Административное право как отрасль права. Административное право как отрасль российского права. Предмет, метод и принципы административного права 6 Административное право, как наука 6
 Скачать 188 Kb.
|
Глава 1. Предмет, метод и принципы административного права1.1. Административное право, как наукаПравовые науки, отраслевое деление которых появилось достаточно давно, в целом представляют собой научную доктрину о правовой регламентации тех или иных общественных отношений. Выделение самостоятельных отраслей права базируется, как отмечают Н.В. Сильченко и С.В. Поленина, на основных принципах развития права. В первую очередь они выделяют принципы преемственности и обновления права, а также «принципы использования национального исторического опыта и опыта развития других правовых систем4. Безусловно, основополагающие принципы развития права в целом имеют значение для формирования самостоятельных отраслей права. Особенно актуальным представляется принцип обновления права, поскольку современные реалии непосредственно влияют на создание новых норм права, а также предопределяют необходимость выделения отраслей, деления их на подотрасли, что в конечном итоге приводит к конкретизации правового регулирования в целом. В первую очередь право – это государственная воля общества на данном этапе его развития, которая обусловлена экономическими, социальными, духовными и иными условиями его существования. С этой точки зрения административное право можно определить как государственную волю, реализуемую путем создания ном права и их применения через делегирование соответствующих полномочий властным органам. Право можно рассматривать как совокупность норм, закрепленных в нормативных правовых актах, то есть систему официально признаваемых и действующих в данном государстве юридических норм в их материалистическом понимании. Соответственно административное право можно рассматривать как отраслевые нормы, регламентирующие определенную группу отношений, в которые вовлекается государство, действуя через уполномоченные органы и должностных лиц. У каждой отрасли есть свой основной институт или совокупность институтов, которые закрепляют общеотраслевые принципы права, а также устанавливает содержание и объем правового регулирования общественных отношений, что составляют объект данной отрасли. Административное право как наука является составной частью российской правовой науки. Традиционно оно рассматривается как система научных представлений об отрасли права, о предмете регулирования. Теоретические представления об отрасли права – это основа для формирования правовых норм как инструментария регулирования отношений в обществе. Понятие науки административного права является комплексным. Оно включает не только административное право как самостоятельную отрасль, но и закономерности его становления и развития, а также прогнозы в отношении последующего совершенствования, категориальный аппарат. Административное право содержит положения об определенных нормах и правилах поведения, но отдельно регламентирует ответственность, возможность воздействия на правонарушителей, что можно определить как специфическую черту, присущую не всем отраслям права, а только тем, где речь идет о публично-правовых отношениях. Современное административное право базируется на представлении о том, что правоотношения в обществе должны выстраиваться под управлением, которое базируется на нормах права. Согласно теории А.И. Елистратова, как отмечает А.А. Беженцев, административное право как наука об управлении предполагает построение правоотношений между государством в лице органов и государственных служащих, и гражданами. При этом, основной акцент следует сделать на правах и свободах самого человека как основополагающих в аспекте ограничения правомочий государства с целью исключения возможного произвола5. Подобный подход сохранился в настоящее время с учетом того, что наше государство определено как правовое, где права и свободы человека являются приоритетными, а государственное управление должно быть ориентировано на создание условий, при которых эти права и свободы будут надлежащим образом обеспечиваться, где будут созданы условия для защиты прав гражданина в случае их неправомерного нарушения со стороны кого бы то ни было. Соответственно, основная цель современного административного права – это построение такой системы государственного управления, которая бы не только формально основывалась на нормах права, но и фактически была бы ориентирована на соблюдение прав, что возможно только в условиях надлежащим образом проработанности положений законодательства. Признание приоритетности прав и свобод человека и гражданина – это основное и наиболее значимое отличие современного административного права от административного права советского и имперского периодов. Изменение доктрины административного права повлияло и на изменение положений законодательства, в котором появились нормы о допустимости оспаривания решений, действий и бездействия государственных органов, их должностных лиц. Иными словами, административное право изменилось в аспекте изменения подхода