администр процесс. Реферат по дисциплине Административный процесс
 Скачать 104.52 Kb.
|
 КафедраТеории и истории государства и права Рейтинговая работа Реферат по дисциплине «Административный процесс» Задание/вариант № _10___________ Тема* Проблемы кодификации административно-процессуального законодательства Выполнена обучающимся группы о.ЮЗДтв 22.2/Б3-20 _ Бобылева Мария Павловна (фамилия, имя, отчество) Преподаватель Ордина Ольга Николаевна (фамилия, имя, отчество) Москва – 2021 г. Оглавление Введение…………………………………………………………………………………………..….3 Глава 1. Административно-процессуальные нормы как основа формирования российского административно-процессуального кодекса……………………………………….5 1.1 Понятие и особенности административно-процессуальных норм………………………….5 1.2 Дифференциация и кодификация норм административного процесса………………….......6 Глава 2. Проблемные вопросы и перспективы кодификации административно-процессуального законодательства…………………………………………...11 2.1 Перспективы развития административно-процессуального законодательства……………11 2.2 Проблемы кодификации административно-процессуального законодательства…………..11 Заключение………………………………………………………………………..............................15 Список литературы…………………………………………………………………………...……..17 Введение Актуальность темы. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе и в силу развития социальных, экономических и политических отношений, требующих правового регулирования, все время находится в развитии. Динамичность системы источников российского административного права, ее изменение и совершенствование, принятие новых административных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших делают необходимым приведение всего комплекса действующих административных норм в определенную научно обоснованную систему. Поэтому в последнее время в России в условиях формирования новой системы источников российского административного права огромное значение имеет систематизация, под которой обычно понимают деятельность компетентных государственных органов по упорядочению законодательства. Ее основная форма – кодификация, направленная на создание новых, сводных или обобщающих актов, по-новому регулирующих общественные отношения и заменяющих прежнее законодательство или создающих совершенно неизвестные акты, отсутствующие в правовой системе. С момента принятия Конституции РФ 1993 г. появилась потребность ревизии всего действующего административно-правового материала на предмет его очищения от большого количества фактически не действующих, но формально не утративших силу административных актов, и создание новых, в которых будут консолидированы разрозненные действующие положения. Понятие, правовая сущность и содержание административного процесса как правовой категории выводились и выводятся советскими, российскими и другими учеными-административистами из проблемных суждений и определений, которые складывались и складываются уже второй век. Особенно активно эти проблемы обсуждались и обсуждаются с 60 - 70-х годов XX в. по настоящее время. Феномен административного процесса все активнее делает прорыв в реальную действительность последнего десятилетия при успешном содействии журнала "Административное право и процесс", издающегося с октября 2004 г. Исторически и фактически сложилось так, что упомянутые определения различных авторов остаются догматическими, не базируются на генетической основе, часто повторяются и поэтому не устраняют правовой неопределенности указанной проблемы веков, а также не способствуют отысканию способов и средств разрешения сложившейся ситуации. Можно привести множество определений понятия "административный процесс", данных известными учеными-административистами и специалистами в сфере гражданского процесса. Эти определения различны по предмету и объему, но в целом сводятся к пониманию административного процесса в широком "управленческом" либо узком "юрисдикционном" смысле. Но большинство их позиций ограничиваются виртуальными представлениями о генезисе административного процесса, за основу его права на существование принимают принцип "парности" правовых отраслей: есть гражданское право и гражданский процесс, уголовное право и уголовный процесс, и, по их мнению, должны быть, соответственно, не только административный процесс, но и трудовой, земельный процесс и т.