Теория социальных технологий Учеб. пособие. Протокол 9 от 28. 10. 03) Гриф присвоен Министерством образования и науки Украины (письмо 22075 от 27. 12. 01)
 Скачать 4.13 Mb.
|
|
13.4. Технологии принятия политических решений Принятие политических решений представляет собой совокупность действий различных субъектов по сознательной постановке и достижению целей в сфере государственной власти. Впервые термин "принятие решений" появился в 30-х годах XX ст, для характеристики децентрализации социальных и организационных процессов в трудах Ч. Бернарда, Э. Стина и других, в основном американских, ученых. Подлинный ренессанс теория принятия решений пережила в 60-х годах этого столетия (Г. Саймон, Д. Марч). В настоящее время различные ее направления весьма интенсивно разрабатываются на стыке теорий организации, экономики, социологии, политологии и моделирования социальных процессов. В силу разносторонности социальных процессов, в которых происходит целеполагание, в науке практически никогда не ставили вопрос о выработке универсального, полного и единого алгоритма принятия решений. Такой подход обусловлен и неоднозначной интерпретацией этого явления, которое понимают по-разному: как определенную технологическую цепочку действий, связанную с получением особого интеллектуального и организационного "продукта"; способ реализации интересов конкретных субъектов; метод урегулирования конфликтов с коррекцией стратегии и тактики целедостижения. В целом все эти разноречивые трактовки обусловлены двумя основными подходами к содержательному описанию и соответствующему конструированию политических технологий – нормативным и поведенческим. Авторы, придерживающиеся нормативного подхода, рассматривают принятие решений как совокупность рационально обусловленных действий и процедур, последовательное применение которых способствует постановке оптимальных целей и нахождению наилучших средств их реализации (Р. Абельсон, А. Леви и др.). Такая исследовательская установка, тесно связанная с основными постулатами теории рационального выбора, исходит из понимания человека как рационального существа, самодостаточного для выработки устраивающих его оптимальных и, в конечном счете, эффективных решений. С процессуальной точки зрения, таким образом, принятие решений представляет собой совокупность действий, жестко связывающих оценку проблемы, выбор решения и планируемый позитивный результат. Важнейшими методами реализации такого процесса являются разнообразные математические модели и исследование операций (Б. Ланге, В. Садовский). Поведенческий подход к трактовке принятия решений (Г. Саймон) основан на том, что реальные стоящие перед человеком цели слишком сложны, чтобы их можно было описать с помощью не только количественных, но и качественных методов. Более того, пригодных для решения задач альтернатив значительно больше, чем вариантов, доступных человеку, а уж способы реализации сформулированных целей в еще большей степени сокрыты от человека. В силу этого принятие решений представляет собой уникальный способ взаимодействия конкретных субъектов, формирующих целевую программу своих действий в каждый раз заново складывающихся условиях. Поэтому, как полагают Л. Планкетт и Г. Хейл, принятие решений – это ситуационный процесс, в котором цели, методы и прочие его компоненты постоянно варьируются в зависимости от изменения всего комплекса условий существования конкретной проблемы [49, с. 482]. На практике, как правило, используют комплексный подход, сочетающий в себе преимущества обеих моделей. В его рамках применяют не только методики качественного описания ситуации, но и средства количественного анализа. Однако и в этом случае сочетание элементов нормативного и поведенческого подходов настолько своеобразно в каждой конкретной ситуации, что процесс принятия решений в целом опять-таки невозможно универсализировать и алгоритмизировать. Таким образом, применяемые в принятии решений технологии и механизмы непосредственно зависят от качественно очерченных процессов, тех их специфических особенностей, которые обусловлены сферой действия, типом функционирующих в ней субъектов, устойчивых обстоятельств и других структурных факторов. В связи с этим принято различать процессуальные особенности принятия решений в корпоративном секторе (на уровне отдельных организаций), публичных отношениях (общественном секторе) и сфере государственного управления. Последняя сфера наиболее важна для общественной жизни. Она имеет громадное значение для судеб миллионов людей. Специфика сферы государственного управления, в которой соотношение различных политических сил, интересы классов и наций выражаются в конкретных решениях различных органов власти и других предметных действиях лиц и структур, крайне многообразна. И это не случайно, ибо государство решает самые разнородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица (например, за разрешением на строительство дачи). На специфику процесса принятия решений влияет, прежде всего, легальность государственного управления, использование этой управляющей системой