пОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. РЕФЕРАТ. Конституционное право. Политические партии в Российской Федерации
 Скачать 47.2 Kb.
|
|
1.3 Функции политических партий. Функция, как и многие другие обществоведческие понятия, не является собственно юридическим и политическим понятием. Оно заимствовано из естественных наук, где означает зависимость одной переменной величины от другой. В этом и проявляется свойство юридического языка – «он заимствует чужие понятия и наполняет их своим смыслом, порой понятным лишь посвященным, специально обученным лицам, прежде всего юристам. Причем таким смыслом, который подчас почти утрачивает связь с первоначальным» Функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции политической партии. Политические партии, являясь организациями, которые выражают интересы политически активной части населения, должны выполнять определенные функции в современных обществах в соответствии с политической, экономической и духовной ситуацией в государстве. Федеральный закон «О политических партиях» четко определил в статье 3 пункте 4 основные функции политической партии. Это: формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов на выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе. В то же время закон говорит, что «цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе.» Политические партии вынуждены решать в своей деятельности очень разнообразные задачи, поэтому и количество приписываемых им политологами функций довольно велико. Во-первых, это функция звена между правящими и управляемыми. «Партия всегда выступает как канал передачи информации, циркулирующей «сверху вниз» и «снизу-вверх». Интенсивность в этих двух информационных потоках может не совпадать». Например, в СССР при И. И. Сталине первый был исключительно мощным, второй почти иссяк. Но в условиях либеральной демократии не следует недооценивать значение партии в формировании общественного мнения. Другое дело, что здесь партия просто не может отвлечься от настроения рядовых членов и избирателей. Это позволяет партиям выражать социальные интересы. Во-вторых, партии выполняют функции аккумуляции социальных интересов. В обществе всегда существуют разнообразные и разнородные интересы, предпочтения, требования. Понятно, что трансформировать каждый из них в политическое решение невозможно, да и не нужно: это сделало бы политическую жизнь хаотической и непредсказуемой. Прежде всего, из совокупности интересов необходимо выделить наиболее социально значимые. Далее и эти «отборные» интересы необходимо увязать между собой, чтобы уже в виде последовательной программы поставить на политическую повестку дня. Этим и занимаются партии. В-третьих, важной функцией партий является постановка коллективных целей для всего общества. Неправильно считать, что партия способна преследовать лишь те цели, которые «носятся в воздухе» и вытекают из обстоятельств повседневной жизни ее членов и сторонников. «Ни в Китае, ни в России необходимость построения коммунизма не следовало из текущих интересов общества. Но, будучи сформулирована партией, эта цель воодушевила миллионы людей на реализацию программы радикального преобразования общества». В-четвертых, партии занимаются рекрутированием властной элиты и способствуют ее политической социализации. Под рекрутированием следует понимать подбор кадров, как для самой партии, так и других организаций, входящих в политическую систему, в том числе и выдвижение кандидатов в представительные органы власти, исполнительный аппарат и бюрократию. Наконец, партии имеют большое значение, выступая в качестве референтных групп, на которые индивид ориентирует поведение своих сторонников. Во многих странах люди, повинуясь семейным традициям и воспитанию, испытывают сильную эмоциональную приверженность к той или иной партии. Ю.А. Юдин выделяет три вида функций и задач политических партий: политические, идеологические и воспитательные. К политическим относятся участие в формировании и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; подготовка граждан к принятию ими политической ответственности в государственных органах; содействие осуществлению политических прав граждан; осуществление связи между обществом и государством (посредническая функция). Важное значение придается идеологической функции – агитационно-пропагандистской деятельности, направленной на формирование общественного мнения и политического сознания граждан, а также предвыборной агитации. К воспитательной функции относится деятельность, направленная на содействие патриотическому гражданскому воспитанию, на усиление чувства патриотизма и укреплению морали и нации, на информирование и просвещение народа. Таким образом, проявляется тенденция, что «определяя задачи и функции политических партий, законодательство придает им общественный характер» . И.