курсовая ИОГП Сперанский. Реформы М. М. Сперанского в эпоху Александра I
 Скачать 91.45 Kb.
|
2.2. Власть административнаяНет сомнения, что созданием министерств в 1802г. было положено начало устройству государственного управления. Сперанский в то время так охарактеризовал образование административных органов империи: “Нет между сим порядком и тем, который ему предшествовал. Если бы крутые обстоятельства политические постигли Россию в том неустройстве, когда все гражданское управление состояло в хаосе дел, вверенных почти одному генерал-прокурору, тогда замешательство и затруднение дошло до самой высшей степени и не только движение частей не было бы соразмерно быстроте происшествий, но и совсем бы в некоторых отношениях оно остановилось”10. Во “Введении к уложению государственных законов” Сперанский предлагал по возможности “усовершенствовать и усилить” устройство административно-исполнительных органов. Для этого нужно, прежде всего, знать его недостатки и определить основные причины, не позволяющие функционировать данным органам необходимым образом. 1. Недостаток ответственности. Ответственность министра состоит в том, что он должен четко выполнять действующий закон, и эта его обязанность “должна быть существенною”. А ответственность министров, как говорил Сперанский, не могла у нас существовать в полной мере, так как сам закон не стоит на твердой основе, не выражает мнение всех сословий и принят самодержцем. “А от сего недостатка, - замечал он, - происходит, что все действия его восприняли как вид произвола и вместо правильного суда подверглись сим странным, так сказать, пересудам, где мнение общественное, не находя свойственной ему точки соединения, теряется в пустых догадках и нареканиях и вместо того, чтобы служить оплотом достоинству правительства, само падает в злословие”. Другими словами, трудно исполнять законы, которые не находят понимания в обществе и часто им опровергаются. Министрам в таких условиях ничего не оставалось, как или откланяться от их исполнения, или “с горечью и молчанием переносить тяжесть своего положения”. И в этом Сперанский видел основную причину того, что правительство уклоняется от исполнения законов, “кои предполагают силу и твердость”, и занимается текущими делами. 2. Некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел. Порядок исполнительный по своей сути есть не что иное, как способ, которым законы претворяются в жизнь. Следовательно, сколько есть разнообразных частей закона, столько и должно быть отдельных органов исполнения. Сперанский в порядке исполнительском определил: а) внешние сношения; б) устройство личной безопасности; в) публичная экономия; г) устройство внутренней безопасности д) устройство и надзор суда. Исходя из этих главных направлений и следовало бы формировать министерства. “Нельзя предполагать, что - из сих частей имела одинаковое пространство”. Так публичная экономия, по его мнению, предполагает два вида министерства” народной промышленности, доходов и расходов. Как было отмечено выше, министерство внутренних дел занималось и промышленностью и полицией, и финансовыми вопросами, и добычей соли, и проблемами европейского населения. 3. Недостаток точных правил или учреждений, на основе которых должно действовать министерство. При создании министерств были определены их штаты, оклады чиновников, переименованы канцелярии в департаменты, и на этом все работа по реорганизации закончилась. Поручалось каждому министру разработать уставы и положения, которыми бы был очерчен круг обязанностей, права, взаимоотношения с другими ведомствами, порядок работы с последующим рассмотрение и утверждением Государственным советом. Однако работа эта не была проведена, “отсюда происходит, что развлеченное на множество текущих дел внимание не может обозреть их в целости и вместо того, чтоб остановится на главных и существенных усмотрениях, непрестанно рассеивается в мелком надзоре исполнения… Невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец”. Видя эту неприглядную картину, Сперанский предлагал: 1. Определить инструкциями границы деятельности министерств, их четкую ответственность за определенную сферу деятельности; 2. Упразднит министерство коммерции, присоединив его к министерству финансов; 3. Создать министерство путей сообщения, так как “в России все еще надобно заводить и вновь строить”; 4. Учредить “особое государственное казначейство” и особый же государственный контроль. Предложение это объяснялось тем, что министерство финансов занималось источниками доходов, движением входящих в казначейство капиталов, их выделением, отчетом, “контролем” в расходовании средств. Министр финансов, таким образом, сам себя и контролировал. 5. Создать специальное министерство полиции, которое должно включать в свою структуру: а) Полицию учредительную, занимающуюся паспортным режимом, надзором за зрелищными мероприятиями, публичными собраниями и прочее, а также выполняющую роль политической полиции; б) Полицию исполнительную, которую вменить в обязанность пресекать все нарушения безопасности, устройство внутренней стражи, содержать разные смирительные учреждения (тюрьмы, ссыльные заведения, темницы и др.) 6. Установить пределы деятельности министерств, подготовить внутреннюю их структуру, исходя из их целей и задач, а также распорядок работы всех их структурных звеньев. “Министерство, - писал Сперанский во “Введении”,- на сих основаниях составленное, т.