Административное право. Административная власть как категория. Статья Административная власть как правовая категория
 Скачать 23.25 Kb.
|
|
Название документа Статья: Административная власть как правовая категория (Зеленцов А.Б.) ("Административное право и процесс", 2021, N 2) Примечание к документу Дата 26.01.2021 Информация о публикации Зеленцов А.Б. Административная власть как правовая категория // Административное право и процесс. 2021. N 2. С. 35 - 41. DOI: 10.18572/2071-1166-2021-2-35-41 (www.doi.org). Документ предоставлен КонсультантПлюс "Административное право и процесс", 2021, N 2 АДМИНИСТРАТИВНАЯ ВЛАСТЬ КАК ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ А.Б. ЗЕЛЕНЦОВ Зеленцов Александр Борисович, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, доктор юридических наук, профессор. Статья посвящена вопросам теоретического осмысления административной власти как категории публичного права. Раскрывается ее соотношение с понятиями исполнительной власти и публичной власти, выявляются ее сущностные правовые характеристики, юридическая природа и функции. Ключевые слова: административная власть, публичная власть, государственная исполнительная власть, правительственная власть, муниципальная власть, полномочия, публичный интерес, публичная администрация, правительство, политическое руководство. Administrative Authority as a Legal Category A.B. Zelentsov Zelentsov Aleksandr B., Honored Lawyer of the Russian Federation, Professor of the Department of Administrative and Financial Law of the Peoples' Friendship University of Russia, LL.D., Professor. The article is devoted to the theoretical understanding of administrative power as a category of public law. Its correlation with the concepts of executive power and public power is revealed, its essential legal characteristics, legal nature and functions are revealed. Key words: administrative power, public power, state executive power, government power, municipal power, powers, public interest, public administration, government, political leadership. Введение В современной российской административно-правовой науке понятие "административная власть" практически не используется и находится в тени конституционно-правовой категории "исполнительная власть". Отдельные попытки его применения в теории административного права не получили пока широкой поддержки, и можно констатировать отсутствие сколько-нибудь развернутых и законченных исследований административной власти как социально-правового явления и элемента понятийно-категориального аппарата административно-правовой науки. В свое время подобного рода исследовательский вакуум наблюдался и в отношении категории "публичная власть", которая лишь в последние два десятилетия стала предметом теоретического осмысления и ныне нашла закрепление в Конституции Российской Федерации. Отсутствие в российской науке исследований административной власти в значительной мере обусловлено утвердившимся в постсоветский период пониманием административного права как права исполнительной власти. Этот подход задал вектор конституционализации административного права России и породил тенденцию к обновлению его категориально-понятийного аппарата, в результате которого конституционно-правовая категория "исполнительная власть" заняла в нем одно из центральных мест. Вместе с тем сквозь призму этой научной категории оказалось невозможно в полной мере отразить все многообразие предметной сферы динамично изменяющегося административного права. В частности, административная реформа привела к тому, что в круг его субъектов, осуществляющих публичное управление, в теории, законодательстве и судебной практике стали включаться не только органы исполнительной власти, но и административные органы, обслуживающие деятельность законодательной и судебной власти, муниципальная администрация, а также иные негосударственные органы, организации и лица, наделенные административно-публичными полномочиями. Гетерогенный состав и различия в правовой природе таких субъектов при осуществлении ими управленческой деятельности в публичных интересах исключают возможность безоговорочно использовать для их обозначения термины "исполнительная власть", "органы (субъекты) исполнительной власти" и порождают необходимость в новом, собирательном понятии. Это обусловило постепенное введение в понятийный аппарат административно-правовой науки предельно общей, фундаментальной категории "публичная администрация", способной охватить своим содержанием не только органы исполнительной власти, но и иных субъектов, реализующих управленческие функции в публичном интересе <1>. -------------------------------- <1> См.: Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Концепция публичной администрации в современном административном праве (сравнительно-правовое исследование) // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия: Право. 2019. Вып. 4. С. 640 - 641. Властные полномочия, которыми наделяются субъекты, охватываемые понятием "публичная администрация", в своей совокупности не тождественны полномочиям, составляющим содержание исполнительной власти. Властные полномочия публичной администрации в своем системном единстве представляют собой специфическое административно-правовое явление, получившее в теории обозначение административная власть. Разграничение между понятиями исполнительной власти и административной власти как власти публичной администрации приобретает принципиальное значение для формирования современной парадигмы теории административного права России. При обновлении терминологического и понятийного аппарата этой теории "именно администрация, административная деятельность и административная власть должны быть положены в основу понимания административного права" <2>. Эта идея предопределяет направленность настоящей статьи на теоретическое осмысление административной власти в качестве правовой категории, установление ее содержания и места в категориальном ряду административно-правовой науки, выявление ее соотношения с понятием исполнительной власти. -------------------------------- <2> См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2007. С. 39. I. Административная власть versus исполнительная власть: проблема соотношения понятий. Содержательный правовой анализ категории "административная власть" и теоретическое осмысление ее юридической природы в правовом государстве неизбежно связаны с проблемой уяснения ее коррелятивной связи с понятием исполнительной власти. В научной литературе сложилось несколько относительно самостоятельных подходов к интерпретации соотношения этих понятий. Во-первых, это подход аутентифицирующий, практически отождествляющий административную власть и государственную исполнительную власть <3>. -------------------------------- <3> См.: Там же. С. 38 - 