курсовая работа. курсовая. Понятие права государственной и муниципальной собственности
 Скачать 59.44 Kb.
|
|
ГЛАВА 2. СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ 2.1 Объекты права собственности Объектом права государственной собственности может быть имущество. Данное имущество должно обладать несколькими признаками: во-первых, оно должно быть в наличии в течение срока действия права собственности; во-вторых, оно должно быть индивидуально-определенным и способным к присвоению собственником. Поэтому, например, космическое пространство, солнце, другие небесные тела, не освоенные человеком, атмосферный воздух не рассматриваются как имущество, могущее быть объектом права собственности. По своему составу имущество, являющееся объектом права собственности, состоит из вещей (например, земельные участки, участки недр, здания, сооружения, ценные бумаги, движимое имущество и др.) и отдельных имущественных прав (например, право на участие в делах хозяйственного общества), указанных в законе. По мере развития науки, техники, общества круг объектов права собственности может расширяться. Государство может иметь в собственности любые объекты. Более того, перечень объектов государственной собственности шире, нежели перечень объектов, которые могут находиться, например, в частной собственности. Перечень объектов, которые находятся в исключительной федеральной собственности закреплен в Приложении 1 к Постановлению Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г.12 Виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности, должны определяться исключительно законом. Объем государственной собственности зависит от объема целей и задач государства на данном этапе его развития. В силу этого государство может как расширять, так и сокращать степень своего присутствия в структуре собственности в стране. При этом государственная власть в правовом государстве должна соразмерять свои имущественные права с интересами и правами всех участников экономического оборота. Желательным является сохранение в руках государства таких народных богатств, которые находятся в природе в ограниченном количестве и легко истощаются, например лесов, и таких отраслей народного хозяйства, которые имеют большое общественное значение, например железных дорог. Отдельно нужно обратить внимание на состав государственной собственности субъектов Федерации. Несмотря на то, что в государственной собственности могут находиться различные виды имущества, необходимо помнить, что избыточное присутствие государственной собственности в экономике может серьезно повредить экономической системе и экономическим отношениям. Кроме того, государство, по определению, менее эффективный собственник, нежели частные лица. Поэтому отнесение тех или иных объектов к государственной собственности должно основываться на следующих критериях: - необходимость существования данного объекта в государственной собственности в связи с его особым стратегическим значением для обеспечения экономической и политической безопасности государства и всего общества; - необходимость существования данных объектов для реализации социальных функций государства; - необходимость существования объектов в государственной собственности с целью реализации экономической функции государства (объекты фундаментальной науки, инновационные компании и т.д.). Решение данной проблемы лежит в самой природе государственной собственности. В отличие от иных форм собственности, ее предназначение - обеспечение потребностей государства и общества. Исходя из публичного интереса, устанавливается объем государственной собственности. Объем и статус государственной собственности субъектов Федерации, таким образом, определяется публичным интересом общества данного субъекта в тот или иной период времени. При этом в силу того, что субъекты РФ - это составная часть РФ, публичный интерес диктуется как обществом в лице населения субъекта РФ, так и общегосударственной политикой России, определяемой публичным интересом многонационального народа РФ. Именно общество в лице своих представителей в органах власти должно определить, что более важно для него - усиление стабильности и при возможном замедлении экономического роста или ускорение развития при увеличении экономических рисков. Но при любых обстоятельствах в собственности государства должен оставаться стратегический набор объектов государственной собственности, обусловленный интересами безопасности государства. Заметную роль в структуре доходов бюджетов от государственной собственности субъектов РФ обычно играют: - дивиденды по акциям, принадлежащим субъекту РФ; - доходы от сдачи в аренду имущества; - арендная плата за землю; - платежи при пользовании недрами; - проценты, полученные от размещения в банках и кредитных организациях временно свободных средств бюджета; - проценты, полученные от предоставления бюджетных ссуд внутри страны; - платежи от государственных и муниципальных организаций; - доходы от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования и других материальных ценностей; - доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства; - прочие поступления от имущества, находящегося в государственной собственности. Поступления в бюджет субъекта Федерации от этих источников неравномерны. Но наименее предпочтительными являются доходы от продажи государственной собственности, поскольку они могут быть получены только один раз. Наиболее важны для бюджетов доходы от деятельности государственных предприятий, доходы от аренды государственного имущества, доходы от использования государственных финансов, в том числе как инвестиционных средств. Но при этом нужно понимать, что доходы от аренды государственного имущества могут также означать избыток такого имущества и его ненужность для государства (это не относится к такому объекту права собственности, как земля). Аренда должна использоваться лишь тогда, когда иное, более эффективное использование имущества в данный момент времени невозможно и выступает как временная мера. Государственная и муниципальная собственность-один из основополагающих элементов экономической системы субъекта федерации. Однако сама по себе государственная собственность не имеет никакого экономического смысла без формирования внятной экономической политики по управлению ею и эффективной системы управления. 