е. окруженное законною ответственностью, соразмерное в делах своих… и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначало, но коей оно не могло достигнуть”. За Государственным советом следовало “новое разделение дел в порядке исполнительном”. Манифестом от 25 июля 1810г. (№ 24.307) сначала было обнародовано “новое разделение государственных дел в порядке исполнительном” с подробным определением пределов их деятельности их ответственности. Манифест повторил все основные мысли и предложения Сперанского. Правда, им удалось еще одно ведомство: главное управление духовных дел и иноверных исповеданий. Следующим манифестом “Общим учреждением министерств” от 25 июня 1811г. (№ 24.686) было объявлено об образовании министерств, определены их штаты, порядок назначения, увольнения, производства в чины, порядок производства дел. Определены степень и пределы власти министров, их отношения с законодательной властью и, наконец, ответственность, как министров, так и разных чинов, принадлежавших к составу министерских канцелярий и департаментов. Каждое министерство получило единообразное структурное оформление. Согласно “Общему наказу”, министерство возглавлял министр, назначаемый императором и фактически ответственный перед ним. Аппарат министерств состоял из нескольких департаментов во главе с директором, а они в свою очередь, делились на отделения возглавляемые начальником. Отделения разбивались на столы во главе со столоначальником. Вся работа министерств строилась на принципе единоначалия. В “Общем наказе” категорически оговаривалось, что министрам принадлежит только власть исполнительная и в их компетенцию не входит “никакое новое учреждение или отмена прежнего”. Министры назначали и увольняли чиновников, осуществляли надзор за подчиненными министерству учреждениями. Манифест 1811г., по сути, дал министерствам власть в своей отрасли безграничную. Проведенная в жизнь реформа, точнее ее часть, была бы значительно эффективнее при условии подлинной ответственности министров перед собранием представителей – Государственной думой, как и предполагал Сперанский. Однако действительность была такова, что он вынужден был в спешном порядке разрабатывать новые условия ответственности. Министры оказались вынужденными испрашивать отмену ограничения и дополнения прежних дополнений прежних положений у Государственного совета, у Правительствующего сената или у государя. Сперанский хорошо осознавал ущербность этих ограничений, так как они ослабляли силу закона. Автор реформы определил также круг дел, который рассматривался директорами министерских департаментов. Он понимал, что при безответственности министров перед представительным органом крайне необходима коллегиальная форма правления в министерстве. В этих целях Сперанский настойчиво проводил в жизнь создание советов министра и общие присутствия департаментов. Однако их значение было ничтожно, так как совет состоял из лиц, полностью зависимых от министра. Министр теперь имел возможность принуждать все подчиненные ему органы и лица к исполнению законов, всякое дело министр мог по своему усмотрению истребовать к своему рассмотрению. Для того времени министерства оказались гибкими органами исполнительной власти. Но пока общая реформа не была осуществлена, эти первые преобразования не могли дать желаемого эффекта. Впоследствии из ссылки Сперанский писал: “Блистательнее может быть, было бы все установления сего плана, приуготовив вдруг, открыть единовременно: тогда они явились бы все в своей стройности и не произошло бы никакого в делах смешения… Многие, не зная плана реформы, судили о намерениях наших по отрывкам, порицали то, чего еще не знали, и, не видя точной цели и конца перемен, устрашались вредных установлений”. Спрашивается, насколько удачно было это переустройство министерской системы? Пожалуй, самая сильная сторона реформы Сперанского - внутренняя организация министерств. Отныне коллегиальное начало уничтожено и министерства “установлены на этот конец, чтобы непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение”11. Итак, по замыслу Сперанского исполнительная власть должна была находиться между законодательной и судебной. Не издавая законов, эта власть не ограничивалась лишь применением их. Она должна была определять пути и методы претворения законов в жизнь. А отсюда - право издавать предписания и регламенты в пределах, указанных законом. От суда исполнительная власть отличается уже тем, что не карает зло, но предупреждает или пресекает его. От исполнительной власти требовалось, чтобы, не нарушая права, приносить пользу. Ей необходимо действовать оперативно, она не должна быть связана в каждом своем действии ни стеснительными формами суда, ни частыми совещаниями собственных представителей. Сперанский неоднократно обращал внимание на то обстоятельство, что “коллегиальные формы медленные и осторожные с трудом приспосабливаются к управлению”. Он приводил в качестве доводов комические рассказы о том, как австрийские генералы проигрывали сражения вследствие беспрестанного вмешательства военных советов. Хорошо исполнить можно было только собственные планы. Единоличный характер административной власти он объяснял еще тем, что за решение, которое принято многими, в сущности, никто не отвечает. Не только юридическая, но и нравственная ответственность слабеют. Наконец, действие в интересах всего общества, а не отдельных лиц дает исполнительной власти возможность интересы личные подчинять общественным. Между тем, отмечал М.