Б. Гоптарева выделяет еще ряд функций, такие как: активизация и интеграция больших социальных групп; участие в формировании политических систем – их общих принципов, элементов и структур; создание политических идеологий и доктрин; участие в реализации государственной власти. Кроме общих функций, присущих всем политическим партиям, существуют и внутренние функции, характерные для определенного вида политической партии. Например, функции, относящиеся конкретно к парламентским партиям: разработка стратегических и тактических избирательных программ, реализации которых они будут добиваться; изучение общественного мнения в различных регионах и в стране в целом; оценка формирования неформальных лидеров; подбор, выдвижение кандидатов, их подготовка к участию в избирательной кампании, к деятельности в системе государственных органов в случае победы; идеологическая и организационная работа по обеспечению победы кандидатов на выборах; решение технологических и финансовых проблем, связанных с выборами; организация противодействия конкурирующим партиям и их кандидатам; контроль за деятельностью избранных депутатов, их фракций в парламенте, в местных органах. При большом многообразии функций и задач политических партий в правовой науке выделяется ряд ведущих. Несомненно, это борьба за обладание властью в центре и на местах между отдельными группами. Различные социальные группы, остро заинтересованные в использовании высших органов власти для своих целей, используя для оказания давления партии. Так как указанная борьба за оказание давления на власть происходит в рамках конституционной законности, то она проявляется в виде избирательной борьбы. Политические партии принимают важнейшее участие в формировании и деятельности всех звеньев государственного аппарата. Выборные органы власти на всех уровнях создаются при непосредственном участии политических партий, так как они подбирают кандидатов на выборные должности и проводят избирательные компании. Таким образом, партии готовят кадры, из числа которых формируется правящая элита. Еще одна важная функция политических партий заключается в том, что они принимают определенное участие в разработке, формировании и осуществлении внутри политической и внешне политической деятельности курса государства. Правящие партии через свои руководящие органы, правительства, парламентские фракции непосредственно участвуют в принятии важных политических решениях, а также в их реализации. Следовательно, «партии активно воздействуют на принятие органами государственной власти политических решений, которые закрепляются соответствующими нормативными актами и приобретают обязательную силу. Партийная система превращается в существенный фактор формирования законодательных органов, правительств, а также глав государств» Таким образом, цели и задачи политических партий носят публичный характер. Частные интересы присутствуют в деятельности политической партии, но при этом они не являются ведущими, эти интересы носят прикладной характер. Что же касается рассуждения о правовой природе политических партий, то, естественно, партии являются не публичным, а частным институтом гражданского общества, «но, будучи урегулированы правом, при этом преимущественно публичным правом, они становятся и публично-правовым институтом.». 2. Конституционно- правовой статус политической партии. 2.1 Законодательство о политических партиях. Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях». Конституция Российской Федерации 1993 года гласит, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется» , при этом «в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность» Таким образом, в Конституции не упоминается понятия политической партии, она гарантирует деятельность всех общественных объединений: профсоюзов, ассоциаций, клубов и многих других, в том числе и политических партий. В отличие от России большинство современных демократических государств включило в основной закон положение о политических партиях. Это свидетельствует о признании особой роли, которую они играют в организации и осуществлении государственной власти. При этом, однако, вопрос о конституционализации политических партий, о придании им статуса конституционного института остается дискуссионным в западной политической и юридической литературе. Главный из аргументов состоит в том, что партии рассматриваются как практическое осуществление одного из основных прав человека- свободы объединения и, следовательно, любое их правовое регулирование, особенно конституционное, является ограничением этой свободы. Другой довольно распространенный аргумент - конституционное признание политических партий означает включение их в сферу государственности. Указанные аргументы нельзя признать полностью состоятельными. Конечно, «любое правовое регулирование партий, в том числе и конституционное, является в определенной мере ограничением свободы объединения. Но эта свобода не может быть абсолютной, как желалось бы сторонникам радикального либерализма. Придание партиям конституционного статуса призвано ввести их деятельность в правовые рамки (что необходимо, учитывая ту роль, которую они играют в политической жизни современного государства), предотвратить использование свободы объединения в ущерб демократии» . Конституция, на мой взгляд, как основной закон должна закреплять принципиальные основные положения, определяющие правовой статус политической партии и взаимоотношение с государством, но при этом независимо от объема конституционного регулирования политических партий, положения основного закона - лишь основа их правового статуса, который детально регулируется иными нормативными актами. В настоящее время действует Федеральный закон «О политических партиях». Принятие этого закона является очень важным шагом в развитии демократического общества России. Вокруг данного закона шла острая полемика как в процессе принятия его (между первым и вторым чтениями депутаты внесли в президентский проект почти полторы тысячи поправок, самые существенные из них исходили из отклоненных Думой четырех альтернативных проектов), так и после вступления его в силу. По мнению многих политиков, Закон не является идеальным, однако он предоставляет правовую основу для деятельности политических партий; кроме этого, он служит консолидации общества вокруг политических идей. Важным фактом является и то, что принятие