Административное право как отрасль права. Административное право как отрасль российского права. Предмет, метод и принципы административного права 6 Административное право, как наука 6
 Скачать 188 Kb.
|
Глава 2. Система и место административного права в правовой системе России2.1. Источники административного права Под источниками административного права понимаются различные официально-документальные формы законодательного выражения и закрепления норм административного права. При этом нормы административно-правового характера могут содержаться в нормативных актах иных отраслей права. В частности, многие законы и подзаконные нормативные акты включают в себя одновременно нормы конституционного, гражданского, финансового, трудового, таможенного, административного и иных отраслей права. В России источниками административного права являются нормативные правовые акты, публичные договоры, судебные акты, при этом для них характерна определенная иерархия. 1. Нормативные правовые акты (законы и подзаконные правовые акты). К ним относится, прежде всего, Конституция РФ и конституции субъектов РФ. К этой категории относятся федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов РФ. Особое место занимает такой кодифицированный федеральный закон как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. К подзаконным нормативным правовым актам относятся: постановления палат Федерального Собрания РФ; постановления органов представительной власти субъектов РФ; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; аналогичные акты на уровне субъектов РФ; акты федеральных органов исполнительной власти, государственного управления и аналогичных органов исполнительной власти на уровне субъектов РФ; муниципальные правовые акты. В качестве источников административно-правовых норм рассматриваются акты высших и центральных органов СССР, если отношения урегулированными ими отношения до настоящего времени не регулируются более современными нормативными актами Российской Федерации при условии, что они не противоречат российскому законодательству. 2. Нормативные публичные договоры, к которым относятся международные договоры и соглашения Российской Федерации, внутригосударственные публичные договоры и соглашения. Международные договоры и соглашения Российской Федерации регламентируют вопросы организации и реализации административно-публичной деятельности в сфере международных отношений. Внутригосударственные публичные договоры и соглашения регулируют вопросы разграничения компетенции и полномочий между органами исполнительной власти, вопросы организации взаимодействия и сотрудничества административных органов в области совместной административно-публичной деятельности. 3. Судебные акты. Следует отметить, что источниками административного права являются акты органов судебной власти, принимаемые в сфере административно-публичной деятельности по результатам рассмотрения дел о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ, конституциям субъектов РФ, федеральным конституционным и федеральным законам. К ним относятся судебные акт Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.16 Судебные акты правосудия воздействуют на систему административно-правовых норм следующим образом: 1) путем признания противоправными либо не соответствующими Конституции РФ нормы и таким образом прямой либо косвенной их отмены, изменяя их; 2) когда закон предусматривает обязательность какого-либо судебного решения для судов той же либо нижестоящей инстанции.17 Интерес представляет вопрос отнесения к источникам административного права правового обычая. На первый взгляд регулирование правовыми обычаями административно-правовых отношений невозможно в связи с тем, силу того, что административно-правовые отношения характеризуются публично-правовой природой, их осуществление имеет целью удовлетворение государственных и общественных интересов. По мнению П.И. Кононова, представляется возможным использование в правоприменительной деятельности прямо не предусмотренных административным законодательством, но и не противоречащих ему правил, сформированных в деятельности широкого круга административно-публичных органов. Их можно назвать административно-правовыми обыкновениями (к ним можно отнести, например, практику отмены административно-публичными органами принятых (изданных) ими самими правовых актов). 18 Д.В.Осинцев, О.В. Соболев классифицируют источники административного права следующим образом. Традиционные источники: Нормативный правовой акт. Нормативный договор Обычай (оформленный высшим органом власти). Прецедент. Доктрина. Догма Административные источники: Акт общего действия (стандарт) – результат узконаправленной деятельности профессиональных субъектов по установлению критериев пригодности субъекта для реализации публично-значимых функций. Режимный акт – результат деятельности однопорядковых либо разнопорядковых субъектов по взаимодействию и (или) сотрудничеству. Методика – результат последовательной и пошаговой деятельности по оптимизации работы в пределах отдельной отрасли управления, официальное признание не важно. Инцидент – результат нетривиального решения правоприменительной практики, отличающийся от других регламентационных актов. Программа – руководящие положения функционирования публичных органов, предусматривающие главные направления определенного периода. Административное усмотрение – представления субъекта административной деятельности, применяемые в целях разрешения юридически значимой задачи.19 О.Н. Ордина выделяет основные направления развития отечественной системы административного права: 1) радикальная качественная новеллизиция административного права; 2) интенсификация законотворческой деятельности; 3) налаживание субординационных и координационных связей между имеющимися видами источников административного права — законами, подзаконными актами, нормативными правовыми актами субъектов и подзаконными нормативными правовыми актами муниципальных образований (это позволило упорядочить субординационные связи, лежащие в основании иерархии источников административного права в соответствии с Конституцией РФ); 4) плюрализация источников (форм) права, т.