Доклад на тему Правовой статус Президента России в сфере принятия государственных решений и контроля за их исполнением. Виды гос. Правовой статус Президента России в сфере принятия государственных решений и контроля за их исполнением. Виды государственных решений, принимаемых Президентом России
 Скачать 26.22 Kb.
|
|
Правовой статус Президента России в сфере принятия государственных решений и контроля за их исполнением. Виды государственных решений, принимаемых Президентом России. Обязательным компонентом системы органов власти подавляющего большинства современных государств является персонифицированный пост главы государства. Несомненные достоинства такого государственного института состоят в том, что он позволяет обеспечить согласованное функционирование всех национальных властных структур, оперативно разрешать конфликты между ними, своевременно реагировать на изменения ситуации в сфере международных отношений и внутри страны, быстро принимать необходимые государственно-властные решения в кризисных ситуациях, обеспеченные к тому же персональной ответственностью за их последствия, достичь соответствие данных решений не только закону, но и совести и т.д. При этом в самом общем случае главой государства принято называть высшее должностное лицо в иерархии государственных институтов, осуществляющее высшее представительство государства внутри страны и в международных отношениях. Важнейшие функции Главы Российского государства и соответствующие им полномочия теперь установлены специальной главой действующей Конституции Российской Федерации (гл. 4). Общая характеристика конституционно-правового статуса российского Президента содержится в ст. 80 Конституции РФ 1993 г., в которой он характеризуется только как Глава Российского государства. В этой же конституционной норме сформулированы важнейшие функции Президента РФ, к числу которых отнесены: 1) гарантирование Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; 2) принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности; 3) обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти в Российской Федерации; 4) определение основных направлений внутренней и внешней политики; 5) персонифицированное представление Российской Федерации внутри страны и в сфере международных отношений. Гарантирование Президентом РФ Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина предполагает его обязанность принимать все необходимые и зависящие от него меры, которые исключали бы любые нарушения Конституции и способствовали бы бесперебойному функционированию конституционного механизма обеспечения прав и свобод личности в Российской Федерации. Иными словами, Президент РФ несёт персональную ответственность за обеспечение в стране конституционной законности, а также всестороннюю защищенность личности. Реализуя интересующую нас функцию, Президент РФ, прежде всего, должен сам строго соблюдать Конституцию, не принимать решений и не совершать действий, противоречащих конституционным предписаниям или нарушающих права и свободы человека и гражданина. Одновременно он имеет право предъявлять аналогичные требования ко всем иным федеральным и региональным органам государственной власти. Выступая в качестве гаранта Конституции, а также прав и свобод человека и гражданина, Президент вправе оценивать с названных позиций деятельность практически любых органов публичной власти в Российской Федерации. Более того, если он посчитает, что какие-то органы власти в целом или их руководители не соблюдают те или иные конституционные предписания, он вправе либо непосредственно прекратить деятельность данного органа (например, отправить в отставку Правительство), либо инициировать такую процедуру в других органах (например, Совете Федерации); отправить в отставку конкретное должностное лицо (например, глав федеральных министерств, служб и агентств, подчинённых ему) либо ходатайствовать об этом перед другими органами. Конституция РФ 1993 г. относит к числу важнейших основ построения и безопасного существования современной России её суверенитет, независимость и государственную целостность (статьи 4 и 5), возлагая обязанность по охране этих основ жизнедеятельности Российского государства на Президента России. При закреплении интересующей нас функции Президента принципиально важным представляется указание на то, что она должна реализовываться в установленном Конституцией РФ порядке. Данное требование означает, что те действия, которые может совершать Президент в данной сфере, должны быть основаны на конкретных нормах Конституции. В то же время, реализация Президентом данной и предшествующей функций не исключает его право действовать в наиболее острых ситуациях по своему усмотрению, исходя не только из «буквы», но и «духа» Конституции и действующего законодательства. Обеспечение Президентом согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.2 ст. 80 Конституции). Для её реализации он наделяется соответствующими полномочиями, позволяющими ему налаживать эффективное взаимодействие