д. К настоящему времени в систему процессуального права включаются три процессуальные отрасли: гражданское процессуальное право, уголовно-процессуальное право и административно-процессуальное право1. Административно-процессуальное право имеет свои предмет и структуру, но они нуждаются в уточнении. Обоснованное определение этих отраслевых критериев будет способствовать более глубокому исследованию проблем юридического процесса. Такое исследование может быть проведено при дифференцированном изучении различных административно-процессуальных институтов. Актуальность рассматриваемой темы обусловлена тем, что четкое доктринальное и легитимное определение места административного процесса в российской правовой системе важно для выработки твердых позиций по легальному определению понятия "российский административный процесс" и его формированию в качестве самостоятельной правовой отрасли. "Нам давно нужна уже систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно "размытые" в последние годы"2. Цель работы – рассмотреть административно-процессуальное право как единую систему правовых норм, а также раскрыть проблемные вопросы кодификации административно-процессуального законодательства. Для реализации поставленной цели в работе определены следующие задачи: - дать определение понятию и рассмотреть особенности административно-процессуальных норм; - рассмотреть дифференциацию норм в систематизации административного процесса; - обозначить перспективы развития административно-процессуального права и проблемы его кодификации; - выявить проблемы кодификации административно-процессуального законодательства. Методологическую и теоретическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод, комплексное использование методов исторического, системного и сравнительного анализа, статистический метод, методы конкретно-социологических исследований. Глава 1. Административно-процессуальные нормы как основа формирования российского административно-процессуального кодекса 1.1 Понятие и особенности административно-процессуальных норм Административно-процессуальные нормы, применяемые в правоохранительной сфере, приводятся в действие при реализации материальных административно-правовых норм, обеспеченных административными санкциями, и только тогда, когда реализация последних может быть осуществлена в определенных организационных и правовых пределах. Например, если не зафиксирован в установленном порядке факт совершения противоправного деяния, имеющего признаки административного правонарушения (нет заявления или иного документа), такой факт остается вне организационно-технических действий (не составляется протокол, не устанавливается субъект правонарушения). Обоснованно под процессуальными нормами понимаются "лишь те нормы, которые упорядочивают объективно обособившиеся сложные формы правоприменительной деятельности, необходимые для реализации других, чаще всего материально-правовых норм"3. Административно-процессуальные нормы, применяемые в сфере реализации административных санкций, содержат правила поведения и действий участников такого процесса. Эти нормы формулируются как права для одних участников процесса и в то же время как обязанности для других. Например, установленные ст. 25.1 КоАП РФ права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, давать объяснения, заявлять ходатайства, отводы, обжаловать постановление и т.п. В то же время субъект правоприменения обязан рассмотреть такую информацию и объективно разрешить поставленные вопросы. В противном случае процессуальной санкцией для субъекта правоприменения может стать отмена постановления и возможны "оргвыводы". Таким образом, есть основания утверждать, что административно-процессуальные нормы представляют собой установленные федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации в пределах их полномочий в соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации правила совершения участниками правоприменительного процесса действий, обеспечивающих реализацию мер государственно-правового воздействия в отношении лиц (физических и юридических лиц), нарушивших предписания должного поведения. Принудительная реализация административно-процессуальных норм обеспечивается административными санкциями или угрозами применения таких санкций (например, возможным или реальным назначением административных наказаний) либо применением административно-процессуальных санкций (например, привод, административное задержание, отмена постановления, вынесенного неправомочным органом либо должностным лицом). Названные нормы выполняют сложные функции по процессуально-правовому регулированию взаимных прав и обязанностей участников административного процесса, заинтересованных и незаинтересованных в результатах рассмотрения конкретного дела, возникшего из административных правоотношений; они определяют порядок предварительного и непосредственного рассмотрения дела, вынесения постановления либо иного решения и порядок их исполнения, а также порядок разрешения вопросов, связанных с исполнением постановлений. Административно-процессуальные нормы универсальны, рассчитываются на применение в бесчисленном множестве ситуаций. В конкретных ситуациях административно-процессуальные нормы имеют конкретных адресатов (например, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; свидетель; переводчик; эксперт; субъект правоприменения). Административно-процессуальные нормы имеют свой предмет процессуально-правового регулирования, который детерминируется видом мер административного принуждения. Они обладают