Развитие спасательных сил. Развитие спасательных сил

• Название: Развитие спасательных сил
• Дата: 06.07.2022
• Размер: 93.5 Kb.
• Имя файла: Развитие спасательных сил.doc
• Тип: Документы; #625837

РАЗВИТИЕ СПАСАТЕЛЬНЫХ СИЛ
В последнее десятилетие прошлого века была создана и прошла становление Единая государственная система преду­преждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Это одна из крупнейших в мире государственных спасательных си­стем, которая аккумулировала в себе значительные человече­ские и материальные ресурсы, используемые для снижения рисков и ликвидации ЧС природного и техногенного характе­ра. Её создание явилось существенным шагом в развитии оте­чественной системы защиты населения и территорий от раз­личных по характеру и масштабам ЧС. Без наличия такой сис­темы трудно себе представить реальные возможности обес­печения безопасности личности, общества и государства, продекларированного Конституцией Российской Федерации. Тем более в условиях роста в стране числа и масштабов ЧС.

Структуру РСЧС составляют органы управления, силы и средства более десятка федеральных министерств, служб и агентств, органы управления и формирования сил органов исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправ­ления и организаций, в полномочия которых входит решение задач по защите населения и территорий от ЧС, Важнейшие составляющие сил РСЧС - это силы наблюдения и контроля (госнадзор, инспектирование, мониторинг природной сре­ды, природных процессов и явлений, опасных объектов ин­фраструктуры, продуктов питания, фуража, веществ, мате­риалов, здоровья людей и т п.) и силы ликвидации ЧС. Дея­тельность первой составляющей направлена на снижение возможности (вероятности) возникновения ЧС и на умень­шение величины потерь (ущерба) от них. Другими словами она предназначена в основном для осуществления функций предупреждения ЧС. Главная задача второй составляющей -уменьшить потери (ущерб) в тот период, когда чрезвычайная ситуация уже возникла.

Общую группировку сил ликвидации ЧС составляют:

1) находящиеся в постоянной готовности аварийно-спа­сательные формирования (силы постоянной готовности) ми­нистерств, служб, агенств, органов исполнительной власти, организаций, объектов, способные автономно в течение не­скольких суток (не менее трех) выполнять аварийно-спаса­тельные работы;

2) специально подготовленные силы ВС РФ, других войск и воинских формирований;

3) силы органов внутренних дел;

4) нештатные формирования, создаваемые для проведе­ния аварийно-спасательных и других неотложных работ ру­ководителями организаций и объектов на основе существу­ющих организаций, служб и подразделений (химических, ме­дицинских, строительных, ремонтных и др.).

Силы постоянной готовности могут привлекаться для экс­тренного реагирования на ЧС под руководством МЧС России по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, мест­ного самоуправления и организациями. Силы ВС РФ и других войск задействуются для ликвидации ЧС в порядке, определя­емом Президентом Российской Федерации. Силы органов внутренних дел применяются в соответствии с задачами, опре­деленными федеральными законодательными актами и актами субъектов РФ. Наконец, нештатные формирования задейству­ются по решению руководителей организаций и объектов.

Основополагающий принцип использования указанных сил заключается в наращивании их группировки соответст­венно объемам аварийно-спасательных и других неотлож­ных работ. Изначально их выполняют силы объектов, органи­заций, органов местного самоуправления и исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых произошла ЧС. Если у субъектов сил недостаточно, привлекаются силы фе­деральных органов исполнительной власти.

Организационное и методическое руководство планиро­ванием действий сил РСЧС осуществляет федеральный ор­ган исполнительной власти, уполномоченный на решение за­дач в области защиты населения и территорий от ЧС - Мини­стерство РФ по чрезвычайным ситуациям. Этому же органу предписано непосредственно выполнять функции по: граж­данской обороне; защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, а также от терактов (в пределах своей компетенции); предупреждению пожаров, их тушению и проведению связанных с ними аварийно-спаса­тельных работ; оказанию гуманитарной помощи населению Российской Федерации и иностранных государств.

В настоящее время трудно назвать работу, в которой были бы обобщены, системно раскрыты структура и состав группи­ровки сил МЧС России для решения указанных выше задач и функций, оценены состояние этих сил и их соответствие предъявляемым к ним требованиям, представлены направ­ления дальнейшего развития и др. Проведенная во ВНИИ ГОЧС работа и призвана была устранить эти недостатки.
Историко-организационные предпосылки развития спасательных сил
На протяжении пока еще не очень продолжительного (приблизительно десятилетнего) периода «жизни» РСЧС возникали проблемы повышения управляемости, надежнос­ти и эффективности этой системы. Они решались как внутри министерств и ведомств, входящих в РСЧС, так и в масшта­бах всей системы. Поскольку координирующие функции и планирование действий её сил, как уже отмечалось, возло­жены на МЧС России, то и наиболее масштабные идеи и предложения, касающиеся структурно-функциональных пре­образований, направленных на повышение действенности РСЧС, возникали именно в этом министерстве. Сущность идей и преобразований, если говорить кратко, состояла и состоит в системной интеграции спасательных формирова­ний, универсализации подготовки их личного состава, со­здании Единой государственной спасательной службы (ЕГСС) как общегосударственной системы. Необходимость в этом объективно обусловлена складывающимися в стране экономическими и социальными условиями, тенденциями роста числа и масштабности ЧС природного, техногенного и иного характера, потребностью укрепления национальной, в том числе военной безопасности и др.