официальных, имеющих правовые последствия средств и методов административного (вплоть до физического) принуждения. При этом основным объектом целенаправленных усилий государства является общество в целом как сложное переплетение различных макро- и микрозависимостей, исключающее какие-либо простые решения. Общество не только задает масштаб и сложность управления, но и имеет определенные статусные возможности в процессе принятия решений. Иными словами, в выработке общеколлективных целей принимают участие не только наделенные полномочиями профессионалы, но и обладающие определенными правами и прерогативами представители разнообразных массовых и групповых объединений. Поэтому принятие политических решений в государстве происходит в форме непрерывного диалога профессионалов и общественности, соучастия управляющих и управляемых. Таким образом, в самом общем виде процесс идентификации лица, принимающего решения от имени государства, т.е. реально определяющего содержание задач и берущего на себя ответственность за проектируемые действия, есть постоянное взаимооппонирование представителей административных структур государственного управления (многообразных слоев бюрократии), различных группировок политической элиты (правящей и оппозиционной), консультантов и экспертов, а также органов общественности (партий, групп давления, средств массовой информации и т.п.). Острота процесса идентификации лица, принимающего решения, выражает соперничество не только интересов, но и человеческих амбиций, чувств, настроений, заблуждений. Различия интересов и статусов лиц, претендующих на то, чтобы принимать решения, а также невозможность пресечь неформальные способы давления на такую управленческую позицию превращают принятие политических решений в процесс непрерывного согласования интересов, соизмерения статусов и ресурсов каждой из сторон. В этом многосложном взаимодействии официальные полномочия и позиции часто не дают никаких особых преимуществ. Несмотря на наличие официальных публичных центров власти и управления, решения зачастую принимают в узких комиссиях (на собраниях) должностных лиц, советы крупных промышленных концернов, партийные комитеты, группы, лоббирующие свои интересы. Процесс этот крайне сложен, и как полагают, например, американские ученые Б. Хогвуд и Л. Ганн, постоянное участие в нем множества индивидуальных и групповых фигурантов, в принципе делает маловероятным рациональный подход к оценке и решению социальных проблем [49, с. 483-484]. На выработку государственных политических решений наиболее активно влияют многочисленные группы давления (лобби), которые представляют интересы людей, реально контролирующих экономические, финансовые, информационные и другие общественные ресурсы. Как правило, они не претендуют на разработку политических приоритетов и решений, предпочитая ограничивать сферу своих интересов в основном хозяйственными проблемами, но при этом государство зачастую оказывается в подчиненном положении. В таком случае цели лоббистских объединений принимают форму государственных решений, а институты власти только озвучивают эти решения, придавая им надлежащую публичность и легитимность. Как показывает мировой опыт, в любой стране используются самые разные методы лоббирования, однако преобладание тех или иных способов зависит, прежде всего, от того, какими методами государство в целом регулирует группы давления. Например, во Франции они официально запрещены, в США действуют строгие законы, до мельчайших деталей регламентирующие их деятельность, а в Украине сложилась целая система дикого лоббизма, когда лоббисты, по сути дела, диктуют свою волю государственным структурам. Само государство, точнее заинтересованные чиновники, идут навстречу частным интересам, объединяясь в этих целях с частным бизнесом, отраслями или регионами, создавая, например, государственно-коммерческие банки, назначая уполномоченных компаний, через которые то или иное ведомство строит свои отношения со всей отраслью экономики, всяческие региональные представительства различных министерств в регионах и т.п. В целом результатом соизмерения и согласования интересов претендентов на статус реально управляющих делами государства формируется организационно сложная и разноуровневая структура с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, центральными и местными уровнями власти, сложными отношениями государственных органов и групп давления. Недостаток этой структуры – раздробленность, тенденции к дублированию и даже перехвату чужих функций со стороны отдельных звеньев, причем многие из них неэффективны. Это если не разрушает, то сильно ослабляет многие механизмы обратной связи объекта и субъекта управления. Органы власти вынуждены апеллировать к общественности, поэтому они в процессе разработки целей постоянно используют абстрактные и неоперационализированные идеологемы, которые крайне затрудняют рационализацию стоящих перед государством целей и задач. Однако наиболее существенное влияние на процесс выработки и реализации политических решений, на выбор особых процедур и технологий