свойством группирования в административно-процессуальные институты, называемые административными производствами. Аспекты реализации административно-процессуальных норм традиционны: соблюдение, исполнение, применение. Наиболее активная форма реализации административно-процессуальных норм - применение. Это находит выражение в процессуальных актах-документах - первоначальных, промежуточных или итоговых (протокол об административном правонарушении; протокол заседания коллегиального органа, рассмотревшего дело; постановление, определение) либо в актах-действиях, совершаемых должностными лицами в установленном порядке (административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов). Административно-процессуальные нормы имеют следующие характерные черты: - устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (о порядке привлечения к административной ответственности и исполнении административных наказаний) либо нормативно-правовыми актами исполнительных органов государственной власти (порядок применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях); - рассчитаны на неопределенное множество ситуаций; - выполняют роль центрального звена в механизме правореализации; - подразделяются на уполномочивающие (определяют основания для рассмотрения дела в отсутствие кого-либо из участников процесса), обязывающие (лицо, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, может быть подвергнуто приводу), запрещающие (дело подлежит рассмотрению только уполномоченным на то органом либо должностным лицом); - действуют только на территории страны или субъекта Российской Федерации; - обязательны для физических и юридических лиц, которым адресованы; - обеспечивают вынесение (принятие) законных, обоснованных, справедливых и исполнимых итоговых актов - документов; - регулируют правоотношения между множественными субъектами: заинтересованными и незаинтересованными физическими и юридическими лицами, с участием представителей органов государственной власти и местного самоуправления и иных участников административного процесса; - регулируют форму выражения результата административно-процессуальной деятельности в первичных, промежуточных и итоговых процессуальных актах-документах (определение, постановление, решение) при обязательном участии органа государства (его представителя). Таким образом, в конечном итоге функции административно-процессуальных норм состоят в том, что они обеспечивают реализацию субъективных прав и исполнение юридических обязанностей (предусмотренных не только нормами административного права) участников процесса. Иными словами, административно-процессуальные нормы приводят в действие весь правовой механизм - от "включения" в него субъектов возникшего правоотношения до окончания исполнения правоприменительного акта. 1.2 Дифференциация и кодификация норм административного процесса В целях эффективной организации любого процесса необходимо сформировать четкую структуру всех компонентов, составляющих целостную систему. Успех выполнения этой задачи зависит от многих параметров, при этом важное значение имеет правильное группирование всех компонентов, т.е. оптимальная дифференциация единого целого. И административный процесс не является исключением из этого правила. Исторически административный процесс в России был ориентирован только на рассмотрение дел, связанных с совершенными правонарушениями. В настоящее время основное мнение административистов склоняется к систематизации и кодификации административно-процессуальных норм в двух крупных плоскостях: 1) процесс, регламентирующий порядок реализации органами, гражданами и юридическими лицами своих статусов в административной сфере; 2) процесс, устанавливающий порядок рассмотрения правовых споров, возникающих из административных правоотношений. В зависимости от законодательного закрепления дифференциации административного процесса будет развиваться и систематизация административно-процессуальных норм. В региональном законодательстве можно встретить действующие кодексы об административных правонарушениях4, законы об административной ответственности в сфере благоустройства, санитарии, дорожного движения и т.д.5. Границы нормативного регулирования точно не определены, и дублирование или отступления от федеральных норм соседствуют с неиспользованием прав субъектов РФ. Задача по кодификации административного процессуального федерального законодательства России стоит достаточно остро, и одним из важнейших законопроектов последнего времени можно назвать проект систематизированного акта "Об административном судопроизводстве", в котором предполагается закрепить единые принципы и порядок осуществления административного судопроизводства. Однако проект не охватывает весь административно-юрисдикционный процесс, он систематизирует лишь часть норм, регулирующих только порядок рассмотрения административного дела в суде. Следует ли из этого, что, по замыслу авторов проекта, нормы, регламентирующие