Идея создания ЕГСС возникла у руководства МЧС России в середине 90-х годов прошлого столетия. Она формирова­лась в процессе осознания необходимости усиления роли государства и других институтов в осуществлении защиты человека и среды его обитания от стихийных бедствий, тех-ногенных катастроф и военных ЧС и предусматривала объе­динение ведомственных спасательных служб в одно целое, оптимизацию их структуры и численности, создание универ­сальных по своему составу и возможностям аварийно-спа­сательных формирований. Однако сделать заметные шаги в достижении этих целей, несмотря на их кажущуюся рацио­нальность, пока не удалось. Причины - межведомственные противоречия, а возможно, и объективные. Были предпри­няты также попытки создать Государственную спасательную службу (ГСС) МЧС России путем преобразования войск гражданской обороны. В министерстве в 1998 году был ут­вержден замысел развития сил МЧС до 2005 года, который предусматривал такое организационное преобразование. В 1999 году руководство МЧС России поставило Департамен­ту управления министерства и ВНИИ ГОЧС задачу подгото­вить и представить в Правительство РФ проект Федерально­го закона «О Государственной спасательной службе». Нормы и положения этого документа должны были юридически за­крепить системные пути развития сил МЧС России. Проект закона был подготовлен, но...

Конструктивным решением, направленным на реализацию в определенной степени идеи создания ЕГСС, явился Указ Пре­зидента Российской Федерации от 9 ноября 2001 года № 1309, согласно которому Государственная противопожарная служба МВД России передавалась в состав МЧС России. Указ иниции­ровал разработку в 2003 году проектов двух взаимодополняю­щих Федеральных законов - «О Государственной спасательной службе» и «О внесении изменений и дополнений в Федераль­ный закон «О пожарной безопасности». В процессе подготовки проекта первого из этих законов был принят ряд концептуаль­ных положений. Так, ГСС должна представлять собой совокуп­ность сил федеральных органов исполнительной власти, орга­нов исполнительной власти субъектов РФ, местного само­управления и организаций. Эти силы предназначаются для предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности, защиты гражданского населения, материальных и культурных ценнос­тей при ЧС военного характера. В проекте документа указыва­ется, что ГСС - составная часть РСЧС. Ее основные задачи:

- мониторинг и прогнозирование ЧС природного и техно­генного характера;

- выполнение поисково-спасательных работ в зонах таких ЧС;

- защита населения от поражающих факторов современ­ного оружия и последствий их воздействия;

- ликвидация последствий террористических акций;

- организация первоочередного жизнеобеспечения пост­радавшего населения, восстановление разрушенных при ЧС и пожарах систем жизнеобеспечения;

- эвакуация терпящих бедствие, а при необходимости и других лиц из зон ЧС;

- доставка срочной материальной помощи пострадав­шим;

- участие в международных пожарно-спасательных опе­рациях.

В проекте записано, что силы ГСС в обязательном поряд­ке должны создаваться в федеральных органах исполнитель­ной власти, специально уполномоченных на решение задач в области обороны, гражданской обороны, обеспечения госу­дарственной безопасности и др. Организационно их предпо­лагалось комплектовать на основе профессиональных ава­рийно-спасательных служб (ПАСС) и формирований (ПАСФ), деятельность которых регулируется законодательством Рос­сийской Федерации. Такие ПАСС и ПАСФ - основа ГСС, со­ставная часть сил обеспечения безопасности личности, об­щества и государства, а также база для создания нештатных аварийно-спасательных формирований. В военное время силы ГСС в соответствии с законодательством Российской Федерации привлекаются к решению задач ГО.

Общее руководство Государственной спасательной службой, как гласит проект закона, осуществляет Правительство РФ, ко­торое координирует ее деятельность, взаимодействие феде­ральных органов исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов РФ, местного самоуправления и органи­заций, в полномочия которых входит решение задач этой служ­бы. Руководят деятельностью ПАСС и ПАСФ федеральные орга­ны исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления и организации, имею щие такие формирования. Деятельность сил ГСС координирует федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС и обеспечения пожарной безопасности - МЧС России. Этот же орган выполняет методическое обеспечение службы. ГСС финансируется за счет средств:

- федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, мест­ных бюджетов, фондов и средств федеральных органов ис­полнительной власти, в которых имеются силы и средства службы;

- получаемых по договорам с организациями об их обслу­живании;

- резервов для ликвидации ЧС, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- общественных фондов, формируемых на основе взно­сов и добровольных пожертвований граждан и организаций;

- фондов поддержки АСС и АСФ, специальных фондов ликвидации ЧС;

- страховых фондов и иных источников.