к определению статуса участников административных правоотношений за счет признания, пусть зачастую формального, равенства граждан и государственных органов. При этом в определенной мере равенство является условным, потому что функционирование государства обеспечено признанием допустимости властного принуждения, применения силового воздействия в условиях неподчинения законным требованиям и нарушений закона. За гражданами право на силовое воздействие фактически не признается. Исключение – отдельные случаи самозащиты. Кроме того, административное право с позиции теории рассматривается как наука об управлении. При этом речь идет, в первую очередь, о государственном управлении. Государственное управление можно определить как некую производную от государственной власти, а также как совокупность мероприятий, осуществление которых имеет целью регулирования социально-экономических, а также политических процессов. Государство наделено правом вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, а также в иные вопросы экономики. Кроме того, одним из важнейших аспектов государственного управления является поддержание стабильности в стране, обеспечение национальной безопасности. Особенность государственного управления заключается в том, что данный термин применим только в отношении одной ветви власти – исполнительной. Законодательная и судебная власти предполагают самостоятельность органов, входящих в их систему, и недопустимость непосредственного управления. Исполнительной власти присущи следующие характеристики: комплексность образования; наличие горизонтальной и вертикальной структур; осуществление оперативного управления в пределах правового поля6. Как следствие, наука административного права может рассматриваться и как основа построения взаимоотношений не только между государственными органами и населением государства, но и как основа построения отношений в пределах государственных органов, реализующих функцию управления. Термин «управление» толкуется различным способом в зависимости от области его применения. Применительно к административному праву термин «управление» в полной мере соответствует его функциям и задачам, будучи тесно взаимосвязанным с принуждением. Во-первых, это административное принуждение, то есть применение в установленном порядке уполномоченными органами в одностороннем порядке мер властного воздействия к частным лицам, выражающееся в ограничении их организационной, имущественной или личной сферы, в том числе применение административных наказаний. Во-вторых, это область управления любыми видами силовых формирований на территории РФ с целью обеспечения обороны, безопасности государства. И, в-третьих, это действия органов власти в условиях чрезвычайной ситуации. Итак, можно сделать следующие выводы. Административное право как наука представляет собой доктрину, основополагающие представления об отрасли, которые используются для формирования законодательства. Будучи комплексным понятием, административное право как наука связывается с разработкой категориального аппарата и терминологии административного права. Административное право как науку можно определить как систему научных знаний относительно закономерностей развития системы административного права как совокупности правовых норм, определяющих правоприменение со стороны органов государственного управления. Предмет и метод административного права Каждая наука, с учетом современных представлений о ней, имеет свои предмет и метод. Наука административного права не является исключением. Предмет и метод науки определяются как основания деления системы права на отрасли. Как предмет рассматриваются определенные общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, Метод же определяется с учетом того, каким именно способом осуществляется правовое регулирование7. С точки зрения Д.С. Андреева, как предмет административного права следует рассматривать регулируемые нормами права общественные отношения, в число которых входят отношения в сфере деятельности публичной администрации, административно-деликтные отношения, отношения в сфере административного судопроизводства8. С выделением регулируемых нормами права общественных отношений как предмета административного права можно согласиться. Регламентация правовых отношений – это основа построения правового государства. Выделение отдельных отношений как критерий выделения отрасли права, науки, также представляется правильным, в том числе в силу того, что для регулирования различных отношений применяются разные методы. Применительно к науке административного права как предмет представляется уместным определить исследование общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления, отношений, возникающих в процессе правоприменения, а также в процессе реализации государственными органами функции нормотворчества как способа формирования законодательства, что в России признается допустимым, но с учетом определения компетенции государственных органов. Предмет российского административного права, и, соответственно науки административного права, расширился в связи с принятием и введением в действие Кодекса административного судопроизводства РФ, когда отношения, связанные с оспариванием действий, бездействий и решений государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, были выделены в отдельную группу как предполагающие особое правовое регулирование9. Н.