разработки целей оказывает устройство государства, на каждом уровне которого разрабатывают специфические цели и задачи, а также средства их реализации. Основная цель государства как политического центра принятия решений – сохранение власти правящего режима, независимости и территориальной целостности страны. Его институты относятся к гражданам государства как к подвластным, потому в основу отношений с ними заложены идеологические подходы и приоритеты, отражающие в конечном счете направленность использования высшей политической власти. Утверждая такую управленческую ориентацию, государственные структуры анализируют общественные проблемы и ставят соответствующие задачи, прежде всего на основе внеэкономических критериев (оценивая хозяйственные и даже международные проблемы преимущественно в координатах политического выбора) и стремясь к сохранению власти определенной элитарной группы. Преследуя эти цели, власти могут отклоняться от законодательных норм и пренебрегать интересами населения. В такой ситуации ценности политической целесообразности постоянно сталкиваются с критериями, которыми должна руководствоваться государственная администрация: критериями экономической эффективности, социальной справедливости, рационального расходования ресурсов, конституционности и т.п. Зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами политических решений. Это связано и с особой ответственностью элиты перед общественным мнением, которое ориентировано не столько на действительное понимание решаемых проблем, сколько на приемлемое для себя разъяснение действий руководства. А политическое влияние общественности, как известно, может побуждать власти к совершенно непредсказуемым действиям. При всем своем властном могуществе государство делит политическое влияние с множественными, иногда даже доминирующими, авторитетными центрами политического воздействия на процесс принятия государственных решений. Бывший госсекретарь США Г. Кисинджер как-то заметил, что когда он работал советником Дж. Кеннеди, ему казалось, что процесс принятия решений имеет в основном умозрительный характер, и человеку достаточно зайти в кабинет к президенту, чтобы убедить его в правильности своих взглядов. Но такой подход, как он вскоре понял, настолько же распространен, насколько и опасно несовершенен [49, с. 485]. Политические механизмы государственного управления в значительной мере подчинены известным циклически проявляющимся зависимостям, которые также не прибавляют рациональности принятию решений. Например, ориентировочно за полгода до выборов решение практически всех вопросов государственного управления обычно уже подчинено избирательным задачам. Вот почему к концу срока пребывания у власти правящие группировки, как правило, делают акцент на мерах, которые могут повысить их популярность и помочь сохранить свои властные позиции. При этом аппарат управления как бы "застывает", стремясь не выказывать свою лояльность действующим правителям, осознавая возможность прихода новой власти. Но после выборов, особенно после прихода сторонников нового политического направления, аппарат переформировывают с учетом новых приоритетов, потому он также обращает мало внимания на текущие вопросы. Иными словами, политический облик государства как субъекта принятия политических решений характеризует его как особую подсистему, формирующую широкие, идеологические цели общественного развития и руководящую всей системой государственного управления. Его управленческие возможности ограничены воздействием других центров политического влияния, а также сложившимися в обществе морально-этическими традициями и обычаями, судебной властью, воздействием структур общественного мнения. При этом политическое давление связано, как правило, не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это нередко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и призванных лишь выполнять команды или рекомендации политических лидеров страны. В противоположность указанным способам формирования целей в процессе принятия решений государство является органом макроэкономического регулирования и управления. В этом случае его главная цель – уже не власть, а сохранение социально-экономической целостности общества, его интеграция как социального целого. При этом основная социальная диспозиция в принятии решений – отношения управляющих и управляемых. На этом уровне главный субъект, осуществляющий власть, – не политические, а исполнительные структуры, прежде всего правительство как высший хозяйственно-распорядительный орган. Его задача состоит в том, чтобы согласовать политические приоритеты и ценности с правовыми регуляторами и ориентацией на рациональное и экономное хозяйствование. Важнейшими ориентирами в принятии решений правительством становятся закон, рациональность и экономическая эффективность. На этом уровне государственное управление ориентируется на постановку рационализированных целей и задач, чтобы получить максимально возможные результаты при минимальном использовании средств налогоплательщиков. При такой ориентации на сугубо управленческие критерии деятельности государственные структуры должны быть заинтересованы в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, в росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления. Наблюдаемое сегодня практически во всех индустриально развитых странах расширение сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли органов государства в управлении обществом. Государственная администрация не только становится все более полноправным участником процесса выработки общезначимых политических решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоятельность. Если раньше, к примеру, государственные служащие лишь эпизодически могли корректировать и даже изменять политические решения, принимая узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или саботируя решения политического руководства, то теперь государственная администрация имеет несравненно большие возможности проводить собственную линию, влиять на политических лидеров и даже "делать политику", не привлекая к этому публичных политических деятелей. Итак, несмотря на то, что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции, а иногда и вообще прекращать полномочия некоторых из них (казалось бы, полностью контролировать этот сектор управления), государственная администрация неуклонно набирает политический вес и укрепляет свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления все больше выходят на первый план как самостоятельный субъект определения проблем и формулирования общественных целей. Таким образом, по мере повышения экономического благополучия и усиления позиций государства в этих странах все более оправданной становится убежденность в справедливости перехода от идеи "наделения властью" тех или иных групп населения к усилению полномочий исполнительных органов власти. Специфический вклад в процесс принятия политических решений вносится и на административном уровне, на котором государство предстает в качестве совокупности определенным образом иерархизированных структур и организаций, подчиняющих свою деятельность указанным политическими и высшими экономическими структурами целям. Основные задачи, которые решает государство на этом уровне, – это воспроизводство сложившейся иерархической системы линейно-функциональных связей, а также обслуживание населения, т.е. предоставление гражданам специальных услуг в области здравоохранения, образования и т.п. С этой целью государственные органы преобразуют высшие для них экономические распоряжения правительства в аппаратные инструкции, приводят организационные структуры в соответствие с решаемыми задачами и формируют кадровые команды, способные осуществить намеченное. При решении этих задач государственные структуры руководствуются прежде всего служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой профессиональных знаний и внутренними кодексами. При этом государство относится к своим гражданам как к клиентам, потребляющим определенные товары и услуги у конкретных государственных организаций и учреждений. Иначе говоря, эта собственно административная фаза (Б. Гурней) государственного управления характеризует особенности внутри- и межорганизационных взаимоотношений исполнительных и законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретного решения, во внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов, определяющих порядок прохождения документов по различным управленческим инстанциям, и другие аспекты подобных управленческих отношений. Такие процессы в административной среде демонстрируют, условно говоря, технологии микротехнологического уровня принятия решений, на котором доминируют особые аппаратные законы и процедуры, действуют специфические аппаратные субъекты, складывается собственная логика служебных и человеческих отношений, весьма существенно влияющая на характер выработки и реализации государственных целей (к примеру, начальник отдела министерства из чувства соперничества с коллегами может затянуть подготовку проекта важнейшего государственного закона; командир воинской части вопреки указаниям политического руководства может, ориентируясь на внутриармейские стереотипы, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством и т. п.). Помимо названных уровней в действиях государства проявляется также логика самоорганизации и самоуправления, влияющая на характер выработки и реализацию его решений. Она дает государству возможность либо ограничивать и даже исключать свое вмешательство в решение каких-то проблем, либо перекладывать решение некоторых задач на различные общественные организации. Это может касаться отдельных вопросов (например, охраны природы в труднодоступных регионах, патронирования определенной категории лиц с девиантным поведением и т.