Документ Microsoft Word. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон
 Скачать 40.42 Kb.
|
1. определить понятие категории «вето главы государства» в конституционном праве; 2. изложить конституционные основы вето Президента Р Ф; 3. изучить требования к выражению вето: сроки, основания, мотивацию; 4. рассмотреть последствия вето. Структура работы состоит из введения, четырех глав: «Понятие категории „вето главы государства“ в конституционном праве», «Конституционные основы вето Президента РФ», «Требования к выражению вето: сроки, основания, мотивация», «Последствия вето Президента», заключения и списка использованной литературы. 1. Понятие категории «вето главы государства» в конституционном праве
Глава государства имеет право не подписывать закон — это его право вето («вето» в переводе с латинского означает «запрещаю») Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2007. С. 123. Понятие «вето Президента» трактуется в юридической литературе как его «право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу». Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. Так, Конгресс США за двухсотлетний период существования смог преодолеть около 3% от общего числа президентских вето Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 1999. С. 135. После принятия Конституции в 1993 г. палаты Федерального Собрания Р Ф преодолели вето не более чем на два десятка федеральных законов. Предоставляя Президенту Р Ф право отклонения закона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации (право вето), Конституция устанавливает важную форму влияния Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина на законодательный процесс. Это право можно отнести к системе «сдержек и противовесов» Президента по отношению к парламенту РФ. Вето Президента не является абсолютным. Его могут преодолеть обе палаты парламента РФ, но только квалифицированным большинством. Если закон не рассматривался Советом Федерации, а был одобрен им по умолчанию, то после отклонения его Президентом Р Ф эта палата обязана его рассмотреть и принять решение об одобрении или неодобрении закона. В случае если обе палаты квалифицированным большинством не менее чем в 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы одобрят закон в ранее принятой редакции, т. е. не согласятся с доводами Президента, Президент обязан подписать закон и обнародовать его, а в случае несогласия с ним — обратиться в Конституционный Суд Р Ф. Выявив существенные недостатки в принятом законе, глава государства обычно предлагает существенно переработать закон или вообще не принимать данный акт. Принципиальное несогласие главы государства чаще всего касается социальных (трудовых, пенсионных) законов, не обеспеченных финансированием из бюджета, что означает фактическое снятие их с повестки дня. Предложение главы государства, его итоговые оценки дают возможность сделать почти стопроцентный вывод о перспективе будущего подписания (после переработки) ветируемого им закона. В ряде случаев глава государства прямо не предлагает отказаться от принятия конкретного закона, но такой вывод вытекает из контекста его предложений. Хотя процесс доработки закона порой довольно длительный, но такова реальность законотворчества. В настоящее время многие законы в сфере экономики и финансов нуждаются в пересмотре и существенной корректировке. Содержащиеся в вето Президента общие (концептуальные) оценки принятых законов подкрепляются серьезными аргументами Основы права: Учебник / Под ред. проф. М. И. Абдулаева. СПб., 2004. С. 231. Отклонение федерального закона Президентом Р Ф означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента Р Ф об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения законов. Однако Президент Р Ф, возвращая закон, должен обосновывать в своем письме причины такого решения, называть мотивы отклонения закона. Аналогичное мнение высказал и Конституционный Суд Р Ф в Постановлении от 22 апреля 1996 г., указав, что, «поскольку… Конституцией Р Ф предусмотрено повторное рассмотрение Госдумой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом Р Ф решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания» Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М., ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003. С. 158. Президентское вето, согласно ст. 107 Конституции Р Ф, отлагательное (относительное) и может быть преодолено палатами Федерального Собрания Р Ф квалифицированным большинством голосов. Для этого требуется повторное прохождение закона в парламенте, и палаты Федерального Собрания Р Ф в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. На процедуру повторного рассмотрения федерального закона палатами Федерального Собрания с целью преодоления вето Президента Р Ф не распространяются положения ч. 2, 4 и 5 ст. 105, ч. 2 ст. 107 Конституции Р Ф постольку, поскольку в ч. 3 ст. 107 Конституции Р Ф для этого установлены иные, специальные правила. Если в результате повторного рассмотрения палатами Федерального Собрания отклоненного Президентом Р Ф закона хотя бы одна из палат не соберет надлежащего большинства голосов для одобрения закона в прежней редакции или примет решение о внесении в него изменений и дополнений, дальнейшее рассмотрение вопроса возможно только в порядке, установленном ст. 105 Конституции Р Ф. В Конституции Р Ф термин «вето» не употребляется. 2. Конституционные основы вето Президента Р Ф В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны. В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции). Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Р Ф если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон Дегтев Г. В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ. М., 2003. С. 130. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции Р Ф термин «вето» не употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может согласиться с доводами Президента изменить закон или отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т. е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней должен быть подписан Президентом Р Ф и обнародован. Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей. В Постановлении Конституционного Суда Р Ф по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Р Ф от 22 апреля 1996 г. говорится, что отклонение федерального закона Президентом, предусмотренное ч. 3 ст. 107 Конституции, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение главы государства об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента Р Ф. Основные социальные и правовые характеристики. М., 2000. С. 127. Конституция 1993 г. достаточно подробно регламентирует право президентского вето. В Постановлении Конституционного Суда от 6 апреля 1998 г. говорится, что Президент не наделен правом оценивать конституционность нормативного акта, а может лишь обратиться в Конституционный Суд с запросом Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы. М., 2003. С. 231. Но при этом акт должен быть подписан Президентом, т.к. в противном случае в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» данный орган не может осуществлять предварительный контроль законов, т. е. до того, как они вступят в силу. Какую же роль в разрешении спорных вопросов между Президентом и Парламентом играет Конституционный Суд России? В соответствии со ст. 125 Конституции Конституционный Суд по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы разрешает дела о соответствии федеральных законов Основному Закону. Признание Конституционным Судом федеральных законов или отдельных их положений неконституционными лишает их юридической силы. Но эти возможности Конституционного Суда для окончательного разрешения спора между заинтересованными сторонами Президент использует не в полную силу. Практика последних лет знает лишь единичные случаи обращений Президента в Конституционный Суд по поводу конституционности законов, хотя серьезные основания для этого были. Для разрешения проблемы неожиданных оснований отклонения тех или иных федеральных законов необходимо законодательное урегулирование данного вопроса. Отклонение Президентом законов по каким-либо причинам — это только часть конфликта между Президентом и парламентом. Другая сторона конфликта — возвращение Президентом законов без рассмотрения Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М., ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003. С. 162. Итак, имеет ли Президент право возвращать без рассмотрения федеральный закон, направленный ему на подписание? Сторонники права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения следующим образом аргументируют свою позицию. Во-первых, Президент — гарант Конституции, причем это конституционное положение не ограничивается каким-то исчерпывающим перечнем полномочий главы государства. Во-вторых, Президент в сфере законодательной деятельности наделен конституционным правом и обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы. Таким образом, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных Конституцией условий и процедур его принятия или одобрения, он как гарант Конституции не может считать такой закон принятым и подписывать его. Противники этого права приводят следующие аргументы: 1. Конституция страны, предоставляя Президенту право вето, не ограничивает круг оснований отклонения законов. 2. Подписание Президентом закона не означает его согласия или несогласия. Подписание закона сформулировано как безусловная обязанность, возникающая после принятия закона парламентом или преодоления вето Президента. 3. Палаты Федерального Собрания Р Ф имеют конституционное право на самостоятельное решение вопросов внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101 Конституции). 4. Президент Р Ф обязан соблюдать Конституцию страны. Последняя определяет полномочия главы государства по принципу: разрешено то, что закреплено Конституцией. Если идти по другому пути — разрешено все, что не запрещено, — то нынешнее конституционное регулирование статуса Президента теряет всякий смысл Правоведение: учебник для высших учебных заведений / Под ред. М. И. Абдулаева, М., Магистр-Пресс, 2004. С. 187. По поводу права Президента возвращать законы без рассмотрения Государственная Дума 20 марта 1996 г. приняла Постановление «О некоторых федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения», в котором говорится о необходимости строго соблюдать требования статьи Конституции, устанавливающей, что Президент подписывает и обнародует федеральный закон либо отклоняет его; возвращения Президентом без рассмотрения федеральных законов в Конституции не предусмотрено Президент Российской Федерации в системе разделения властей / Под ред. В. И. Радченко. Саратов, 1996. С. 234. Дискуссия отразилась в запросах Государственной Думы, Президента и Совета Федерации в Конституционный Суд Р Ф, который 22 апреля 1996 г. принял Постановление «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». Прежде всего, поскольку были случаи отклонения законов Президентом путем возвращения их без рассмотрения или изложения мотивов, в Постановлении Конституционного Суда ясно сказано, что, поскольку после отклонения предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом решения «должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания». Очень важно следующее положение Постановления Конституционного Суда: из Конституции не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент вправе, в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции, вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом закон не может считаться принятым федеральным законом по ч. 1 ст. 107 Конституции, а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением по ч. 3 ст. 107 Конституции Р Ф, поскольку установленные Основным Законом требования и предусмотренные им условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь путем совершенствования регламентов палат и положений о порядке взаимодействия Президента России с палатами в законотворческом процессе. Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной правовой базы в виде специального закона о взаимодействии высших органов государственной власти, ускорения прохождения необходимых законодательных процедур, установленных Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М., ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003. С. 187. Необходимо детально закрепить технико-юридические процедуры законотворчества на всех его этапах, определить роль, права и обязанности каждого участника этого процесса, не нашедшие прямого отражения в нормах Конституции. Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов. Кроме того, необходимо стремиться к сотрудничеству и взаимопониманию, учитывать мнения и предложения всех сторон. Помимо проблем, возникающих на различных этапах законодательной деятельности, существует острое противоречие между парламентом и Президентом, заключающееся в соотношении федеральных законов и нормативных актов Президента России. При отсутствии специального закона единственным источником, регулирующим нормотворческую деятельность Президента, является Конституция. Она устанавливает нормотворческие полномочия главы государства следующим образом: Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ; эти указы должны соответствовать Конституции и федеральным; указы Президента о введении военного и чрезвычайного положений утверждаются Советом Федерации. Конституция страны допускает самостоятельность, а не только строго подзаконное регулирование вопросов общественной жизни указом Президента. Создается возможность вторжения главы государства в компетенцию законодательной власти и возникновения коллизии права. Подмена законов указами и параллелизм указов и законов — существенные элементы в повседневной практике российского законодательства. Конституционный Суд по запросу Государственной Думы рассмотрел эту ситуацию и установил, что «издание Президентом Российской Федерации указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничиваются периодом до принятия соответствующих законодательных актов, не противоречит Конституции РФ» Правоведение: учебник для высших учебных заведений / Под ред. М. И. Абдулаева, М., Магистр-Пресс, 2004. С. 241. На практике указы не всегда соответствуют законам, их действие не всегда прекращается с изданием законодательного акта. Для обеспечения взаимодействия и выработки единой политики полезно зафиксировать в федеральном законе взаимные обязательства Президента и парламента, обязать Президента информировать парламент о подготовке тех или иных проектов, а палаты Федерального Собрания — рассматривать поступившие проекты в жесткие сроки. Возможность парламента замораживать рассмотрение законопроектов также должна быть оговорена на законодательном уровне. 3. Требования к выражению вето: сроки, основания, мотивация В соответствии со ст. 133 Регламента Г Д Президенту России отводится 14 дней, в течение которых он может наложить свое вето. Как и при наложении вето Совета Федерации, рассматриваемый закон передается в ответственный комитет Государственной Думы. Но в данном случае Регламент Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента — 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из следующих вариантов решения: а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Р Ф; б) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой; в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента; г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту (а при необходимости и Совету Федерации) направить своих представителей; д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции. Если палата принимает решение о проведении обсуждения, то в нем участвуют только представители депутатских объединений, а заключительное слово предоставляется представителю Президента России Основы права: Учебник / Под ред. проф. М. И. Абдулаева. СПб., 2004. С. 252. Если обсуждаемый закон в редакции, предложенной Президентом, не набрал большинства голосов, то палата по предложению представителя Президента может принять решение о продолжении работы над указанным законом, начиная с процедуры первого чтения. Кроме этого, Государственная Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии такого решения специальная комиссия действует по принципу «Одна сторона — один голос», при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов Правоведение: учебник для высших учебных заведений / Под ред. М. И. Абдулаева, М., Магистр-Пресс, 2004. С. 251. Решение считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. По окончании работы эта комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты в согласованной редакции закон, который считается принятым, если за него проголосовали большинство от общего числа депутатов. На голосование палаты (по предложению ответственного комитета) может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в редакции, ранее принятой Государственной Думой. Решение принимается большинством (не менее двух третей голосов) от общего числа депутатов палаты. В этом случае федеральный закон (в ранее принятой редакции) в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в верхнюю палату. При отклонении Президентом федеральных законов Совет Федерации, как и Государственная Дума, рассматривает их повторно. Вместе с текстом федерального закона, ранее отклоненного Президентом и затем повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Федерации, в соответствии со ст. 116 Регламента С Ф, поступают следующие документы: — постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона; — письмо Президента России; — стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом федеральный закон; — заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента страны Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2001. С. 134. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом Р Ф, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Нужно отметить, что комитет (комитеты) Совета Федерации, который ранее давал заключение по этому федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания и сам текст закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении, и дает по нему повторное заключение. Статья 119 Регламента С Ф определяет, что при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации принимает решение либо поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции, либо провести обсуждение федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Это решение принимается большинством голосов от числа членов палаты, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае принятия решения о переносе рассмотрения закона, отклоненного Президентом Р Ф и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, на следующее заседание Совета Федерации его рассмотрение должно быть завершено на очередном заседании палаты принятием решения об одобрении или отклонении. При повторном рассмотрении верхней палатой федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством (не менее двух третей голосов) членов Совета Федерации. В случае отсутствия необходимого числа голосов федеральный закон считается отклоненным. После этого закон вместе с постановлением Совета Федерации о его одобрении в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту России для подписания и официального опубликования. Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России позволяет выделить следующие основания: — вторжение в компетенцию субъектов Федерации; — отступление от конституционных принципов организации государственной власти; — нарушение единства экономического пространства; — несоблюдение конституционных прав и свобод граждан; — нарушение конституционных основ федерализма; — несоответствие основам финансовой политики; — ограничение полномочий Президента и Правительства России; — нарушение прав субъектов законодательной инициативы; — несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов; — нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти; — превышение парламентом контрольных полномочий; — вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов. Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты: — слабая юридическая проработка федеральных законов; — противоречия нового закона действующему законодательству; — ненормативность положений закона; — несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники; — отсылочный характер положений федерального закона. В последнее время большое значение при отклонении Президентом Р Ф федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона. При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Право вето Президент использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции, нарушения этими законами прав и свобод человека и гражданина, противоречия другим законам. 4. Последствия вето Рассмотрим основные недостатки ветируемых федеральных законов. Невозможность реализации, применения закона на практике — один из главных недостатков принимаемых нормативных решений на федеральном уровне. Так, в соответствии с федеральным законом были внесены дополнения в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (ст. 41.1 — 41.8). Однако законодатель не установил, какой орган государственной власти (должностное лицо) уполномочен возбуждать административное производство по факту правонарушения, устанавливать фактические обстоятельства дела, составлять протокол об административном правонарушении, направлять соответствующие материалы в суд, а законодательство не наделяет суды необходимыми для этого полномочиями. Глава государства отметил, что закон в таком виде не может быть реализован. Аргументируя причины недостижимости цели, которую преследует Федеральный закон «О выплате пени в связи с нарушением сроков выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат», Президент указывал на невозможность его реализации бюджетными организациями. По отношению к работникам таких организаций плательщиком, по существу, выступает не сама организация или ее руководитель, а собственник этой организации, то есть государство или муниципальное образование. В связи с этим задержка выплаты заработной платы этим работникам влечет за собой взимание пеней, которые должны выплачиваться за счет средств соответствующего бюджета. При отсутствии в бюджете на соответствующий финансовый год средств на указанные цели выплата пеней будет производиться по другим статьям расходной части бюджета. Такой подход, по мнению главы государства, может негативно отразиться на выполнении социальных программ, а также вновь приведет к задержке выплаты заработной платы работникам бюджетных организаций. Таким образом, проектируемые