В. Сильченко в своем исследовании приходит к выводу, что если бы выделение отраслей права осуществлялось исключительно по предмету правового регулирования, то в итоге возникло бы огромное количество отраслей права. Метод правового регулирования на протяжении длительного времени, как отмечает Н.В. Сильченко, рассматривался в качестве дополнительного классификационного критерия для выделения отраслей. В 1981 году результате научной дискуссии был выделен еще один критерий классификации – режим правового регулирования правоотношений в обществе. Анализируя воззрения теоретиков права, Н.В. Сильченко указывает, что среди них нет единого воззрения относительно того, что собой представляет отрасль права, так как одни теоретики указывают на то, что отрасль права регулирует определенную группу общественных отношений. Другие полагают, что речь идет о виде общественных отношений, регулирование которых осуществляется в рамках определенной отрасли. Н.В. Сильченко считает, что придание определенной отрасли «самостоятельного» характера, зависит не только от того, насколько объединяемые нормы соответствуют определенным критериям, но и от наличия у государства заинтересованности в выделении отрасли10. Мнение Н.В. Сильченко представляется абсолютно верным. Разделение системы права на отрасли не осуществляется произвольно. Должны быть определенные критерии, позволяющие систематизировать нормы права, выделить институты и сформировать отрасль. Кроме того, заинтересованность государства в выделении отрасли права также должна присутствовать, потому что в современном обществе нормы права формируются органами, которыми были делегированы соответствующие полномочия. Именно государственные органы законодательной ветви власти принимают решение о необходимости изменения законодательства, о систематизации и унификации норм права. Население государства даже в демократическом и правовом обществе, имеет лишь условное, опосредованное отношение к формированию правовых норм. В настоящее время представление об административном праве как о науке изменилось за счет акцента на правовую составляющую и на демократизацию общества и государственного управления. Как следствие появляются дискуссии и о том, что предмет административного права, определяемый современной доктриной, уже не соответствует ни фактической ситуации, которая складывается под влиянием изменившегося правового регулирования, ни теоретическим воззрениям об административном праве как о самостоятельной отрасли. Так, по мнению Ю.А. Тихомирова, в последние годы из-за нерешенности вопроса об объеме государственного управления отрасль административного права начала «рассыпаться» по причине наличия чрезмерного большого количества нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения. Многие сферы регулирования, по мнению Ю.А. Тихомирова, неправильно рассматривать только через призму управления, поскольку в них преобладает элемент косвенного регулирования11. Выделение отдельных областей регулирования в самостоятельные вторичные отрасли права происходит, как правило, естественным эволюционным путем, и определяющими факторами при этом являются специфика и значимость объекта регулирования, и накопленный массив законодательства, как в случае с земельным и информационным правом. При этом, наличия особого отраслевого метода регулирования не требуется, поскольку в настоящее время в любой отрасли используется комбинация методов обязывания, дозволения и запрета, и это позволяет добиться гибкого и эффективного регулирования. Метод административного права как науки отличается от методов административного права, как отрасли права. Если применительно к отрасли права принято выделять три метода – дозволения, предписания и запрета12, то наука предполагает использование научных методов, как основы и способов проведения исследования. В основе практически любой методики лежит сравнение, которое предполагает наличие трех обязательных компонентов: логических приемов и способов познания, процесса, как разновидности познавательной деятельности, а также результата – то есть знания соответствующего содержания и уровня. Выбор объектов для осуществления сравнения не может быть осуществлен произвольно, необходимо наличие либо сопоставимых качеств либо явное различие по тем или иным критериям. Все методы познания разделяются на общие, которые применяются во многих науках и специальные, то есть частные, которые применимы для изучения только отдельных наук. Общенаучных методов познания существует множество, при этом воззрения различных авторов и ученых на классификацию и выделение отдельных видов, а также их применимость при проведении исследований может не совпадать. Множественность существующих методов обусловлена тем, что применение только какого-то одного не позволяет получить достоверные результаты. Соответственно ни один