е. увеличение многообразия источников административного права по причине невозможности урегулирования общественных отношений с использованием прежних форм права (включение в систему источников административного права международных актов и международных договоров Российской Федерации, внутригосударственного нормативного договора, актов судебного нормоконтроля); 5) унификация административного законодательства.20 Таким образом, к источникам административного права относятся нормативные акты, нормативные договоры, прецеденты, при этом они могут иметь иную отраслевую принадлежность. При этом дискуссионным является вопрос об отнесении к источникам административного права правового обычая. Как представляется, правовой обычай в качестве источника административного права должен быть санкционирован государством. 2.2. Система административного права Традиционно система отрасли административного права содержит две составные части — Общую и Особенную, подразделяемые на меньшие подсистемы и административно-правовые институты. Однако по мнению В.С. Четверикова, такое деление практически себя изжило, вместе с тем достойная альтернатива ему до настоящего времени не сформулирована.21 В литературе выделяются такие критерии систематизации системы административного права: а) статусно-субъектный критерий систематики отрасли - объединение административно-правовых норм, в рамках которого образуется специальный административно-правовой статус лица и механизм его реализации; б) инструментальный критерий - совокупность специфических правовых средств (административно-правовых норм), посредством которых достигается реализация задач и функций исполнительной власти; в) объектный критерий состоит в объединении административно-правовых норм, посвященных особенностям объекта управленческого влияния на управляемую подсистему.22 На этом основании А.Н. Жеребцов выделяет следующие элементы системы и структуры современного российского административного права: а) право государственного управления (администрации); б) право административной юстиции; в) административно-деликтное право и процесс. Указанные элементы он определяет как административно правовую нормативную общность.23 В современной науке сформулированы такие концепции систематизации отрасли административного права как отраслевая (классическая) и институциональная. Первая концепции предлагает отражение в Общей части основных понятий и дефиниций, норм и субъектов административного права, форм и методов государственного управления и т. д. Детальный анализ структуры и содержания Особенной части показывает, что в ней в основном характеризуются следующие области государственного управления: объект управления, система и структура органов управления, содержание, функции, методы и формы управленческой деятельности, научная организация управления. Институциональная концепция предусматривает, что в Особенной части в соответствии с классической концепцией не рассмотрены нормы административного права как предмет изучения. Особенная часть рассматриваемой отрасли права с позиции концептуального подхода является, по существу, системно-структурным построением субъектов управления в совокупности с вопросами технологии управления. Классическая концепция систематизации административного права основывается на административно-правовой материи и структурно-технологический компонент, который характеризует управление, то есть вторая сторона, по существу, не обладает правовым содержанием. Применительно к коллективным субъектам административного права в Общей части следует отметить включение в административно-правовой статус органа исполнительной власти трех блоков: 1) целевой, который включает нормы, посвященные целям, задачам, функциям, принципам деятельности; 2) организационно-структурный, посвященный правовым предписаниям, регулирующим: – порядок создания, реорганизации, ликвидации органа; – его структуру; – его линейную и функциональную подчиненность; 3) блок компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. В Особенной части в общем виде конкретизируется административно-правовое положение органов исполнительной власти, осуществляющих собственную компетенцию в определенной сфере государственного управления. Институциональная концепция систематизации отрасли административного права предлагает другое наполнение Особенной части отрасли административного права посредством выделения следующих институтов административного права, таких как институты: регистрации, учета и отчетности; аттестации, лицензирования и аккредитации; сертификации и стандартизации; квотирования и государственных заказов; государственной службы; контроля; административного надзора; специальных, административно-правовых режимов; поощрения, дисциплинарной, материальной и административной ответственности. Данные институты в области государственного управления позволяют реализовать субъективные права и обязанности физических и юридических лиц.24 Как полагают отдельные исследователи, построение четкой и стройной системы административного права возможно лишь на основании соответствующей системы административного законодательства Российской Федерации, в настоящее время отсутствующей. Систему же административного законодательства, как они полагают, следует построить следующим образом: 1) Административный кодекс РФ. Данный нормативный документ является основным источником административного права, который включает в себя нормы, на основе которых происходит построение и функционирование системы административных органов; 2) Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты, которые принимаются на основе Административного кодекса РФ и включают в себя специальные административно-правовые нормы, регулирующие основы построения и функционирования отдельных институтов Общей части административного права (законы о государственной службе, об административных процедурах, об административной ответственности и т.п.); 3) Федеральные законы, в том числе кодифицированные, и подзаконные нормативные правовые акты, которые принимаются на основе Административного кодекса РФ и других общеадминистративных федеральных законов и включают в себя специальные административно-правовые нормы, регулирующие специфику административно-правового порядка в отдельных областях жизнедеятельности государства и общества (Транспортный кодекс, Образовательный кодекс, и и др.). Данные нормативные правовые акты образуют остов федерального административного законодательства, на их основе субъекты Российской Федерации могут в пределах своего ведения принимать законы и подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы определения и обеспечения административно-правового порядка на собственной территории.25 Таким образом, наукой сформулированы разные позиции относительно систематизации отрасли административного права, среди которых можно выделить классический и институциональный подход. При этом включение в систему административного права процессуальных норм вызывает определенные вопросы. Вместе с тем выделение административного процессуального права требует дополнительного обоснования в силу разнородности, специфики различных регулируемых им общественных отношений. 