Материально-техническое обеспечение ПАСС и ПАСФ в федеральных органах исполнительной власти организуется через системы снабжения и специальных поставок этих ор­ганов, имеющих силы и средства указанных служб и форми­рований, а обеспечение ПАСС и ПАСФ, созданных в органах исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправ­ления и организациях, осуществляется последними само­стоятельно в порядке, установленном Правительством РФ.

Деятельность Государственной спасательной службы кон­тролируют Президент России, Правительство РФ, орган испол­нительной власти, уполномоченный на решение задач в облас­ти защиты населения и территорий от ЧС и обеспечения по­жарной безопасности, - в соответствии с Конституцией и фе­деральными законами, а надзор за соблюдением законода­тельства Российской Федерации, регламентирующего дея­тельность ГСС, осуществляет Генеральный прокурор РФ.

Несомненно, если бы закон о ГСС был принят, то он оказал бы существенное влияние на процесс развития сил РСЧС и, в частности, сил МЧС России. Между тем 27 мая 2003 г. Прези­дент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», который установил виды такой службы. Названный закон фак­тически исключает возможность создания ГСС, поскольку в нём не предусматривается Государственная спасательная служба. В МЧС России и ВНИИ ГОЧС утвердилось мнение, что наибольшей эффективности в процессе предупреждения и ликвидации ЧС можно достигнуть путем организации взаимо­действия всех имеющихся и формируемых в стране спасатель­ных сил (государственных и негосударственных). В связи с этим было решено изменить название, концепцию, структуру и содержание ранее подготовленного проекта закона о ГСС.

Во исполнение поручения Президента России от 23 июня 2003 года № Пр-1172 и поручения Правительства РФ от 27 ию­ня 2003 года № МК-П4-7435 разработан проект Федерально­го закона «О государственных спасательных силах». В нём го­сударственные спасательные силы Российской Федерации определены как совокупность сил и средств, созданных феде­ральными органами исполнительной власти, органами испол­нительной власти субъектов РФ и организациями и предназначенных для осуществления деятельности по предупрежде­нию и ликвидации ЧС природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности, защите гражданского населения, материальных и культурных ценностей от опаснос­тей, возникающих при ведении военных действий или вследст­вие их. Мыслится, что эти государственные спасательные силы должны составлять основную часть сил РСЧС в мирное время и служить базой для нештатных аварийно-спасательных фор­мирований - в военное. В соответствии с проектом федераль­ного закона формирования государственных спасательных сил комплектуются в таких сферах деятельности, как граждан­ская оборона, защита населения и территорий от ЧС природ­ного и техногенного характера, обеспечение пожарной безо­пасности, оборона, природопользование и экологическая бе­зопасность, промышленная деятельность, связанная с эксплу­атацией потенциально опасных объектов, энергетика, транс­порт, здравоохранение, космическая деятельность.

Главная цель реформирования государственных спаса­тельных сил - создание системы функционально связанных между собой отдельных группировок спасательных сил фе­деральных министерств, служб и агентств, субъектов РФ, ор­ганов местного самоуправления и организационно обеспе­чивающих эффективное выполнение задач предупреждения и ликвидации ЧС в мирное и военное время.

Проведенная в 2003 году межведомственная экспертиза проекта этого закона показала, что некоторые федеральные ми­нистерства (Минобороны, Минатом, Минфин России) считают целесообразным сохранить первоначальное название проекта - «О Государственной спасательной службе», концептуально предусмотреть её создание на базе входящих в систему МЧС России ГПС, войск ГО, других спасательных структур, Точка зре­ния оппонирующих министерств в сущности соответствует офи­циальным воззрениям на данный вопрос военно-политического руководства страны, но она, конечно, ограничивает замысел со­здать законодательное обеспечение пока еще не существую­щей единой группировки спасательных сил государства.