законодательные предписания не решают проблему задолженности по заработной плате, а потому практически непригодны. Закон может привести к созданию ситуации, в которой прежде всего пострадают работники бюджетных организаций. Однако в вето Президента не содержится каких-либо конструктивных предложений по изменению содержания закона, хотя он как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина обязан в первую очередь представить свои законодательные инициативы по этому вопросу в парламент. Известны только единичные случаи преодоления вето обоими палатами Федерального Собрания. Значительное число отклоненных законов, как правило, дорабатываются с учетом замечаний Президента. В их доработке принимают участие члены Совета Федерации и представители Администрации Президента. После достижения компромисса по спорным положениям проекта закон снова ставится на голосование и принимается простым большинством голосов каждой палатой. При необходимости существенной переработки в связи с принципиальным несогласием Президента с концепцией закона такой отклоненный закон, за редким исключением, отправляется законодателем в «дальнюю корзину», до лучших времен. Фактически из сотен законопроектов, находящихся в портфеле Госдумы, только 30 — 40% проходят рассмотрение в трех чтениях Правоведение: учебник для высших учебных заведений / Под ред. М. И. Абдулаева, М., Магистр-Пресс, 2004. С. 341. В этом отношении поучительна судьба многих проектов законов в сфере федеративных отношений. Так, законопроекты об основах организации государственной власти в субъектах Федерации о принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции) в разное время неоднократно отклонялись Советом Федерации, а также Президентом и надолго застревали в комитетах палат Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2001. С. 134. Такой же исход постиг принятый Государственной Думой федеральный закон о взаимоотношениях автономного округа с краем (областью), в состав которого он входит. Отсутствие законодательных решений отрицательно сказывается на развитии федеративных отношений в России, ослабляет государственную власть, способствует рецидивам сепаратизма и национализма. Между тем ясно, что Президент как гарант Конституции мог бы активно влиять не только на разработку законов в области федеративных отношений, но и на принятие Госдумой даже при негативной оценке их отдельными руководителями субъектов Российской Федерации и Советом Федерации. Для процесса законотворчества в его поступательном движении нет непреодолимых преград, если есть политическая воля хотя бы двух основных участников — Государственной Думы и Президента. Безусловно, главное — в выборе оптимальных решений. И здесь весьма полезно привлечь к разработке законопроектов опытных специалистов — правоведов, экономистов, демографов, социологов, авторитетных общественных деятелей, знающих сферу межнациональных отношений, государственного строительства, пользующихся авторитетом в российской глубинке, умеющих выразить языком закона потребности развивающейся России. В вето Президента редко предлагается новая редакция статей федерального закона, которые по каким-либо причинам не удовлетворяют главу государства Радченко В. И. Президент в конституционном строе Российской Федерации / Под ред. Б. С. Эбзеева. Саратов, 2000. С. 214. Между тем полезность и своевременность такой формы доказаны конституционной практикой многих зарубежных стран. Президентская редакция отдельных положений позволяет устранить различное понимание тех замечаний, которые даются в общей форме, и тем самым существенно сокращают сроки рассмотрения президентского вето палатами Федерального Собрания. Новая президентская редакция положений закона предпочтительнее и точнее выражает смысл закона, с ней легче работать, она, как правило, не требует создания специальных комиссий для доработки закона с учетом предложений Президента. Фактически новая редакция статей закона, предложенная Президентом, означает «постатейное вето», рассмотрение которого в зарубежной практике осуществляется по специальной (упрощенной) процедуре. В частности, голосуется не закон в целом, а только те статьи, которые предложены Президентом в новой редакции. Непреодоление вето Президента в таком случае не означает непринятие закона в целом. В ряде государств президентская редакция либо становится действующей нормой закона, либо спорная статья вообще исключается из текста закона. Заслуживает внимания комбинированный подход: мотивация недостатков отдельных положений закона, а затем новая редакция. Наиболее распространенные недочеты федеральных законов обусловлены их слабой юридической проработкой. В России найдется не более двух — трех десятков специалистов, знающих тонкости законотворчества, умеющих формулировать правовую норму и перспективу ее реализации. Значительное число принятых палатами парламента законов отклоняется Президентом в связи с отсутствием средств в федеральном бюджете или из-за противоречий отдельным положениям федерального бюджета на текущий год. Принципиальное значение для применения и содержания вето Президента имеют несогласованности и противоречия законодательных новелл в части прав и свобод личности положениям Конституции. Президент как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина обязан жестко и своевременно реагировать на такие нарушения и ставить вопрос об их устранении. Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции Р Ф если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон Правоведение: учебник для высших учебных заведений / Под ред. М. И. Абдулаева, М., Магистр-Пресс, 2004. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции Р Ф термин «вето» не употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может согласиться с доводами Президента изменить закон или отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т. е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней должен быть подписан Президентом Р Ф и обнародован. Заключение Целью данной работы являлось изучение Вето Президента Р Ф и его роли в законодательном процессе. Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи: определено понятие категории «вето главы государства» в конституционном праве; изложены конституционные основы вето Президента Р Ф; изучены требования к выражению вето: сроки, основания, мотивация; рассмотрены последствия вето. Итак, в соответствии со ст. 133 Регламента Г Д Президенту России отводится 14 дней, в течение которых он может наложить свое вето. Как и при наложении вето Совета Федерации, рассматриваемый закон передается в ответственный комитет Государственной Думы. Но в данном случае Регламент Думы строго определяет срок рассмотрения мотивов отказа Президента — 10 дней, после чего комитет должен выдать свое заключение и рекомендовать Государственной Думе один из вариантов решения. При отклонении Президентом федеральных законов Совет Федерации, как и Государственная Дума, рассматривает их повторно. Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом Р Ф, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Нужно отметить, что комитет (комитеты) Совета Федерации, который ранее давал заключение по этому федеральному закону, рассматривает высказанные в письме Президента замечания и сам текст закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении, и дает по нему повторное заключение. При повторном рассмотрении верхней палатой федерального закона он считается одобренным, если решение об этом было принято большинством (не менее двух третей голосов) членов Совета Федерации. В случае отсутствия необходимого числа голосов федеральный закон считается отклоненным. После этого закон вместе с постановлением Совета Федерации о его одобрении в течение пяти дней направляется Председателем палаты Президенту России для подписания и официального опубликования. Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России позволяет выделить следующие основания: вторжение в компетенцию субъектов Федерации; отступление от конституционных принципов организации государственной власти; нарушение единства экономического пространства; несоблюдение конституционных прав и свобод граждан; нарушение конституционных основ федерализма; несоответствие основам финансовой политики; ограничение полномочий Президента и Правительства России; нарушение прав субъектов законодательной инициативы; несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов; нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти; превышение парламентом контрольных полномочий; вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов. При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Таким образом, вето главы государства в идеале призвано препятствовать вступлению в силу некачественных, несвоевременных (по мнению Президента РФ), принятых поспешно законов. 1. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. — М.: Юрид. Лит., 2008. 2. Регламент Государственной Думы. Утвержден постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801 (с изм. и доп. 06.02.2008.). 3. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской федерации. Утвержден постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635 (с изм. и доп. от 29.12.2008). 4. Постановление Конституционного Суда Р Ф от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (частей 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 3), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституция Р Ф // СЗ РФ. 1995. М 16. Ст. 1451; 5. Постановление Конституционного Суда Р Ф от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Р Ф // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253; 6. Постановление Конституционного Суда Р Ф от 20 июля 1999 г. по делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3989. 7. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2007. 8. Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы. М., 2003. 9. Дегтев Г. В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ. М., 2003. 10. Дмитриева Л. А. Участие Президента Российской Федерации в законодательном процессе: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 11. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. М., 2001. 12. Лучин В. О., Мазуров А. В. Указы Президента Р Ф. Основные социальные и правовые характеристики. М., 2000. 13. Международное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. М., 1999. 14. Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. 15. Окуньков Л. А., Рощин В. А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. М., 1999. 16. Основы права: Учебник / Под ред. проф. М. И. Абдулаева. СПб., 2004. 17. Правоведение: учебник для высших учебных заведений / Под ред. М. И. Абдулаева, М., Магистр-Пресс, 2004. 18. Правовой статус Президента Российской Федерации / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 1997. 19. Президент Российской Федерации в системе разделения властей / Под ред. В. И. Радченко. Саратов, 1996. 20. Радченко В. И. Президент в конституционном строе Российской Федерации / Под ред. Б. С. Эбзеева. Саратов, 2000. 21. Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. 22. Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. М., ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003. 23. Юридическая энциклопедия / Под ред. Ю. М. Тихомирова. М., 2007. |