40. Во-вторых, подход, трактующий административную власть в двух значениях: как разновидность государственной власти либо как правоохранительный сегмент исполнительной власти. При таком подходе административная власть понимается: а) в наиболее широком смысле - как подвид государственной власти, деятельность органов исполнительной власти, связанная с осуществлением исполнительных и распорядительных функций; б) в более узком значении - как деятельность только той части органов исполнительной власти, которые связаны с правоохранительными функциями государства, осуществляемыми, например, органами внутренних дел, таможенными органами и др. В этом случае в качестве решающего фактора, дающего основания для определения власти как административной, рассматривается право соответствующих органов на распорядительство в сфере своего ведения, в том числе на применение внесудебного принуждения к гражданам и организациям <4>. -------------------------------- <4> См.: Конституционное право: Энциклопедический словарь / Сост. С.А. Авакьян. М.: Норма, 2007. URL: law.niv.ru>doc/dictionary/constitutional...index.htm (дата обращения: 13.12.2020). В этой концепции административная власть в широком смысле по своему содержанию практически сводится к исполнительной власти. Вызывает вопросы использование критерия правоохранительных функций государства в качестве основания для построения концепта административной власти в узком смысле. Правом на распорядительство и осуществление внесудебного принуждения обладают не только правоохранительные, но и другие органы исполнительной власти, а также иные организации, наделенные публичными полномочиями (например, ЦБ РФ). Дискуссионным является в литературе не только вопрос о соотношении понятий исполнительной власти и административной власти, но и вопрос об их генезисе, т.е. о том, какая из них - исполнительная или административная - является первичной. В решении этого вопроса обозначились три основные теоретические позиции: 1. Исполнительная власть - это административная власть в условиях правового государства, в котором организующая, универсальная, распорядительная, профессиональная административная власть становится еще и подзаконной и подконтрольной. По логике этого подхода в полицейском типе государства, которое предшествовало правовому типу государства, административная власть не являлась исполнительной: только превратившись в подконтрольную и подзаконную, административная власть становится исполнительной, которая выступает более высокой ступенью развития администрации <5>. Из этого можно сделать вывод, что исторически административная власть предшествует исполнительной. -------------------------------- <5> См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М.: БЕК, 1993. С. 61. 2. Административная власть "возникает только тогда, когда в системе органов государственной власти (строго говоря, не только исполнительной) создаются такие структуры, которые реализуют свои полномочия во внеполитическом порядке независимо от любой партии" (даже имеющей большинство в парламенте) и "независимо от правительства, которое всегда и в любой стране... является институтом реализации политических полномочий" <6>. Эта концепция сводит суть административной власти к власти, возникающей в системе государственного аппарата, т.е. к власти профессиональных государственных служащих, обладающих статусом чиновников, дистанцированных от политики, но служащих инструментом ее реализации. -------------------------------- <6> См.: Административное право: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М.: Изд-во РАГС, 2003. С. 80. 3. Административная власть - это власть, производная от исполнительной власти. Она является с юридической точки зрения основным элементом административно-правового режима (М. Ориу). В рамках этого подхода в содержании исполнительной власти проводится различие между правительственной властью, которая руководит деятельностью публичной администрации как носителя административной власти <7>. Исходя из принципа разделения между политикой (руководством) и административной властью в системе исполнительной власти правительственная власть понимается как "политическая" и "верхняя" грань (инстанция) административной власти. Правительственная власть (правительство) осуществляет руководство общим ходом государственных дел и при необходимости использует имеющиеся рычаги контроля за относительно автономной административной властью, непосредственным носителем которой выступает публичная администрация. -------------------------------- <7> См.: Vaquer Caballeria M. El poder administrativo // Estudios de Derecho publico en homenaje a Luciano Parejo Alfonso. Tomo 2. Valencia. 2018. P. 1244 - 1245. Во Франции, например, различие между этими двумя частями (модусами) исполнительной власти начинает проводиться еще в XIX в. При этом отдельные авторы (Ж.-М. Дежерандо, Ж. Бержерон и др.) предлагали вообще пересмотреть классическую концепцию разделения властей и разграничивать четыре базовых власти государства: административную, законодательную, судебную и правительственную. Причем независимо от того, как правительственная функция интегрируется представителями этого направления в общую систему государственных функций, общей чертой их подходов является отграничение правительственной власти от административной власти, в непосредственную задачу которой входит исполнение законов <8>. -------------------------------- <8> См.: Pierre Serrand. Administrer et gouverner. Histoire d'une distinction, Jus Politicum, n° 4. URL: http://juspoliticum.com/article/Administrer-et-gouverner-Histoire-d-une-distinction-219.html; Prelot Marcel. La Notion de Pouvoir Administratif P.: Le Caire, 1950. 331 p.; Cerulli Irelli Vincenzo. Il potere amministrativo e l'assetto costituzionale delle funzioni di governo // Rivista Diritto pubblico. 2011. N 1. Gennaio - aprile. P. 33 - 88. DOI: 10.1438/36247. Разграничение между правительством и публичной администрацией является одним из общих положений в административно-правовой науке современных государств <9>. Это разграничение проводится в зависимости от того, идет речь о политическом руководстве или об административной деятельности, подчиненной не только законам, но и решениям правительства. Соответственно, правительству изначально отводится роль политического компонента исполнительной власти, который выступает как предмет регулирования преимущественно норм конституционного права. В то же время публичная администрация предстает как административный компонент исполнительной власти, деятельность которой попадает в сферу административно-правового регулирования, связанного с решением технико-управленческих вопросов исполнения законов. -------------------------------- <9> См.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 30. