доходов для работающих бедных при одновременном повышении стимулов для возвращения на работу. Схема состоит в повышении степени согласованности общей системы социальной помощи, но в том числе направлена на ее упрощение и прозрачность. RSA гарантирует минимальный доход в случае трудовой неактивности получателя через «основной RSA», который составляет 470 евро в месяц для одинокого бездетного человека и 980 евро для семейной пары с двумя детьми. Она также обеспечивает дополнительный доход для малообеспеченных семей с членами трудоспособного возраста через так называемый RSA занятости. До реализации такой помощи в национальном масштабе в 2009 г. RSA была опробована в течение двух лет в 33 департаментах. Как результат, у потенциальных получателей шанс найти работу на 9% выше, чем в «контрольных» департаментах. До реформы насчитывалось девять различных критериев нуждаемости и благосостояния. Три из них – минимальный прожиточный доход (RMI), пособие одиноким родителям (API) и специальное солидарное пособие (ASS) – были направлены на тех, кто потенциально может работать. RMI, «Система минимального дохода с заключением соцконтракта» [3], была принята во Франции 1 декабря 1988 г., тем самым появился еще один уровень соцпомощи самым нуждающимся слоям населения после пособия на семью, пособия на жилищные условия, пособия для матерей и отцов-одиночек, пособий инвалидам и пожилым. Помимо дохода, требованиями для получения пособия по этой программе были: возраст, обязательное проживание на территории страны и обязательство по заключению контракта социальной и профессиональной адаптации. Охват программой быстро рос и достиг 1,1 млн человек в 2008 г., выйдя далеко за рамки ранних ожиданий. API выдавалось на основании добавки к пособию для неполных семей с одним или более детьми иждивенцами и могло быть получено, пока младший ребенок не достигал трех лет. На практике ни RMI, ни API не заставляли получателя искать работу и не способствовали возвращению на работу. Условия социального контракта по этим программам могли подготовить получателя помощи к постоянной занятости. В контракте предполагались медицинские услуги, определение детей в детские учреждения, приобретение профессии, подготовка к ведению самостоятельного небольшого бизнеса и т.п., но они не всегда гарантировали получателям занятость. (Здесь очень похоже на российские региональные программы по соцконтракту.) Согласно оценке эффективности, именно когда получатель пособия выходит на работу или начинает индивидуальную деятельность, соцконтракт считается результативным, а программы в целом – эффективными. Пособие ASS (Minimum Income Schemes from crisis to another, the French experience of meansested benefits by Michel Legros, The report in EHESP School of Public Health Disclaimer, April 2009) по-прежнему действует и может быть получено людьми, которые больше не имеют прав на выплату пособий по безработице. Но оно содержит ограничительные условия: получатели теряют эти преимущества, если находят работу, или их пособие уменьшается на величину любого полученного дохода, а это приводит к так называемым ловушкам трудовой неактивности. Правительство (в том числе региональное) пыталось уменьшить эти ловушки. Например, налог на PPE (пособие-премия по возврату на работу) был введен в 2001 г. для работников с низкой заработной платой рабочих мест, а с марта 2006 г. можно было объединить доход от работы и социальное пособие. Получатели определенных социальных пособий (ASS, RMI, API), которые нашли работу в режиме не менее 78 часов в месяц, получали выплату в размере 1000 евро в месяц и еще 150 евро в месяц за девять месяцев. В результате предельные ставки налога для людей с низкими доходами снизилась. Тем не менее, эти схемы имели лишь ограниченное воздействие на поощрение возврата к работе, отчасти из-за их сложности или потому, что они были малоизвестны. Например, PPE (премия по возвращению на работу, к труду) выплачивается с задержкой в один год. Кроме того, после выплаты премии PPE денежные выгоды для возвращения на работу опять снижаются, особенно для многодетных семей с одним родителем (добытчиком средств). Все связующие звенья в социальных пособиях, в том числе, в частности, субсидии на жилье, как правило (и до сих пор, хотя и в меньшей степени), способствуют уменьшению выгод от работы, так как