различных ветвей и уровней государственной власти и координировать их деятельность. Так, вопросам взаимодействия Президента и Правительства РФ специально посвящена одна из глав (статьи 30-35) Федерального конституционного закона № 2–ФКЗ от 17.12.1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»12 . Названный нормативный правовой акт возлагает на Президента обязанность по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия Правительства и других органов власти, а также уточняет его конституционное право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, а также полномочия по руководству рядом федеральных органов исполнительной власти. Весьма отчетливо координационная роль Президента просматривается, например, при осуществлении важнейших кадровых назначений (Глава Правительства, Председатель Центробанка, судьи высших федеральных судов, члены Правительства и т.д.), которые производятся им совместно с другими высшими органами государственной власти. В этом же ракурсе может быть рассмотрена, видимо, деятельность Президента по обеспечению верховенства Федеральной Конституции как правовой базы организации и функционирования всей системы государственной власти и местного самоуправления. Одним из способов обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти является возможность использования Президентом при возникновении разногласий или даже конфликтов между ними необходимых согласительных процедур. Определение Президентом основных направлений внутренней и внешней политики государства (ч.3 ст. 80 Конституцией РФ 1993 г.). Определение Президентом основных направлений внешней и внутренней политики государства осуществляется «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», что выступает гарантией от произвола в данном вопросе. На Президента РФ возложена обязанность определения лишь «основных направлений», а не всей внутренней и внешней политики государства в целом, что весьма существенно сужает его возможности в оспариваемой сфере Возложение на Президента РФ упомянутой выше функции позволяет руководству страны оперативно реагировать на резкие изменения внутриполитической и международной обстановки, корректируя в зависимости от этого основополагающие принципы политического курса страны. Разработка же политического курса страны в целом - результат сложного процесса взаимодействия различных политических сил и ветвей государственной власти. Это тоже свидетельствует о несостоятельности аргументов противников исследуемой конституционной нормы. Представление Президентом интересов Российской Федерации внутри страны и в сфере международных отношений (п. 4 ст. 80 Конституции РФ). Реализуя представительскую функцию в сфере внутригосударственных отношений, Президент РФ от имени федерального центра взаимодействует, прежде всего, с органами государственной власти субъектов РФ. При этом он имеет право и возможность активно проводить свою политическую линию. В указанном качестве он подписывает, например, с субъектами Федерации договоры о разграничении полномочий, определяет задачи единой системы органов исполнительной власти, представляет региональному парламенту кандидатуру на пост высшего должностного субъекта (если законом данного субъекта предусмотрены выборы указанного лица законодательным органом соответствующего субъекта Федерации) и т.д. Кроме взаимодействия с субъектами Федерации, Президент представляет Россию в отношениях с различными структурами гражданского общества – политическими партиями, всевозможными общественными объединениями, бизнесом и т.п. Представляя Россию в сфере международных отношений, Президент России персонифицирует её как полноправного субъекта международного права. Примечательным здесь является то, что в соответствии с международным правом19, он участвует в международных отношениях «ex officio», т.е. вправе представлять нашу страну в международных отношений по любым вопросам в силу занимаемой должности, без специального документа, именуемого «Полномочия», который получают обычно иные должностные лица. Реализуя названную выше функцию в сфере международных отношений, Президент ведёт переговоры с главами других государств, подписывает от имени России международные договоры, принимает решения о вступлении страны в международные организации, назначает послов и других представителей России в иностранных государствах и при международных организациях. С целью создания необходимых условий для полноценной реализации названных выше президентских функций Конституция РФ 1993 г. (статьи 83-92) наделяет Главу Российского государства весьма обширными властными полномочиями. Для удобства их изучения и характеристики они могут быть сведены в следующие группы: 1) полномочия по формированию других органов государственной власти и взаимодействию с ними; 2) полномочия в области внешней политики; 3) полномочия по обеспечения безопасности и обороноспособности Российской Федерации; 4) иные полномочия Президента РФ. Полномочия, составляющие первую группу, позволяют Президенту РФ активно участвовать в формировании отечественной системы органов государственной власти и продуктивно сотрудничать с её компонентами в рамках существующего механизма сдержек и противовесов, обеспечивая тем самым согласованное функционирование названной системы в пределах всей территории страны. Взаимодействуя с палатами Федерального Собрания, Президент имеет возможность реально влиять на процесс формирования Государственной Думы, прекращение её полномочий, а также на законотворческий процесс парламента в целом. Президент Российской Федерации как глава государства обладает рядом существенных полномочий в области внешней политики, которые определяются в обобщённом виде статьёй 86 Конституции РФ. В соответствии с названной конституционной нормой, Президент Российской Федерации: а) осуществляет руководство внешней политикой страны; б) ведёт переговоры и подписывает международные договоры РФ; в) подписывает ратификационные грамоты; г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нём дипломатических представителей иностранных государств. Обеспечение национальной безопасности и обороноспособности страны является одной из важнейших функций главы любого государства. Российский Президент в этом смысле исключением не является, а поэтому он тоже наделён в интересующей нас области соответствующими властными полномочиями. В соответствии с названными выше положениями Конституции Президент России: - формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; - утверждает военную доктрину Российской Федерации; - назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации; - является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации; - в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе; - при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Характеризуя роль и место Президента в системе обеспечения национальной безопасности России, следует отметить, что вообще данная деятельность является чрезвычайно сложной и многоаспектной, обусловленной к тому же множеством самых различных и разнородных факторов. Как следствие, главным её субъектом является государство в целом в лице всех его органов и должностных лиц. Что же касается непосредственно Президента РФ, то он является основным связующим звеном в системе обеспечения национальной безопасности. В данном статусе он осуществляет общее руководство государственными органами обеспечения безопасности, контролирует и координирует их деятельность, а также в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности. Иные полномочия Главы Российского государства установлены, например, ст. 89 действующей Конституции РФ, в соответствии с которой Президент: - решает вопросы гражданства Российской Федерации; - предоставляет политическое убежище; - награждает государственными наградами Российской Федерации; - присваивает почётные звания Российской Федерации; - присваивает высшие воинские и высшие специальные звания; - осуществляет помилование. Как видим, все названные полномочия так или иначе связаны с обеспечением тех или иных аспектов правового положения индивида, в связи с чем некоторые авторы называют их «полномочиями в сфере личного статуса». В целях создания необходимых условий для реализации Президентом России имеющихся у него властных полномочий он наделён правом на собственную правотворческую деятельность. Содержание данного полномочия определяется ст. 90 Конституции РФ 1993 г., которая гласит: «1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения. 2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. 3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Как видим, названная конституционная норма не только определяет виды актов, принимаемых Главой Российского государства, но и особо подчёркивает подзаконный характер, а значит и более низкое (в сравнении с законами) их место в иерархии источников российского права. Однако, предоставив Президенту России названное полномочие, ни Конституция, ни действующее законодательство не устанавливают те юридические критерии, по которым можно было бы чётко разграничивать принимаемые им акты. Кроме того, из приведённой конституционной нормы неясно, какими по своей природе – правовыми или правоприменительными – являются данные акты. Попытка внести некоторую ясность в возникающие при этом вопросы предпринята в статьях 102 (ч. 1 пункты «б» и «в»), 115 (ч. 1) и 125 (п.