М. Сперанский, ничего не может быть вреднее постоянного вмешательства в частную деятельность, ибо убивает в ней всякую самостоятельность, делает целое общество несвободным к свободе. А отсюда вывод: для исполнительной власти контроль необходим, как независимость для судебной. Если в суде непременное условие- неприкосновенность приговора, полная свобода убеждений судьи, то управление, напротив, подчиняется принципу строгой ответственности. Как же тогда согласовать это требование с потребностью единоличной власти, быстрой и последовательной? Сперанский рассуждал следующим образом: личный элемент не может быть не только изгнан отсюда, но даже и занять второстепенное место. Без личной инициативы хорошее управление также невозможно, как успех промышленного предприятия. Остается, следовательно, организовать контроль, чтобы он стеснял свободы и ответственности лиц. Претворить в жизнь эти идеалы в стране с застывшими формами правления было трудной задачей. Перед Сперанским лежал двоякий путь. В зените славы он мог посягнуть на изменение всех прежних государственных установлений, но мог также воспользоваться старыми институтами, вдохнув в них новую жизнь. Как известно, он предпочел второй путь. Таким образом, завершился первый этап реформы Сперанского, которая очертила признаки власти законодательной и власти исполнительной, административной, как назвал ее реформатор. Не переоценивая важности первого этапа задуманной реформы, можно с уверенностью сказать, что по стройности системы, четкости и строгой логической последовательности, по ясности ее первый этап не знал себе равных в Европе. Однако работа продолжалась. И пожалуй, самым неразработанным институтом у Сперанского оказался Комитет министров. Он видел в нем орган совещательный, где министры должны рассматривать дела, “требующие общего министров собрания”. 20 марта 1812г. было обнародовано “Учреждение Комитета министров”. Этим документом он определялся как высший административный орган. Комитет состоял из 15 членов: 8 министров, 4 председателя департаментов Государственного совета, главнокомандующий Петербурга, начальник главного штаба и начальник морского штаба. Председателем Комитета (он же председатель государственного совета) был князь Н. И. Салтыков, но дела, рассматриваемые Комитетом, докладывались Александру I А.А.Аракчеевым. На комитет возлагалось рассмотрение дел, по которым “необходимо общее соображение и содействие” (весьма расплывчатая формула). Создание подобного органа было не чем иным, как полным игнорирование принципа разделения властей, подчинение законодательной власти высшей администрации. Довольно часто Комитет по инициативе того или иного министра стал рассматривать законопроекты, которые потом утверждал Александр I. Вместо органа, объединяющего и направляющего деятельность министерств, Комитет министров в своей деятельности или подменял министерства, или занимался делами, не свойственными исполнительной власти. Он мог отменить решение сената и одновременно с этим рассмотреть по первой инстанции малозначительное уголовное дело. Деятельность этого мало кому понятного органа унижала авторитет Государственного совета и Сената, отнимала у министров время для занятия важными делами. “Власть”,- говорил Сперанский,- должно различать от самовластия. Власть (основанная на законах) дает силу правительству, а самовластие ее разрушает, ибо самовластие, даже и тогда, когда оно поступает справедливо, имеет вид притеснения… Правильное законодательство дает более истинную силу правительству, нежели неограниченное самовластие. В Англии закон дает правительству власть, и потому оно может быть там сильно, в Турции закон дает правительству самовластие, и потому оно там всегда должно быть слабо. Известно, что в России власть правительства не ограничена, а потому истинная сила правительства в сем отношении всегда у нас весьма слаба и пребудет таковою, доколе закон не установит ее в истинных ее отношениях”12. Сперанский приходит к заключению, что “истинная сила правительства состоит: 1) в законе, 2) в образе управления, 3) в воспитании, 4) в военной силе, 5) в финансах”. Сперанский еще сохранял в то время расположение императора, что позволило ему продвигать свой план преобразований вперед, но над его головой уже собирались грозные тучи. Дворянское спокойствие было нарушено Сперанским еще двумя указами: относительно “придворных званий” и относительно экзаменов на гражданские чины. Прежде придворные звания предполагали и чины. Согласно указу, звания при дворе не давали право на чин, тем самым и отбиралось право занимать высшие государственные