увеличение доходов от занятости привело к существенному снижению социальных пособий. Целью внедрения RSA является упрощение системы социальных льгот и ликвидации ловушек трудовой неактивности. Помощь по пособию RSA открыта как для людей старше 25 лет, так и для более молодых людей, имеющих на иждивении детей. В 2010 г. она была продлена в жестких условиях для людей, которые младше 25 и которые раньше работали. Особенности предоставления социального контракта в Российской Федерации В технологии СК есть два типа денежных выплат получателю. Первый тип – регулярная выплата (ежемесячная), второй тип – единовременная. Таблица 2.3. иллюстрирует соотношения регулярных и единовременных выплат в субъектах РФ, доли количества граждан, получивших ту или иную выплату, от общего количества граждан, получивших ГСП по соцконтракту (за исключением некоторых регионов). В 2013 г. при изучении эффективности СК выяснилось, что в большом количестве регионов наиболее эффективна именно единовременная выплата. Эта ситуация сохранилась и 2015 г. – 65,8% граждан по СК получили именно единовременную выплату. В эти годы регулярную выплату получили около 11% граждан и 24% получили натуральную помощь (в том числе в числе тех, кто получил и денежные выплаты). В 11 регионах доля регулярных выплат больше, чем единовременных, причем в восьми из них – 100% получателей ГСП получали регулярную помощь. В остальных 60 регионах, наоборот, количество граждан, получивших единовременную денежную помощь, больше. В 39 из них – 100% получателей ГСП по соцконтракту получают единовременную помощь. В Воронежской области – 32,6% получают натуральную помощь, а 67,4% – денежную. Списки получателей помощи в виде денег и натуральной помощи не пересекаются. В Ростовской области тоже довольно велика доля тех, кто получает натуральную помощь – 12,7%. В Республике Бурятия и Республике Тыва – все 100% «соцконтрактчиков» получают натуральную помощь. Всего в пяти субъектах применяется предоставление данного вида ГСП в виде натуральной помощи. По всей России всего 19,5% «соцконтрактников» используют натуральную помощь, остальные предпочитают исключительно денежные средства. Среди регионов, использующих натуральную помощь, – Республики Бурятия и Тыва – 100%, Воронежская область – 33%, Ростовская область – 13%, Белгородская область – 6%. В Белгородской области натуральная помощь сочетается с другими видами денежной помощи (поэтому показатель выше 100%, на уровне России это нивелируется). В Бурятии все 1 077 получателей ГСП получают ее в виде натуральной помощи (из них 76 – по СК), а в Тыве все 35 902 получателя ГСП получают ее в натуральном виде, а из них 4 837 – по СК. В 2016 г. был проведен анализ предоставления социальной помощи вообще в России [2], в котором приводятся цифры по числу регионов РФ, осуществляющих предоставление мер соцподдержки для отдельных категорий населения по различным обязательствам, и муниципальных образований в 2015 г. Так, в законодательстве всех субъектов прописаны меры социальной поддержки в виде социальной помощи на основе соцконтракта, в которых упоминаются регулярные и единовременные денежные выплаты, а также предоставление натуральной помощи. Средний срок действия СК весьма информативен для оценки эффективности реализации СК. В статистике существуют различия между средним и средневзвешенным средним сроком действия СК, особенно при усреднении на уровне Российской Федерации. Приведем оба показателя. Средний срок по России, подсчитанный как простое среднее по регионам из формы № 1 (соцконтракт) составляет 7,2 месяца. Средневзвешенный срок (вычисляемый по весу количества СК, заключенных в регионе) – 7,7 месяцев. 12-месячные контракты используются в Амурской, Сахалинской, Калужской, Липецкой, Волгоградской, Нижегородской, Курганской областях, Республике Тыве. Есть нестандартные, но успешные по сроку соцконтракта решения, которые могут быть взяты на вооружение практиками социальной поддержки. Так, в Республике Бурятия срок СК 3 года (36 месяцев), этот срок здесь применяется с самого начала внедрения СК, что связано с особенностями содержания СК: его меры предусматривают выдачу семье подросших телок, способных только через 3 года приносить новый отел, который далее поступает в распоряжение органов соцзащиты, а те уже отдают телку в семью новых «соцконтрактников». СК в Бурятии