соответствующего закона было одним из требований Совета Европы. Федеральный закон «О политических партиях» состоит из 10 глав. Предметом его регулирования «являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации» Важным является то, что закон практически дублирует положение Конституции о праве граждан на объединение, но при этом конкретизирует право на объединение непосредственно в политическую партию. Сфера деятельности партии - вся территория Российской Федерации, либо ее часть, но в соответствии с требованиями настоящего закона. Закон содержит и ряд иных принципов деятельности политической партии: это добровольность, равноправие, самоуправление, законность и гласность. В главе «Общие положения» сформулированы два основных понятия - политической партии и регионального отделения. Затронут острый вопрос о государстве, государственных органах, должностных лицах и их вмешательстве в деятельность политической партии. Так, в соответствии со статьей 10 «вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается» При этом «вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующей политической партии или по согласованию с ней» При этом связь государства и политических партий в России довольно значительна, особенно в период участия партий в выборах и референдумах. Поэтому нужно подчеркнуть, что значение избирательного законодательства в правовом регулировании деятельности политических партий велико. Особый случай представляло до недавнего времени избирательное законодательство России, - оно не признавало политические партии основными субъектами избирательного процесса, допуская к участию в нем практически все общественные объединения. Политические партии не выделялись в этом законодательстве из общего понятия «избирательное объединение». Положение изменилось с принятием в 1997 году Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права участия в референдуме граждан Российской Федерации». В отличие от ранее действовавшего законодательства в нем дается иное определение понятия «избирательного объединения». Им является не любое общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах, а только политическое объединение (политическая партия, политическая организация, политическое движение). Затем с принятием Федерального закона «О политических партиях» положение изменилось. Теперь «политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти» Наряду с участием в избирательном процессе важнейшим видом деятельности политической партии является их парламентская деятельность. «Современный российский парламент партиен по своему составу и, следовательно, его функционирование во многом зависит от деятельности в нем политических партий». Это обусловило необходимость ее правового регулирования, которое осуществляется регламентом палат, в котором определяется порядок образования парламентских фракций, их права и обязанности, связанные с формированием парламентских органов, парламентской процедурой и тому подобное. Правовой статус политической партии в законодательстве Российской Федерации, прежде всего, исходит из права граждан на объединение. Это право закрепляется не только в Конституции России и федеральном законодательстве, но и в Конституциях, Уставах субъектов федерации. Международные стандарты так же влияют на правовую базу законодательства о политических правах граждан, так «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод», гласит: «Каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов». «Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступности». Суммируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы. Содержание законодательства об общественных объединениях Российской Федерации в целом соответствует международным стандартам и механизмам в области обеспечения политических прав человека. В силу этого оно не вступает в противоречие с международными обязательствами России в данной сфере (в частности, с положениями Европейского комитета по правам человека), а, напротив, дополняет и детализирует их, вводя понятие «политической партии». Вместе с тем следует признать слабую разработку в текущем законодательстве РФ спектра политических прав и свобод граждан. Важно отметить, что они не нашли должного отражения, в первую очередь, в действующей Конституции РФ. Это особенно актуально в свете статьи 4 Федерального закона «О политических партиях»: «Деятельность политических партий регулируется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами». В этом смысле, при отсутствии даже упоминания о политических партиях в Конституции страны, настоящий закон призван восполнить образовавшийся вакуум в нормативном оформлении права граждан на объединение. Вместе с тем, в связи с образовавшимися пробелами в тексте конституции, возникает необходимость внесения в нее соответствующих поправок. Однако аналитики сходятся во мнении, что действующий механизм внесения поправок в Конституцию РФ практически не реализуем. Но нельзя забывать, что чрезмерная регламентация, усложненность процедуры легализации политических партий ведут к недопустимому ограничению свободы объединения. «И хотя нет, и не может быть единой модели, общим должно стать требование ее соответствия разумному балансу между свободой объединения и конкретно обусловленной необходимостью ее ограничения» . А такая тенденция прослеживается в действующем законодательстве. 