досудебный процесс, будут предметом ведения субъекта РФ либо они должны быть охвачены иным федеральным законом, пока не ясно. Административный процесс, находясь в соответствии с Конституцией РФ в сфере совместного ведения, может осуществляться как федеральными органами исполнительной власти по федеральным актам, так и органами исполнительной власти субъектов РФ по правилам, установленным самим субъектом РФ. Проблема здесь может решаться только через установление общих основ. Несмотря на различные подходы к пониманию административного процесса, высказываемые в научной литературе, так или иначе практически все ученые признают, что одной из его частей является процесс рассмотрения обращений граждан. Это объясняется и тем, что Конституция РФ наряду с другими правами и свободами человека и гражданина в ст. 33 установила, что "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Практически во всех конституциях и уставах субъектов РФ данная конституционная норма в том или ином виде продублирована. В качестве основы любого процессуального закона необходимо установить четкий порядок рассмотрения дел. И дела, возникающие из административных правоотношений, не должны быть исключением. Дифференциация порядка административного судопроизводства в зависимости от категорий дел, предмета и основания спора, сложности установления обстоятельств дела, презумпции "бесспорности" дела (обычного или упрощенного производства) и других значимых факторов должна стать не только основополагающей при моделировании процессуального закона, но и обязательной для всех органов правосудия. Только при подобном подходе может быть реализован принцип равенства прав граждан и организаций на судебную защиту. Большое значение для систематизации и кодификации административно-правовых норм в России имеет классическая концепция условной дифференциации административного процесса на процедурный и юрисдикционный, где первый призван регламентировать непосредственно исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти, а второй, соответственно, - устанавливать порядок рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел с участием субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями. Процедурный процесс иногда в научной литературе называется позитивным, так как он не связан с разрешением правовых конфликтов и может быть инициирован любым субъектом административного правоотношения. Юрисдикционный, соответственно, можно называть "негативным" процессом, так как он связан с рассмотрением и разрешением административно-правового спорного дела, инициируемого также любым субъектом административного правоотношения, однако вопреки воле другого субъекта. Например, дело об административном правонарушении инициируется субъектом, наделенным государственно-властными полномочиями (далее - властным субъектом), а дела об обжаловании решений должностных лиц государственных органов инициируются лицами, не наделенными государственно-властными полномочиями (далее - безвластными субъектами). Нормы, регламентирующие административный процесс, возможно систематизировать следующим образом. Исходя из определения административного процесса, что это совокупность всех исполнительно-распорядительных действий исполнительных органов государственной власти, а также юрисдикционная деятельность государственных органов по разрешению дел, возникающих из административно-правовых отношений, административный процесс следует дифференцировать на процедурный (осуществляемый исключительно органами исполнительной власти, не связанный с разрешением споров) и юрисдикционный (осуществляемый органами как исполнительной, так и судебной власти по разрешению индивидуально-конкретных споров). Соответственно, основанием такой дифференциации является юридическая сущность действий, осуществляемых органами исполнительной и судебной власти. В первом случае процесс направлен на формализацию порядка совершения исполнительно-распорядительных действий уполномоченными административными органами и назначение его в том, что административные процедуры должны осуществляться только на основе единого порядка, установленного административными правовыми нормами. Во втором случае процесс направлен на осуществление должностными органами функции правоохраны при совершении юрисдикционных действий по рассмотрению и разрешению индивидуально-конкретного дела. Результатом по такому делу является принятие решения, влекущее юридически значимые последствия. Нормы, регламентирующие виды деятельности органов исполнительной власти, разрозненны в российском законодательстве, однако сама по себе регламентация видов деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц может служить одним из оснований для кодификации подгрупп процессуальных норм, направленных на формализацию порядка совершения исполнительно-распорядительных действий уполномоченными административными органами. Исходя из того, что деятельность органов