п.). Выделенные уровни государственного управления показывают, что в принятии государственных решений сочетаются сразу несколько логик и мотиваций постановки (и реализации) целей. По любому вопросу, входящему в сферу ответственности государства, процесс принятия решений происходит с учетом различных и подчас противоречивых подходов и механизмов, каждый из которых дает возможность поддерживать особый баланс отношений государства с обществом с помощью специфических критериев эффективности принятия решений, демонстрации компетенции и силы управленческих органов. И хотя чаще всего оценки и подходы к анализу тех или иных проблем на каждом из уровней национального государства совпадают, тем не менее, никогда априори нельзя сказать, где же в каждом конкретном случае находится подлинный центр выработки государственных целей. Между этими уровнями существуют и известные противоречия. Например, американский исследователь Г. Миттсбург отмечает, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни возможностям управления в целом [49, с. 489]. Тем не менее, было бы ошибкой абсолютизировать степень этой внутренней противоречивости, ибо в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и выполнением государственных решений. С логической точки зрения любые используемые государством технологии принятия решений строго привязаны к определенным этапам этого процесса, на которых предпринимаются конкретные сущностно значимые управленческие действия, устанавливается соотношение официальных и неофициальных (формальных и неформальных, явных и теневых) механизмов согласования интересов, допускаются те или иные способы административного поведения управляющих и тем самым задается необходимая последовательность использования определенных техник и процедур государственного управления. Обычно в теории процесс принятия решений пытаются дифференцировать и технологизировать с разных точек зрения. Наиболее простая из них – выделение трех основных этапов, на которых последовательно снижется неопределенность знаний при выработке целей государственного управления: 1) подготовительного; 2) этапа постановки целей; 3) этапа их реализации. На подготовительном этапе процесса принятия политических решений идентифицируют и формулируют проблему. С этой целью формируют базу данных, достаточных для вычленения подлежащих решению проблем, составляют перечень наиболее важных для государства проблем ("повестку дня"), выделяют и формулируют наиболее значимые среди них вопросы, а также определяют критерии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении. Используемые на этом этапе технологии применяются в рамках следующей схемы действий: поиск проблем при анализе ситуации; выбор государством одной из трех альтернатив решения проблемы:
3) начать активно работать над ее разрешением. В последнем случае у государства также имеется несколько вариантов действий: оно может пытаться разрешить ситуацию без ее анализа; начать затягивать какие-либо действия, чтобы в дальнейшем прояснились причины конфликта, и выбрать наиболее выгодные способы его разрешения (при этом государство будет отставать от развития ситуации); постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, ассоциациям гражданского общества) и приступить к оперативному урегулированию ситуации. В силу непрерывности процессов прогнозирования, планирования и реализации целей в государстве, такая схема поиска проблем вкладывается в круговую модель управленческого цикла с параллельным анализом ситуации и уточнением "повестки дня". Как правило, государство рассматривает проблему в рамках различных концептуальных и теоретических подходов, изменяющих ее значение для выработки его политического курса. Это дает возможность уточнить содержание сложных и масштабных задач, учесть межгрупповой характер государственных интересов. Ведь если поменять значения и ценности, то проблема может попросту исчезнуть из поля зрения государства. Такое мультиконцептуальное рассмотрение проблемы компенсирует характерные для государства издержки диагностики, связанные, к примеру, с игнорированием некоторый частью управляющих явных проблем в связи с их персональными политическими убеждениями и наклонностями (так называемым "мобилизационным наклоном"), прикрываемыми ссылками на общественный интерес. Превращение аналитическими структурами государства тех или иных событий в проблемную для него ситуацию обязательно должно иметь юридические последствия. При этом ситуация должна быть однозначно понятой, фиксировать общесоциальные причины общественных противоречий, а также прояснять побочные последствия. В конечном счете, итогом подготовительного этапа технологии принятия политических решений является осознание проблемной ситуации, определение иерархии составляющих ее вопросов (т. е. понимание их важности и первоочередности с точки зрения общегосударственных интересов), а также четкая формулировка проблем. Коротко говоря, это этап, отделяющий понимание проблемы от представлений о методах и средствах ее решения. В этом смысле для государственных деятелей очень важно сохранять спокойствие, чтобы предполагаемая сложность решения задачи не исказила понимание ее сути, в результате чего ответственные лица могут просто проигнорировать социальную проблему. Столь же тяжкие последствия для государства и его граждан могут повлечь за собой и частично понятые, а также неточно (или фрагментарно) сформулированные проблемы. На втором этапе (этапе постановки целей) необходимо выбрать политическое решение, выработать конкретные цели (подцели) деятельности. Если государство заинтересовано в принятии решений по той или иной проблеме, оно должно выработать и рассмотреть различные альтернативы, с возможной "сменой тем", т.