«а» ч.2) Конституции РФ 1993г. В названных конституционных нормах речь идёт о следующем: - в форме указов принимаются решения Президента о введении чрезвычайного и военного положения (ст. 102); - Правительство Российской Федерации свои постановления и распоряжения издает «на основании и во исполнение … нормативных указов Президента Российской Федерации» (ст. 115); - нормативные акты Президента Российской Федерации (наряду с другими нормативными правовыми актами) могут быть рассмотрены на предмет их соответствия Конституции в Конституционном Суде РФ (ст. 125). Решения Президента Российской Федерации по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента Российской Федерации принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента Российской Федерации не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер». Анализ приведённых правовых предписаний свидетельствует о том, что они отличаются значительной противоречивостью и не дают чётких ответов на поставленные нами ранее вопросы относительно природы актов, принимаемых Президентом РФ, а также отличий их разновидностей между собой. Так, вроде бы обозначив в качестве основного критерия для разграничения президентских указов и распоряжений нормативность первых, и Конституция, и названное Распоряжение Президента РФ затем не исключают того, что, с одной стороны, правоприменительными могут быть не только его распоряжения, но и указы. С другой стороны, распоряжения в отдельных случаях могут содержать нормы общего характера. Говоря об указах как одной из разновидностей правовых актов, следует иметь в виду, что вообще данный термин заимствован из польского языка и в своём исконном смысле означает «письменное приказание, повеление государя». В истории нашей страны они практически всегда играли весьма важную роль. Более того, до появления в отечественной системе органов государственной власти такой их разновидности как министерства (1802г.), указами называли вообще все акты всех органов власти, «обращённые к подчинённым им местам и лицам». В свою очередь, признание Конституцией РФ возможности принятия Президентом актов, содержащих нормы общего действия, требует чёткого разграничения их предмета с предметами федеральных и федеральных конституционных законов. Сама Конституция ничего конкретного по данному вопросу не говорит. Более того, её ст. 76 (ч. 1) определяет, что по предметам ведения Российской Федерации «принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации». Очевидно, что данное предписание может быть понято и как запрет регулирования президентскими актами вопросов ведения федерального центра. Неясность относительно предмета правовых актов, принимаемых Президентом, кроме того, создаёт вполне реальную опасность подмены так называемым «указным правом» законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ, особенно в условиях конфликта между Главой государства и Парламентом. Ещё одним моментом, требующим специального упоминания и уточнения при характеристике указов Президента РФ, является вопрос об их особенностях в сравнении с иными подзаконными актами. В этой связи представляется вполне обоснованной позиция Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина, которые к числу интересующих особенностей президентских указов относят следующие: - они имеют иную (чем акты Правительства) правовую основу; - указами Президента могут регулироваться общественные отношения, требующие в силу своей значимости законодательной регламентации; - указы Президента РФ не могут быть отменены никакими вышестоящими органами государственной власти. При этом последняя особенность не должна пониматься как полная неподконтрольность актов Президента РФ органам судебной власти в рамках существующей системы разделения властей (Конституционный и Верховный суды РФ по запросам уполномоченных органов государственной власти могут проверить конституционность и законность нормативных правовых актов Президента и прекратить их действие в определённых законом случаях). Библиографический список: Глава 10. Президент Российской Федерации в системе органов государственной власти // Конституционное право Российской Федерации : Курс лекций для студентов, обучающихся по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» : В 2-х частях / Тверской филиал РАНХиГС. – 2-е издание, исправленное и дополненное. – Воронеж : Общество с ограниченной ответственностью "Издательство Ритм", 2017. – С. 28-95. Керамова С.Н. Президентский контроль как способ обеспечения законности. Вопросы теории и практики/ С.Н. Керамова // Закон и право. 2019. №10. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/prezidentskiy-kontrol-kak-sposob-obespecheniya-zakonnosti-voprosy-teorii-i-praktiki (дата обращения: 05.04.2022). Комкова Г.Н., Абаева Е.А. Президентский контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ/Г.Н. Комкова, Е.А. Абаева // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2018. №6 (46). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/prezidentskiy-kontrol-za-deyatelnostyu-organov-gosudarstvennoy-vlasti-subektov-rf (дата обращения: 05.04.2022). Конин Н.М. Правовой статус Президента Российской федерации и его Администрации в системе исполнительной власти России/ Н.М. Конин // Вестник СГЮА. 2012. №3 (86). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoy-status-prezidenta-rossiyskoy-federatsii-i-ego-administratsii-v-sisteme-ispolnitelnoy-vlasti-rossii (дата обращения: 05.04.2022). Соменкова Н.С., Купцов А.В. ПРИНЯТИЕ И ИСПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ: Учебно-методическое пособие. - Нижний Новгород: ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 2020. – 42 с. |