История государства и права России. ИСГПР_4. Предмет истории государства и права России. Периодизация истории отечественного государства и права
 Скачать 439.54 Kb.
|
28. Организация местного управления в середине XVI—XVII вв.Шествовавшая ранее система кормления была постепенно отменена и заменена органами губного и земского самоуправления1. Интересно, что их появление прямо связано с инициативой дворян- ства и некоторых других слоев населения (посада, государственных - черносошных крестьян), жаловавшихся на то, что наместники не справ- ляются с "лихими" людьми. Губные избы и были созданы прежде всего как карательные органы, которые ведали борьбой с разбойниками, та- тями, убийцами, поджигателями, сыском беглых. Позднее на них были возложены и некоторые управленческие функции. Так, на них возла- гался сбор податей, перепись населения, осуществление контроля за ка- баками (питейными заведениями), корчмами. Губные старосты объявля- ли административные распоряжения, ведали губной тюрьмой. В XVII в. компетенция губных органов стала еще шире по сравнению с периодом их создания и включала все дела местного управления. Губные грамоты составлялись от имени Государя всея Руси, содер- жали прямое указание на это, утверждались соответствующими подпи- сями и печатями. В первое время губные избы действовали параллельно с органами кормления. Судебник 1550 г. говорит уже о широком создании органов губного управления. Определяя компетенцию последних. Судебник указывает: "А приведут кого в разбое или на кого в суде доведут, что он ведомый разбойник" и наместником тех отдавати губным старостам. А старостам губным опричь ведомых разбойников у наместников не вступатись ни во что. А татей им судити по царевым и великого князя губным грамо- там, как в них написано" (ст. 60). Но Судебник 1550 г. говорит и о со- хранении системы кормления, разграничивая компетенцию наместников и губных органов. Система кормления была отменена в 1556 г. Во главе губных изб стояли губные старосты, избираемые или на- значаемые из детей боярских2 и дворян. При них находились старосты, десятские и лутчие люди. Губные старосты должны были быть, как го- ворят документы, "прожиточными", т.е. в определенной мере состоя- тельными. Некоторые губные грамоты требуют "выбрать.... губного ста- росту, который бы грамоте был горазд". Это требование содержится и в ст. 4 гл. XXI Соборного уложения 1649 г.: "которые грамоте не умеют, и тех в губныя старосты не выби- рать". Термин "губа" не имеет четкого объяснения. В данном случае он понима- ется как округ, определенная административная единица, в которой действовала губная изба. В ранних губных грамотах говорилось о необходимости сообщать, отписывать о выборах губных старост в Москву, в более поздних - "прислати для крестного целования в Москву, в Разбойный приказ". При губной избе состоял дьяк, ведавший делопроизводством. Губная изба первоначально избиралась без указания срока, а впоследствии - на один год. Введение губных изб не означало ликвидации сотских, десятских, пятидесятских, избираемых сельским и посадским населением. Эти вы- борные волости должны были оказывать помощь губным избам. Разбойная изба (позднее - приказ) в Москве имела определенные контрольные функции относительно губных органов, привлекала к от- ветственности самих губных старост и целовальников за взяточничество и другие злоупотребления. Во второй половине XVII в. самостоятельность губных органов была ограничена, контроль за ними, а в определенной мере и их обязанности возлагались на представителей центральных правительственных органов, губные грамоты были использованы при составлении Уставной книги Разбойного приказа. Постепенно Уставная книга этого приказа заменила губные грамоты. Губные грамоты и Уставная книга Разбойного приказа явились важ- ными источниками Соборного уложения 1649 г. (особенно гл. XXI и XXII). Кроме губной реформы в середине XVI в. была проведена земская реформа, в результате которой были созданы органы земского само- управления, выбиравшиеся из среды посадского населения и зажиточ- ных слоев черносошного крестьянства ("лутчих" людей). Их компетен- ция распространялась только на посадских и крестьян. Бояре и дворяне были из компетенции земских органов