2.2 Создание и ликвидация политических партий. Важнейшим конституционным правом граждан в демократическом государстве является право на объединение, то есть право свободно создавать различного рода объединения, присоединятся к ним и выходить из них. Политические партии - это добровольное объединение граждан, которые реализуют принадлежащее им право на объединение. Но оно может быть осуществлено только в коллективной форме и, следовательно, одновременно является коллективным правом, правом группы граждан. Именно в этом смысле можно говорить о свободе образования и деятельности как особом праве политических партий. Свобода образования и деятельности политических партий в России конституционно признанна. Возникает, однако, важный в теоретическом и практическом плане вопрос, является ли эта свобода абсолютной или она может быть в той или иной мере ограничена. В современной конституционной доктрине по вопросу о свободе образования политических партий существуют две противоположные точки зрения. Сторонники радикального либерализма считают, что эта свобода должна быть абсолютной, ибо любое ограничение означает отрицание демократии. Другие, рассматривая многопартийность, свободу образования политических партий как неотъемлемый признак демократического правового государства, вместе с тем отстаивают право этого государства защищать демократический конституционный строй. «Следовательно, перед демократическим государством стоит задача правильно определить эти границы, то есть соблюсти разумный баланс между свободой политических партий и требованиями защиты демократии» 14 июля 2001 г. опубликован и вступил в силу Федеральный закон "О политических партиях". Таким образом, сделан существенный шаг на пути решения, на мой взгляд, важнейшей общественно-политической задачи, связанной с более четким определением роли политических партий и их места среди институтов гражданского общества. «Министерство юстиции РФ самым непосредственным и активным образом участвовало в подготовке законопроекта. Там накоплен большой опыт работы по регистрации общественных политических объединений и контролю за соответствием их деятельности уставным целям». Это нашло отражение в новом Федеральном законе. Законом устанавливаются требования, предъявляемые к политическим партиям: наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Федерации; общая численность членов политической партии - не менее 10 тысяч граждан Российской Федерации, при этом более чем в половине субъектов Федерации региональные отделения партии должны иметь численность не менее 100 членов политической партии, а в остальных региональных отделениях не должно быть меньше 50 членов партии; при этом руководящие и иные органы политической партии, все ее структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации. Согласно концепции закона, в России не предусматриваются создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий, а также иных политических общественных объединений. В течение двух лет общероссийские политические общественные объединения, созданные до вступления в силу Федерального Закона "О политических партиях", вправе преобразоваться в политические партии в соответствии с названным Законом. В тот же период ранее зарегистрированные межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения либо трансформируются в структурные подразделения новых политических партий, либо утрачивают статус политического объединения и будут действовать как общественные объединения на основании их уставов, которые будут применяться в части, не противоречащей комментируемому Федеральному закону. Эти положения являются новеллой в партийном праве. Появились разные мнения об отмене региональных политических партий. Статья 9 Федерального закона «О политических партиях» предусматривает ряд запретов, ограничений на создание политических партий. «Запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни»…ст9п1. Деятельность политических партий также не должна нарушать права и свободы граждан, гарантированные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Так же Закон запрещает создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий. Членами российских политических партий не вправе быть иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем Закон разрешает политическим партиям устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации. Представляется, что такие права сводят на нет указанные выше запреты и ограничения. Аналогичным образом право политических партий создавать объединения и союзы с иными общественными объединениями, в том числе вступать с ними в избирательные блоки, плохо согласуется с запретом на создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, поскольку для общественных объединений таких ограничений не установлено. В соответствии с Законом политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации, общероссийского общественного движения. Для подготовки и проведения учредительного съезда предусматривается создание организационного комитета. В случае же преобразования действующего общественного объединения в политическую партию образование организационного комитета необязательно. Согласно Закону членство в политической партии является добровольным, фиксированным и индивидуальным. Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане, лица без гражданства, а также лица, признанные судом недееспособными. Ограничение права на вступление в политические партии или обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определенных категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания. Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации и наделяются в связи с этим правами юридического лица. При этом регистрация региональных отделений осуществляется после регистрации политической партии и должна быть завершена более чем в половине субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня регистрации политической партии. Только после этого политическая партия может осуществлять свою деятельность в полном объеме. В противном случае свидетельство о государственной регистрации политической партии утрачивает свою силу, а запись о ее создании, внесенная в единый государственный реестр юридических лиц, аннулируется. Закон устанавливает, что государственная регистрация политических партий и их региональных отделений осуществляется соответственно федеральным регистрирующим органом и территориальными регистрирующими органами. Конкретного наименования этих органов закон не содержит. Однако, поскольку Закон определяет политическую партию как вид общественного объединения, следует исходить из положений Федерального закона "Об общественных объединениях", возложившего государственную регистрацию всех видов общественных объединений на Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. Закон "О политических партиях" возлагает на регистрирующие органы ряд новых задач и функций. Министерство юстиции России как федеральный регистрирующий орган в течение месяца после вступления в силу вышеназванного Федерального закона подготовил, утвердил и опубликовал в "Российской газете" образцы документов, необходимых для регистрации политической партии и её регионального отделения. Закон обязывает федеральный регистрирующий орган ежегодно публиковать перечень политических партий и их региональных отделений по состоянию на 1 января в общероссийских периодических печатных изданиях и размещать этот перечень на специальном сайте в информационно - телекоммуникационной сети общего пользования с указанием даты регистрации каждой политической партии и каждого регионального отделения политической партии. В целях обеспечения демократических принципов в организации и деятельности политических партий Законом предусматриваются требования к их уставам. «Соблюдение этих требований позволит обеспечить выборность и сменяемость руководящих органов политических партий, а также демократическую процедуру принятия решений, в том числе при выдвижении кандидатов в ходе проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления» . Закон четко регламентирует процесс ликвидации политической партии, а так же предусматривает случаи, когда деятельность партии может быть приостановлена. «В случае нарушения политической партией Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего федерального закона и иных федеральных законов федеральный регистрирующий орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. В случае если эти нарушения не были устранены и предупреждение федерального регистрирующего органа не было обжаловано в суд, деятельность политической партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации на основании заявления федерального регистрирующего органа» Важным положением является то, что со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, либо Президента, не допускается приостановление деятельности политической партии вплоть до дня опубликования результатов соответствующих выборов. Подобные положения распространяются и на региональные отделения политической партии. Политическая партия ликвидируется по решению Верховного Суда Российской Федерации в следующих случаях: 1) если она не соответствует ограничениям на создание и деятельность предусмотренными статьёй 9 Федерального закона «О политических партиях»; 2) при не устранении в установленный срок нарушений, послужившим для приостановлении деятельности политической партии; 3) неучастие политической партии в выборах в течении пяти лет подряд; 4) отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее ста человек более чем в половине субъектов Российской Федерации, а так же отсутствие числа членов равного десяти тысячам. Решение суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, её регионально отделения и иного структурного подразделения может быть обжаловано. Кроме этого политическая партия может быть ликвидирована по решению её высшего руководящего органа-съезда, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, решение по данному вопросу принимается в соответствии с уставом политической партии. В случае ликвидации политической партии её имущество после завершения расчетов по её обязательствам передается: на цели, предусмотренные уставом и программой политической партии, если ликвидация политической партии осуществляется по решению съезда политической партии; в доход государства, если по решению суда. А так же ликвидация влечет за собой аннулирование свидетельства о государственной регистрации и исключение соответствующей записи из единого государственного реестра юридических лиц. Рассмотренная правовая регламентация порядка образования, ликвидации и приостановление деятельности политических партий в современном Российском государстве свидетельствует о довольно широком правовом регулировании этих вопросов. Эта регламентация преследует две основные цели: гарантировать свободу образования деятельности политических партий, соблюдения принципа политического плюрализма и вместе с тем предотвратить возможность злоупотребления ими. Используемые для достижения этих целей правовые средства должны соответствовать принципам демократического правового государства. «В ряде стран это требование соблюдается далеко не последовательно, (особенно в отношении адекватности ограничительных репрессивных средств)». Но в целом, по моему мнению, можно утверждать, что для современного российского законодательства о политических партиях характерна тенденция к установлению данного соответствия. |