2.2 Субъекты права собственности Вначале в общесоюзном законе о собственности, а затем в республиканском законе о собственности и Основах гражданского законодательства 1991 г. был закреплен многоуровневый характер государственной собственности. При этом если в общесоюзном законе о собственности под понятие государственной собственности подпадала также и коммунальная собственность, то ныне муниципальная собственность выделена из государственной, да и круг субъектов муниципальной собственности не совпадает с тем, как был очерчен в законе круг субъектов коммунальной собственности. В то же время предложения о наделении государственных предприятий правом собственности на закрепленное за ними имущество или хотя бы на часть его законодатель не поддержал. В настоящее время многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов определены в гражданском, а в известной мере и в конституционном законодательстве (ст. 212, 214 ГК; п. «д» ст. 71; подп. «г» п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, т. е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Государственная собственность по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц, что чаще всего и бывает. Отпочкование муниципальной собственности от государственной впервые было проведено в российском законе о собственности. Вслед за ним по тому же пути пошли и другие законодательные акты. См.: Сергеев А.П Гражданское право: учебник / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. .М.: Статут 2001 С. 395.13 В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности - наряду с частной, государственной и иными - как в Конституции РФ, так и в ГК (см. п. 2 ст. 8 и п. 2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212, 215 ГК). Но если круг субъектов государственной собственности очерчен в законе достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых употреблена расплывчатая формулировка,- в качестве таковых выступают городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Конституцией и ГК муниципальная собственность определена как собственность муниципальных образований. К числу субъектов права муниципальной собственности могут быть отнесены города (кроме городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга, признанных субъектами государственной собственности), рабочие, дачные и курортные поселки, села, деревни и т.д. В то же время субъектом права муниципальной собственности не может быть признано административно-территориальное образование, не имеющее центра, к которому это право могло бы быть приурочено. 3. Гражданско-правовые регулирования отношения собственности 3.1 Гражданско-правовые регулирования и осуществление права государственной и муниципальной собственности Отношения собственности представляют собой достаточно обширную и сложную систему. Это отражается на характере их правового регулирования. Нормы, посвященные регламентации отношений собственности, содержатся в нормативных актах различной отраслевой принадлежности. Наиболее четко они выделяются в гражданском законодательстве. Так, часть первая ГК РФ содержит раздел 11 "Право собственности и другие вещные права", в котором закреплены нормы, упорядочивающие преимущественно отношения собственности. Однако этим их регулирование не исчерпывается. Важнейшие положения, касающиеся права собственности, определяются конституционно-правовыми нормами (ст. 35, п. "д" ст. 71, п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и другие). Административное законодательство предусматривает в качестве видов наказания среди прочих возмездное изъятие и конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.2 КоАП РФ), которые, по сути, являются основаниями прекращения права собственности (ст. 243 ГК РФ). Указанные обстоятельства стали основанием для заключения о том, что "право собственности в объективном смысле представляет собой не гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права", хотя существует и противоположная точка зрения. Объектом права собственности часто признаются только индивидуально-определенные вещи. Так, ГК РФ, регулируя отношения собственности, в качестве объекта этого права называет имущество (разд. 11). В то же время ст. 128 ГК РФ в понятие имущества наряду с другими объектами гражданских прав включает имущественные права. Таким образом, Гражданский кодекс РФ позволяет говорить о существовании права собственности на имущественные права. Названные положения этого Кодекса буквально толкуются Конституционным Судом РФ. В одном из своих постановлений он прямо указывает, что к имуществу, находящемуся в собственности юридического лица, в соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса РФ могут относиться вещи, включая деньги, и иное имущество, в том числе имущественные права. Таким образом, и теория, и практика идут по пути признания безналичных денег объектами права собственности. Поэтому постановка вопроса о финансово-правовом регулировании отношений собственности вполне правомерна. Содержание права собственности составляют правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом. Причем указанный состав правомочий собственника един для всех отраслей права. В связи с этим, чтобы охарактеризовать финансово-правовое регулирование отношений собственности, необходимо выявить, кому указанные правомочия принадлежат, как они реализуются и в чем их специфика. На мой взгляд, целесообразно отдельно рассмотреть вопросы регулирования отношений государственной и муниципальной собственности. Как известно, государственная и муниципальная собственность подразделяется на две части: а) государственную и муниципальную казну и б) имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ). Соответственно "различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами". Обратимся к вопросам правового регулирования отношений государственной и муниципальной собственности, складывающихся по поводу казенного имущества. Казну составляют в первую очередь средства соответствующего бюджета (абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК РФ). Кроме того, сюда же могут быть отнесены средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых традиционно признаются предметом финансово-правового регулирования. Ранее действующее законодательство, определяющее компетенцию органов власти и местного самоуправления, позволяет назвать и другой орган, который осуществляет правомочия общественно-территориальных образований по владению, пользованию и распоряжению бюджетными средствами. Так, согласно п. 3 ст. 167 БК РФ и п. 8 Положения "О федеральном казначействе Российской Федерации" одной из главных задач органов казначейства является управление бюджетными средствами (управление бюджетными доходами и расходами). Здесь, очевидно, встает вопрос о соотношении понятий "Управление бюджетными средствами" и "владение, пользование и распоряжение бюджетными средствами". По мнению Д.