организован по своей схеме, которая вполне удачно выводит на положительный результат: бедность постепенно преодолевается в семьях-субъектах соцконтракта. У них появляется молоко для собственного потребления и продажи, затем – приплод от коров. Существуют регионы, где адресная социальная помощь (АСП) не в рамках соцконтракта предоставляется много лет: есть семьи, получающие поддержку на протяжении пяти и более лет (Мурманская область), что развивает иждивенчество и дестимулирует на выход из ТЖС. В Тульской, Мурманской, Челябинской областях, Республиках Адыгея, Северная Осетия-Алания, Марий Эл, Татарстан, в Чукотском АО СК заключаются на 3 месяца, а в Ульяновской области – всего на 2 месяца. На этот срок регионы берут на себя ответственность вывести малоимущие семьи из ТЖС, что, как правило, приводит к неудаче. Так же, как по среднему сроку, существуют различия между средним и средневзвешенным размером выплат, по крайней мере, при усреднении на уровне Российской Федерации. Приведем оба показателя, также взвешенных по количеству СК. Средний размер регулярной денежной выплаты получателям помощи в рамках СК по субъектам Федерации составил более 8 тыс. руб. В ряде регионов средний размер регулярной выплаты был в 2015 г. выше 15 тыс. руб.: Вологодская область (около 17 тыс. руб.), Краснодарский край (выше 24 тыс. руб.), Омская область (выше 19 тыс. руб.), Сахалинская область (около 16 тыс. руб.). В Ставропольском крае выплата была около 69 тыс. руб., в связи с тем, что этот размер существенно отличается от размера регулярной выплаты в других регионах, он не учитывался при расчетах средних показателей. Средневзвешенный размер регулярной денежной выплаты по России – около 6 тыс. руб., то есть примерно столько денег может получать в месяц малоимущий гражданин (семья) в случае заключения СК для улучшения своего текущего положения. Обратим внимание на то, что эта выплата ниже прожиточного минимума в России в 2015 г., которая была на уровне 9 452 руб. [122]. В ряде регионов ежемесячные выплаты не превышали 3 тыс. руб.: Костромская область 1 тыс. руб., Республика Карелия 630 руб., Астраханская область 3 тыс. руб., Нижегородская область 488 руб., Хабаровский край 2 666 рублей. Вызывает сомнение, что такой уровень помощи может повлиять на ТЖС малоимущей семьи. Средний размер единовременной денежной выплаты по субъектам Федерации составил более 35 тыс. руб. в 2015 г. (аналогичный показатель и в 2016 г.). Средневзвешенный размер – 26 тыс. рублей. Некоторые регионы предоставляли достаточно высокий размер выплат: Республика Коми – 134 тыс. руб., Республика Саха (Якутия) – 116 тыс. руб., Камчатский край – 108 тыс. руб., Калининградская область – 88 тыс. руб., Краснодарский край – 81 тыс. руб.; Тверская область – 80 тыс. руб., Ямало-Ненецкий автономный округ – 72 тыс. руб. [23, 122–123]. Максимальный размер выплаты по СК в 2016 г. зарегистрирован в Сахалинской области –185,2 тыс. руб. В 2016 г. в Якутии он составил 331 740 руб. Существенно ниже по сравнению с другими регионами были эти выплаты в Республике Татарстан (8,3 тыс. руб.), Алтайском крае (8,6 тыс. руб.). Очень низкий средний размер единовременных выплат отмечен в Оренбургской области (1,4 тыс. руб.), Нижегородской области (около 1,5 тыс. руб.), Томской области (около 3 тыс. руб.), Мурманской области, Удмуртской Республике (около 4 тыс. руб.). Очевидно, что в обоих случаях указанные суммы, выданные однократно, не могут улучшить ситуацию в малоимущей семье. Причем, в законодательстве данных регионов указаны суммы выплат по СК в размере 30 тыс. руб., 50 тыс. руб. [68]. Очевидно, что региональным уполномоченным службам необходимо обратить внимание на проблематичность улучшения качества жизни при таких выплатах, пересмотреть соотношение – «охват населения социальным контрактом и размер выплат»: СК не должен замещать обычную адресную помощь, данная технология предназначена для реального и эффективного вывода семей из ТЖС. Причем, любопытно: в законодательстве этих областей указаны максимальные суммы выплат по соцконтракту, например, в 30 тыс. руб., в 50 тыс. руб. [68]. (Новгородская, Орловская область, Калмыкия и др.). В таблице 2.4. приведены средние по РФ размеры регулярной денежной выплаты и единовременной денежной выплаты по социальному контракту (СК), а также статистические данные по уровню жизни. |