исполнительной власти складывается из совокупности действий по осуществлению установленных объемов административных полномочий организационного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, нормы можно сгруппировать как регламентирующие: организационную деятельность органов исполнительной власти; деятельность органов исполнительной власти исполнительно-распорядительного характера; деятельность органов исполнительной и судебной власти правоприменительного характера. Как правило, процессуальное законодательство устанавливает действия, их последовательность, разрешая при этом такие вопросы, как стадийность процесса, цели и принципы деятельности, круг участников процессуальных отношений, их полномочия, процессуальные сроки, подведомственность дел, виды и источники доказательств, гарантии соблюдения законности и обоснованности принимаемых актов, меры обеспечения, возмещение расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий, и др. В настоящий момент понятием "административный процесс" охватываются все действия, которые совершают исполнительные органы власти, а также аппараты иных органов государственной власти при выполнении возложенных на них функций, что делает возможным теоретически обосновать и развить новое направление в регулировании управленческих действий (административных процедур), совершаемых государственной властью. Законодательное регулирование этих управленческих действий остается несистемным, фрагментарным и слабосвязанным. Отсутствие законодательного закрепления правил административной регламентации вызывает трудности не только в систематизации и правотворческом процессе, но и в правоприменительной практике. В связи с этим необходимо продолжить работу по подготовке и принятию ряда системообразующих актов. Тем более что предварительно платформа для этого подготовлена юристами-теоретиками6. Данное обстоятельство вынуждает Правительство РФ принимать регламентационные акты, устанавливающие порядок разработки и принятия административных регламентов исполнения (предоставления) государственных функций (услуг). На современном этапе для России важна организационная сила административных процедур, которая представляет собой способ более четкой организации деятельности органов исполнительной власти и аппаратов иных органов власти, влияющей на эффективность государственного управления, что обеспечивает прозрачность и сопоставимость, увеличивает управленческий потенциал, конкретизируя механизм защиты прав, свобод и охраняемых государством интересов физических и юридических лиц в отношениях с органами власти. Становление института административной процедуры является одним из перспективных направлений, способным упорядочить управленческую деятельность власти в системе взаимоотношений между гражданами и организациями. Юридически закрепленные процедурные механизмы в арсенале общеправовых средств обеспечения исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации делают их основным элементом в нормативном регулировании общественных отношений, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина. Ряд ученых, исследуя вопросы регламентации административных процедур, указывают на необходимость поиска оптимальной модели соотношения по установлению "дозволений" и "запретов", т.е. административных процедур и административных барьеров7. Система норм, регламентирующая административные процедуры, сложна и многообразна. Разрозненность норм характеризуется особенностью, связанной с многогранной деятельностью органов исполнительной власти. Определение правил кодификации административно-процессуального законодательства с учетом четкой структуры оснований дифференциации позволит построить более логичную систему правил, определяющих административный процесс во всем его многообразии. Часть из этих правил может быть структурирована с учетом ныне устоявшихся систем иных правовых процессов. Так, В.И. Руднев указывает на возможность заимствования правил уголовно-процессуального законодательства. Он обосновывает это тем, что "уголовно-процессуальное и административно-процессуальное законодательство имеют почти одинаковые задачи"8. Однако с этим мнением можно согласиться только в части структурирования норм по разрешению "конфликтных" дел, возникающих из административных правоотношений, и только в части, которая не охвачена Кодексом РФ об административных правонарушениях, но по предмету спора вытекает из отношений, связанных с правонарушением одной из сторон. Таким образом, цель кодификации административного процесса, как и любого другого "продукта систематизации", одна - это создание стройной системы нормативно-правовой базы, обладающей качествами полноты, доступности и четкости в логике ее построения. Решение этой задачи в электронных системах точно так же зависит от правильности построения всех составляющих компонентов, оптимально сгруппированных по соподчиненности и последовательности нормативно-правового материала. |