2.3. Место административного права в правовой системе России Административное право, относящееся к отрасли публичного права, играет весьма важную роль в правовой регламентации управленческих отношений в процессе реализации функций и задач государственного управления. В системе публичных отраслей права административное и конституционное право составляют основу государственного механизма. Наиболее тесно рассматриваемая отрасль права связана с конституционным правом, устанавливающим принципы организации и функционирования всех иных отраслей права. Конституционно-правовые нормы регламентируют основные общественные отношения, возникающие в области государственного устройства, организации видов государственной власти, реализации ее на основании функциональной дифференциации на законодательную, исполнительную и судебную, регулирования взаимоотношения личности, общества и государства. Особо тесную связь административного права имеет с муниципальным правом, поскольку согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти. Вместе с тем деятельность органов местного самоуправления может являться объектом административного права на основании ст. 132 Конституции РФ, если закон наделят органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.26 Административное право имеет тесную связь с финансовым, налоговым и таможенным правом, устанавливая компетенцию финансовых, налоговых и таможенных органов, регламентирует организацию их функционирования, регулирует административно-процессуальный порядок рассмотрения дел и привлечение к административной ответственности правонарушителей в указанных отраслях права. Кроме того, административное право связано с земельным правом, нормы которого регламентируют отношения между субъектами земельных отношений, когда в них принимает участие государство. Отношения, связанные с распорядительными и контрольными функциями, осуществляемыми органами исполнительной власти в отношении земельных участков, регулируются нормами административного и земельного права. Взаимодействие рассматриваемой отрасли права с трудовым правом наблюдается в области регламентации служебных обязанностей и прав должностных лиц, прохождения специальной государственной службы (оборона, внутренние дела, служба безопасности и др.). Связь административного права с уголовным правом возникает при квалификации состава административного правонарушения, по степени общественной опасности деяния: в случае отсутствия уголовной ответственности должен быть решен вопрос о привлечении правонарушителя к административной ответственности. Кроме того, связано административное право с уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом. Главное отличие реализации функций административной власти (внесудебной) органами исполнительными власти, государственного управления и их должностными лицами от судебных органов состоит в наличии юрисдикционных полномочий по рассмотрению и разрешению управленческих споров и дел об административных правонарушениях. Рассматриваемая отрасль права также связана с воздушным, морским, лесным, природоохранным, горным, таможенным и др. Соответствующие правоотношения урегулированы нормами разных отраслей права, включая административно-правовые нормы, реализующие функции правоохраны.27 Административное право во многом связано с гражданским правом, что модно отразить в аспектах их разграничения и взаимодействия. Разграничить административное и гражданское право сложно в части сходства, совпадения их предмета, в первую очередь, в части регулируемых ими однотипных имущественных отношений (ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации 28 (далее - ГК РФ)). При этом, возможно включение в предмет отрасли гражданского права соответствующих отношений, возникающих между гражданами. Регламентируемым административно-правовыми нормами имущественным отношениям свойственно наличие в юридической зависимости одного субъекта от другого субъекта отношений. Такие отношения именуются властно- либо административно-имущественными. Регламентация имущественных отношений административно-правовыми нормами позволяет применять гражданско-правовые нормы в установленных случаях в субсидиарном порядке. Так, к правовым отношениям, складывающимся при передаче имущества согласно Федеральному закону от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий»29 нормы ГК РФ, в частности, устанавливающие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, которая не противоречит положениям ст. 31 данного Закона. Во многих предусмотренных нормативными правовыми актами областях, общественные отношения регламентируются административно-правовыми и гражданско-правовыми нормами во взаимосвязи (регистрация юридических лиц; лицензирование и т. д.). В законодательно установленных случаях, защита гражданско-правовых отношений может осуществляться в административном порядке, включая меры административной ответственности30 Особое место рассматриваемой отрасли права в отечественной правовой системе обусловлено тем, что данная отрасль характерными для нее методами, в том числе мерами административной ответственности, осуществляет защиту в установленных пределах общественных отношений, регламентируемых различными отраслями. Административно-процессуальными нормами зачастую регулируется порядок разрешения споров, возникающих из разных отраслей материального права. При этом, частичное взаимопроникновение одной отрасли в другие представляет объективную реальность и потребность в комплексном правовом регулировании.31 Таким образом, место административного права в системе российского права определяется особой значимостью для государства регулируемых им общественных отношений. Оно тесно связано с таким отраслями права как конституционное, муниципальное, финансовое, налоговое и таможенное право. При этом взаимосвязь административного права с другими отраслями права является более опосредованной. |