изъяты. Земские уставные грамоты определяли порядок организации земских органов и их компетенцию. Они издавались Государем всея Руси и рег- ламентировали функции местных органов в финансовой, судебной, по- лицейской областях. Грамоты указывали, что избрание земских старост - не только право населения, но и обязанность. "А учнете ослушатися, тех старост не вы- берете часа того и к нам их имян их списка, за своими руками, на срок на Покров не пришлете, и вам быти от меня царя и великого князя в ве- ликой продаже и казне". Земские избы состояли из "излюбленных голов" (позднее - старост) и выборных "лутчих" людей. При земской избе состоял земской дьяк. Избранные старосты утверждались царской грамотой. Грамоты угрожа- ли наказанием тем представителям земского управления, которые будут пользоваться своими правами и обязанностями в своих личных корыст- ных целях или нарушать установленные грамотами порядки. Для осуществления своих функций земские власти пользовались су- ществовавшими раннее выборными сотскими, пятидесятскими. Образо- вание земских органов происходило одновременно с ликвидацией орга- нов кормления. Земские органы осуществляли суд по всем делам, в том числе по тем, которые были подсудны губным избам. На них также ле- жала обязанность раскладки податей и сбор так называемого оброка ("волостелин откуп"), который устанавливался вместо податей, платив- шихся ранее кормленщикам ("всякие наши доходы собирати и к нам на срок привозити"). Этот оброк шел теперь в государственную казну, что способствовало укреплению положения центральной власти и государственного аппа- рата. Земские органы решали и другие вопросы управления (например, осуществляли контроль за промыслами, торговлей, питейными заведе- ниями, исполняли полицейские функции). Территорией, на которой действовала земская изба, был, как прави- ло, город с уездами, но могла быть и отдельная волость. Губная и земская реформы по мере их осуществления приводили к созданию сословно-представительных учреждений на местах, отвечая интересам дворянства, верхушки посада и зажиточного черносошного крестьянства. Губная и земская реформы осуществлялись постепенно, путем "жалования" грамот отдельным местностям. Общего единого ука- за принято не было. Сохранилось множество текстов губных уставных грамот и наказов и земских уставных грамот. Губные грамоты начали составляться с 30-х годов XVI в. и издава- лись до конца XVII в. Одна из первых земских грамот была утверждена в 1552 г., послед- няя - в 1622 г. Организация губного и земского самоуправления усилила позиции дворянства и верхушки посада, способствовала укреплению, централи- зации государства и усилению карательной политики правительствен- ных кругов. Но губные и земские органы не были достаточно определенно и чет- ко соединены с приказами, центральным управлением, строились на выборных началах. Губные избы подчинялись Разбойному приказу, но последний осуществлял лишь общее руководство их карательной дея- тельностью. Деятельность губных изб по другим направлениям контро- лировалась соответствующими приказами. Так же сложно состояло дело и с подчиненностью земских органов. В начале XVII в. началась существенная реорганизация местного управления. Во многие уезды и города правительственной властью были назначены воеводы. Воеводы являлись властью административной и во- енной (командовали вооруженными отрядами, расположенными на под- ведомственной им территории), контролировали сбор податей и выпол- нение повинностей, ведали судом, полицией. Им подчинялись местное самоуправление и городовые приказчики. В помощь воеводе создавался специальный аппарат - приказная (или съезжая) изба с дьяками и подьячими, приставами, рассылыпиками и другими должностными лицами. В слободы и волости в помощь воеводе назначались приказчики. Компетенция воевод, их взаимоотношения с центральным аппаратом не получили достаточно четкого определения1. Это порождало страшный произвол, волокиту, взяточничество, казно- крадство. Но при всем том воеводско-приказное управление действова- ло значительно эффективнее земского и губного и в большей мере от- вечало задачам управления и карательной политики государства. Вооруженные силы в рассматриваемый период были существенно реорганизованы. |