из существующих в настоящее время методов научного познания и проведения исследований нельзя признать единственно правильным, верным и приемлемым. Используя разные методы познания можно получить различные результаты. И только совокупность методов обеспечивает относительную достоверность результата. Абсолютная достоверность результата представляется недостижимой категорией, поскольку для того, чтобы выводы стали полностью достоверными, необходимо исследовать все допустимые объекты, отслеживая их статику и динамику. Метод исследования как способ познания определенного объекта и его свойств, характеристик, позволяющий выделить наиболее важные признаки, – это сложная совокупность тактических и методических приемов, средств, которые обеспечивают эффективность познания изучаемого явления. Среди методов, которые можно определить как допустимые для науки административного права можно выделить метод контент-анализа. Метод контент-анализа можно определить как количественный анализ текстов и текстовых массивов, с целью их последующей содержательной интерпретации выявленных закономерностей и корреляций13. Функциональный метод позволяет анализировать объекты исходя из применения, позволяющего осуществить оценку по категориям наиболее сильных или слабых сторон, наличия или отсутствия преимуществ, рисков. При таком подходе преимуществом будет возможность выбора оптимального варианта. Контекстуальный способ сравнения несколько иной, он предполагает необходимость сбора большего объема сведений не только о предметах, но и об их внешнем воплощении, например об использовании на практике той или иной нормы закона. Этот метод по отношению к науке юриспруденции позволяет достаточно точно выявить недостатки и достоинства. Представляется целесообразным последовательное использование в науке контекстуального, а затем функционального методов сравнения, поскольку именно их совокупность позволит осуществить наиболее полное исследование, на основании которого можно сделать объективные выводы о предметах сравнения. Применимыми представляются и иные методы, в том числе сравнительно правовой, историко-правовой, общенаучные методы анализа и синтеза Итак, можно сделать следующие выводы. Предметом административного права как науки выступает исследование общественных отношений, которые складываются в сфере государственного управления, в связи с осуществлением нормотворчества и в сфере правоприменения. В процессе данного исследования выявляются проблемы, в том числе связанные с толкованием и применением норм права. Именно выявление проблем практического плана позволяет развиваться и совершенствоваться науке. Метод науки административного права базируется на применении совокупности научных методов, позволяющих проводить исследования как с позиции ретроспективы, так и с позиции анализа современной ситуации. 1.3. Принципы административного праваПринципы административного права – это основные, исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности, на которых основываются административно-правовые нормы, правоотношения, механизм реализации прав и обязанностей субъектов административного права, в целом осуществление государственного управления.14 Роль принципов состоит в том, что Они определяют предмет, социальную направленность и важнейшие отраслевые особенности административно-правового регулирования; Они помогают наиболее точно понимать смысл правовых норм и правильно их толковать и применять; Они учитываются при обнаружении пробелов и противоречий в законодательстве. Принципы административного права закреплены на законодательном уровне и имеют общеобязательный характер. Основополагающее значение имеют те принципы, которые закреплены в Конституции Российской Федерации. Данными принципами являются следующие: приоритет личности и ее интересов в жизни общества (данный принцип является основополагающим для административно-правового регулирования, т.к. именно в процессе реализации исполнительной власти права и свободы становятся реальными и гарантированными, обеспечивается их защита); принцип разделения властей (административно-правовое регулирование осуществляется с учетом данного принципа; он обеспечивает самостоятельность каждой ветви власти, но в то же время их взаимодействие друг с другом.); принцип законности (данный принцип означает, что исполнительные органы должны строго соблюдать законодательство Российской Федерации при применении административно-правовых норм); принцип гласности (данный принцип означает, что нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, должны быть официально опубликованы, иначе они не имеют юридической силы ); принцип ответственности (данный принцип предполагает не только реальное наступление административной ответственности за нарушение требований общеобязательных норм, но и дисциплинарную ответственность должностных лиц как за неправомерное применение норм административного права, за недобросовестное исполнение своих обязанностей); принцип федерализма (в данном случае здесь роль играет тот факт, что административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации ее субъектов);15 |