М. Генкина, "неправильно управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, распоряжения и пользования; указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом". Подобного мнения придерживается Е.А. Суханов:14 "Управление имуществом в данном случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник и здесь лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Иначе говоря, управление является только одной из форм осуществления права собственности". Несколько иная мысль высказана В.А. Дозорцевым: "Управление" имуществом не относится к числу гражданских правомочий, скорее всего, под ним следует иметь в виду комплекс гражданско-правовых и публично-правовых правомочий". Таким образом, здесь понятие "управление" предстает более широким по объему. Однако нетрудно заметить, что во всех случаях в управление включаются правомочия по владению, пользованию и распоряжению управляемым имуществом. Поэтому можно заключить, что действующее законодательство возлагает осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами от имени государства и муниципальных образований помимо законодательных (представительных) органов также на органы федерального казначейства (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований). Федеральное казначейство как один из органов, через которые Российская Федерация способна реализовать свой статус государства-казны. Отметим, что федеральное казначейство представляет собой структурное подразделение Министерства финансов РФ (п. 1 Положения "О федеральном казначействе Российской Федерации"). К компетенции Минфина России отнесено осуществление операций со средствами федерального бюджета (ст. 165 БК РФ).15 Отсюда следует, что правомочия собственника в отношении бюджетных средств от имени государства и муниципальных образований наряду с законодательными (представительными) органами осуществляет Министерство финансов РФ (соответствующие органы субъектов РФ и муниципальных образований). ЗАКЛЮЧЕНИЕ Анализ исследуемой темы позволяет сделать следующие выводы. 1. Государственная и муниципальная собственность - формы собственности, в соответствии с которыми имущество принадлежит на праве собственности особого рода субъектам - государству и муниципальным образованиям. Субъекты государственной и муниципальной собственности являются публично-правовыми образованиями. В данной связи указанные формы собственности именуют обобщенно публичной собственностью. 2. Субъектами права муниципальной собственности выступают соответствующие публично-правовые образования: государство (Российская Федерация и ее субъекты, указанные в ст.65 Конституции РФ) и муниципальные образования (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов Москва и Санкт-Петербург). 3. Объектом права публичной собственности выступает определенное имущество. В первую очередь это казна (средства соответствующего бюджета). Объектом права государственной собственности могут быть оборотоспособные вещи, имущество, ограниченное в обороте, а также изъятое из оборота. Объектом права муниципальной собственности может быть оборотоспособное имущество, а также в случаях прямо предусмотренных законом имущество, ограниченное в гражданском обороте. К оборотоспособному имуществу относятся движимые и недвижимые вещи (здания, сооружения, предприятие как имущественный комплекс, земельные участки, объекты жилищного фонда, социальной инфраструктуры и пр.). К имуществу, ограниченному в обороте относятся некоторые виды вооружения, некоторые лекарственные препараты и т.п. К изъятому из оборота имуществу следует относить природные ресурсы, участки недр, особо охраняемые природные объекты (заповедники, заказники, национальные парки и пр.), ресурсы континентального шельфа и территориальных вод, определенные категории земель, объекты стратегического значения, большинство видов вооружения, наркотические средства и психотропные вещества, ядерное оружие и т.п. 4. Приватизация - это отчуждение недвижимого имущества или акций открытых акционерных обществ (удостоверенных ими прав) из государственной или муниципальной собственности в частную собственность граждан или определенных юридических лиц в порядке, установленном специальным законодательством. Она представляет собой специфический способ прекращения права публичной собственности. Порядок приватизации регламентируется специальными законами о приватизации: ФЗ от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 13.05.2008)"О приватизации государственного и муниципального имущества", Закон РФ от 04.07.1991 № 1541 - 1 (ред. от 11.06.2008)"О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и др. 5. Способы приватизации, предусмотренные действующим законодательством, условно можно объединить в следующие группы: - преобразование государственных и муниципальных предприятий в ОАО (с последующей продажей их акций либо с сохранением их за публичным собственником путем создания хозяйственных обществ с государственным участием или "компаний одного лица"); - аукционная продажа мелких имущественных комплексов или отдельных объектов недвижимости, в том числе объектов незавершенного строительства, а также акций ОАО; - иные формы продажи имущества (по конкурсу, посредством публичного предложения или без объявления цены, а также приобретение акций их доверительным управляющим, исполнившим условия соответствующего договора); - внесение относящегося к публичной собственности имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ. |