В рамках реформирования российских государственных спасательных сил представляют практический интерес пер­спективы развития группировки сил самого МЧС России. Ка­кие силы входят в настоящее время и будут входить в систе­му МЧС в ближайшей и средней перспективе? Как развивать эти силы, чтобы они удовлетворяли современным требова­ниям⁹ Поскольку группировка сил МЧС самая крупная из всех входящих в общую группировку сил РСЧС, то её разви­тие по многим базовым признакам - это приоритетнейшая государственная проблема.
Существующая структура сил МЧС России и характер выполняемых ими спасательных работ
Структура и состав сил МЧС предопределены содержани­ем задач и функций, возложенных на наше министерство за­конодательными актами в области ликвидации чрезвычайных ситуаций. Эти задачи и функции в общей проблематике обес­печения национальной безопасности страны структурируются по следующим основным сферам деятельности: гражданская оборона; защита населения и территорий от ЧС, пожаров и терактов (в пределах компетенции МЧС России); оказание гу­манитарной помощи пострадавшему населению Российской Федерации и иностранных государств. Причём реальное раз­витие чрезвычайной обстановки может обусловить перерас­тание выполнения задач и функций одной сферы деятельнос­ти в задачи и функции другой. Это предопределяет необходи­мость взаимодействия группировок сил МЧС России, что яв­ляется одним из важнейших факторов повышения эффектив­ности деятельности министерства по ликвидации ЧС.

Чтобы выполнять указанные выше задачи и функции, в группировку спасательных сил МЧС входят три различные по статусу и характеру деятельности составляющие - войска ГО, аварийно-спасательные службы и формирования (АСС и АСФ), силы Федеральной противопожарной службы (ФПС).

Войска гражданской обороны представляют:

соединения и воинские части ГО;

Центр по проведению спасательных операций особого риска (ЦСООР);

авиационные части (вертолетные отряды, смешанные авиаэскадрильи);

воинские части авиационно-технического обеспечения;

воинские части и учреждения обеспечения и охраны цен­тральных органов военного управления (формируются по мобплану);

учебные спасательные центры;

отдельные воинские части обеспечения;

научно-исследовательские учреждения;

военно-учебные заведения.

АСС и АСФ составляют:

Государственный центральный аэромобильный спаса­тельный отряд (Центроспас) - федеральный уровень;

Поисково-спасательная служба МЧС России, состоящая из региональных ПСО (РПСО), - региональный уровень;

Аварийно-спасательная служба по проведению подвод­ных работ специального назначения (Госакваспас) - феде­ральный уровень;

Государственная инспекция по маломерным судам Рос­сийской Федерации (ГИМС).

У аварийно-спасательных служб и формирований научно-исследовательские учреждения и учебные заведения общие с войсками ГО.

Силы Федеральной противопожарной службы - это:

специальные и воинские подразделения (для профилак­тики и тушения пожаров в закрытых административно-терри­ториальных образованиях и особо важных и режимных орга­низациях);

объектовые подразделения (для профилактики пожаров и (или) их тушения в организациях);

структурные подразделения территориальных органов и региональных центров федерального органа исполнитель­ной власти, уполномоченного решать задачи в области по­жарной безопасности, гражданской обороны, предупрежде­ния и ликвидации ЧС по субъектам РФ (МЧС России);

воинские части и подразделения, формируемые по моб­плану;

пожарно-технические и научно-исследовательские уч­реждения;

учебные заведения.

Группировка сил МЧС России предназначается для ликви­дации ЧС, те. для проведения аварийно-спасательных и дру­гих неотложных работ направленных на спасение жизни и со­хранение здоровья людей, снижение ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локали­зацию зон ЧС, прекращение действия их опасных факторов. Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» определяет эти работы как состоящие из аварийно-спасательных и неотложных работ, те. раздель­но. Однако в некоторых источниках говорится, что на практи­ке трудно отделить их друг от друга. Поэтому в аварийно-спа­сательном деле закрепился один общий термин - «аварий­но-спасательные и другие неотложные работы» (АСДНР). Он использован и в Федеральном законе «О'защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера». Тем не менее в ряде основополагающих нормативных право­вых актов термины «аварийно-спасательные работы» и «не­отложные работы» применяются раздельно. Так, в Федераль­ном законе «О пожарной безопасности» до принятия Феде­рального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ фигури­ровал термин «первоочередные АСР, связанные с пожара­ми», в Программе развития Поисково-спасательной службы МЧС России на период до 2004 года - термины «АСР» и «ПОР» (поисково-спасательные работы). Эти термины отра­жают специфику работ, выполняемых соответствующими спа­сательными формированиями и подразделениями. Анализ действующих нормативных правовых актов показывает, что термин «АСДНР» наиболее часто используется при опреде­лении задач войск ГО, «АСР» и «ПСР» - задач АСС и АСФ, «АСР»-задач сил ФПС.

Деятельность всех составляющих сил МЧС России -войск ГО, АСС и АСФ, сил ФПС при необходимости обеспе­чивается Федеральным государственным унитарным авиа­ционным предприятием (ФГУАП).

Следует еще раз подчеркнуть, что законодательство Рос­сийской Федерации предписывает МЧС России осуществ­лять спасательные функции в основных сферах деятельнос­ти во взаимодействии с федеральными органами государст­венной власти, органами государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления и организациями в рамках деятельности РСЧС в мирное время.