е. переключением внимания на другие проблемы, которые могут резко обостриться. Выбор цели предполагает сведение сложной общественной ситуации к определенным количевенно выраженым параметрам деятельности различных государственных структур и институтов. Формируя цели государственной политики, управленческие органы анализируют и сопоставляют различные альтернативы решения проблемы, моделируя развитие событий по каждому из выбранных вариантов. Как минимум, рассматриваются три альтернативы: 1) максималистская; 2) безопасная (нейтральная); 3) минимально возможная. Каждая из них имеет верхние (выражающие зависимость деятельности государства от ресурсов, информации, времени действий, прошлых обязательств и т.п.) и нижние (обусловленные факторами, порождающими проблему) границы, определение которых – основная аналитическая задача на втором этапе. В сфере государственного управления явно прослеживаются три типа проблемных ситуаций и соответствующих задач, в связи с которыми рассматриваются различные альтернативы действий и принимаются необходимые политические решения. Прежде всего, это хорошо структурированные (стандартные) задачи, которые государственные органы периодически решают при определенных условиях (скажем, в связи с подготовкой коммунальных служб к зиме, навигационными мероприятиями, сбором урожая и т.п.). В подобных случаях уже имеются отработанные алгоритмы решения, подкрепленные богатым прошлым опытом, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т. п. Как правило, задачи этого типа можно достаточно быстро переформулировать в цели; они содержат разветвленную систему подотчетных действий – компонентов сформулированных и готовых к реализации целей. Ко второму типу относят слабоструктурируемые задачи, при решении которых прогнозы дают не вполне убедительные результаты. И, наконец, задачи третьего типа – неструктурируемые. Для их оценки вообще нет объективных критериев. Они не понятны ни с точки зрения целей, ни с точки зрения средств, темпов и ресурсов. Необходимые компоненты решения трудно описать количественно; они проявляются лишь по мере развития ситуации. Таким образом, для решения этих задач нужны творческие подходы, предполагающие разрушение существующих стереотипов и пересмотр ранее известных подходов. Поэтому эффективность принимаемых в таких ситуациях политических решений может быть невысока. Важнейшее средство решения нестандартных (неструктурированных) задач – применение различных аналитических методик, с помощью которых можно вычленить цели, определить критерии успеха, выявить связи между переменными, качественно и количественно охарактеризовать ситуацию. Как полагает Э. Квейд, подобные методики благодаря определению элементов проблемы, о которых имеется достаточно информации, могут уменьшить сложность проблемы до управляемых значений, а также исключить из анализа наиболее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, приемлемые для всех заинтересованных сторон, даже если они не полностью удовлетворяют их интересам [49, с. 501]. Для уточнения возможностей государства в решении всех указанных типов задач формулируют подцели, чтобы дифференцировать программу действий государства для конкретных групповых и индивидуальных исполнителей, устранить противоречия между краткосрочными и долгосрочными установками и заложить основы формирования соответствующих организационных структур. В конечном счете на этапе постановки целей необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий, сопоставляя ее основные параметры с параметрами других моделей и детально оценивая ожидаемый эффект от предполагаемых действий. Выбор одной альтернативы дает возможность сформулировать конечные цели, а также выявить главные (прогнозируемые и непрогнозируемые, управляемые и неуправляемые) факторы, которые могут повлиять на динамику событий как вне, так и внутри государства. При этом государственные органы вынуждены ориентироваться на конечный результат, а потому ставить не столько оптимальные, сколько реально достижимые цели, используя при этом осуществимые программы. Лица, управляющие государством, вынуждены чураться бесплодных фантазий, учитывать реалии дня, стремиться рационально расходовать ограниченные ресурсы и при всем том принимать во внимание возможность возникновения непредвиденных ситуаций. Важный критерий формулировки целей – предотвращение дополнительных проблем и противоречий, которые могут проистекать из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в какой-то сфере решение не вызвало разрастания конфликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства. Анализ показывает, что достижение подобных целей в немалой степени зависит от доминирующих при выборе решений методов. Спектр применяемых в государственном управлении методов весьма широк: от интуитивных до формально-рационализированных, основанных на применении математических моделей. Их выбор и использование зависят от состояния лица, принимающего решения, ситуации, стратегических приоритетов и ряда других условий. Например, ориентированные на удержание власти лидеры могут предпочитать инкрементальные методы достижения цели и такие, которые не приводят к большим изменениям в проблемной ситуации. Так, элиты, борющиеся за власть, могут исходить из принципа: "Чем хуже – тем лучше", – и провоцировать применение авантюрных приемов, увеличивающих риски развития. В то же время эксперты могут ограничиваться сугубо технократическими подходами, противоречащими интуиции и опыту политического руководства. В целом все многообразие методов, используемых при принятии политических решений, можно свести к шести классам (группам):
Возможности государства формировать адекватную ситуации систему целей ограничивают такие факторы: а) недостоверность и недостаточность информации о проблемной ситуации; б) ценностные, психологические и другие субъективные противоречивые свойства лица, принимающего решения (нелегитимность, нежелание рисковать или, напротив, авантюрный стиль руководства и т.п.); в) ситуационные условия (дефицит времени для принятия решений или ресурсов, ограничивающий возможности субъектов; непросчитываемость обстоятельств; отсутствие очевидных факторов, влияющих на динамику ситуации, и т.п.); г) организационные условия (узость ведомственных правил, неготовность организационных структур к принятию решений, формально-бюрократическое отношение аппарата к поставленным целям и т.п.). Необходимо отметить, что принятое политическое решение – это лишь возможность успешного достижения цели, поэтому выбор целей – предпосылка для третьего этапа, сущность которого составляет реализация государством соответствующих решений. Ключевая особенность этого этапа заключается в увеличении количества участников управленческого цикла за счет привлечения управляемых и включения механизмов обратной связи. Ведь в государстве, во-первых, выполняют решения, как правило, не только и даже не столько те люди, которые принимают их, а во-вторых – эти решения изначально рассчитаны на широкий круг структур и граждан (в том числе и на их противников, которым, тем не менее, предписаны определенные обязанности по выполнению тех или иных задач). Содержание технологий государственного управления на третьем этапе, как правило, определяется действием таких принципов, как директивность (облечение решений в повелительно-рекомендательную форму), адресность (обращенность к определенным слоям, структурам, организациям и, следовательно, предписание им соответствующих форм ответственности), законность, наличие резервной системы реализации решений, институциализация контроля за процессом реализации принятых решений, непротиворечивость требований, бесперебойная информация о следствиях и характере реализации целей. Все это, в конечном счете, дает государству возможность оперативно оценивать сведения на основе выработанных критериев ожидаемого успеха, с точки зрения интересов государственной власти в целом (или же организации, ведомства), сопоставлением целей и результатов своей деятельности, посредством корректировки (по необходимости) собственных действий. Усложнение технологических приемов зависит и от характера контрагентов государства, которыми могут быть как все общество (население страны), так и отдельные государственные структуры, другие государства и организации. Связь государства с такими объектами управления может быть различной, а потому применяемые технологии должны быть предельно гибкими, ориентированными на институты, которые дают преимущества в реализации целей, без использования явно дисфункциональных методов, применения полумер. В целом же они могут быть построены на использовании насилия (и даже террора), средств правового урегулирования, техник логроллинга (торга, компромиссов, сделок), манипулирования, убеждения. Многообразие стоящих перед государством задач обусловливает, в свою очередь, выделение внутри данного этапа двух подэтапов, на каждом из которых используют специфические технологии:
Усиление директивных подсистем государственного управления увеличивает роль и влияние исполнительных органов, потому возрастает и значение технологий правового и законодательного регулирования деятельности. При этом особо сложно контролировать их применение в тех областях общественной жизни, где государство имеет монополию на предоставляемые населению услуги. В то же время структуры отдельных министерств и ведомств не дают возможности установить индивидуальную ответственность за реализацию принятых решений. Существенное значение имеют и организационные условия повышения эффективности реализации решений: чтобы решение состоялось (т.е. были в срок выполнены запланированные действия), необходимо максимально приблизить органы управляющего центра к месту событий, предельно децентрализовать систему управления, одновременно повысив самостоятельность и ответственность ее низовых структур. |