должности без делового подтверждения. Прежде чины давались за заслугу лет, теперь для получения чина коллежского асессора требовался университетский диплом. А это значит, что высшие чины можно было получать при наличии образования. Такой подход приоткрывал возможность для продвижения по государственной службе разночинной интеллигенции. Оба указа вызвали открытое возмущение и ненависть в отношении Сперанского. Восстала вся аристократия, так как он поднял руку на то, что считалось веками их неприкосновенным правом. Люди, поседелые на службе, вдруг лишались всякой надежды на повышение. Стон и плач распространился по целой империи, и провинции, до тех пор равнодушные к петербургским сплетням, присоединились к столицам в общем хоре проклятий. Сарказмы посыпались на дерзкого “поповича”. Кто-то на публичном маскараде в Петербурге привлек общее внимание, нарядившись в старинный мундир и повесив себе на спину надпись: “№ 1.200.301, вечного цеха титулярный советник13”. Кажущаяся непоследовательность указа давала обильную пищу критике. Спустя два года Карамзин справедливо замечал в своей записке, что у нас требования от чиновников, которых прежде вовсе не было, вдруг стали выше, чем в самых просвещенных государствах. “У нас председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский - свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор - пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших - римское право, или умрут надворными и титулярными советниками!”14. Люди, которые и не доходили до таких преувеличений, не могли однако не заметить, что вследствие нового закона опытность совершенно исключалась на первое время из высших административных мест. Всех поражала явная несообразность - требовать от чиновников не специального образования, необходимого для службы, а общего, которое по-видимому вовсе для нее не нужно. Через несколько лет к этим причинам осуждения можно было прибавить новые: испытание седых экзаменующихся не могло быть серьезным; экзамен тотчас превратился в пустую формальность, или, что еще хуже, в торговлю университетскими свидетельствами. Во всех этих нареканиях была, разумеется, доля правды. Радикальная ошибка новой меры состояла в том, что она касалась не только будущего, но и не щадила и настоящего. В сущности не было никакой необходимости подвергать такому истязанию людей, состарившихся на службе, и достаточно было устранить необразованных чиновников на будущее время, назначив, например, срок, после которого не допускается производство без аттестата. Но это единственный серьезный упрек, который можно сделать указу 1809г. Все другие разлетаются при первом внимательном взгляде. В особенности Сперанский показал такт государственного человека, требуя вообще государственного аттестата, а не специального административного экзамена. Последний был невозможен в тогдашней России. Специальное испытание хорошо там, где существует наука права, где есть отработанная судебная практика, юридическая или политическая литература. Ничего у нас тогда не было; оставалось поэтому ограничиться требованием общего образования, с целью - доставить службе людей более развитых умственно и нравственно. В пределах возможности эта цель была достигнута. С 1809г. старинные подьячие, наследники московских приказов, постепенно отодвигаются в ряды низшей администрации, и уровень служебной нравственности, как ни низко стоял он по временам, поднимается сравнительно с тем временем, когда, без зазрения совести, службы назывались “наживочными делами” и люди, составляющие гордость потомства, не стыдились однако обкрадывать свое отечество. Возражая своим оппонентам, Сперанский доказывал, что положение дел таково, что латание дыр уже невозможно. Нужна кардинальная реформа. Он писал: “Все жалуются на запутанность и смешение гражданских наших законов. Но каким образом можно поправить и установить их без твердых законов государственных? К чему законы, распределяющие собственность сия ни в каком предположении не имеет твердого основания? К чему гражданские законы, когда скрижали их каждый день быть разбиты о первый камень самовластия? Жалуются на запутанность финансов: но как устроить финансы там, где нет общего доверия, где нет публичного установления, порядок их охраняющего? Жалуются на медленность успехов просвещения и различных частей промышленности. Но где начало их животворящее? К чему послужит народу просвещение? К тому только, чтобы яснее он обозрел всю горесть своего положения?”15. Голоса, тех, кто видел крайнюю необходимость предлагаемых мер, в основном исходили от средних и нижних слоев русского общества. Однако они тонули в криках власть предержащих. “После такой неслыханной дерзости “поповича” уж, конечно, нельзя было не признать человеком самым опасным, стремящимся к управлению всех состояний, к демократии и оттуда к ниспровержению всех основ империи”,- писал Д.Н. Сеславин. Поднялся страшный вопль. За эти указы Сперанского обвинили не более не менее как в наглом стремлении к революции. Даже отдельные слова и выражения, содержащиеся в указах, подписанных, кстати, императором, для многих аристократов казались оскорбительными. Однако дело было сделано. |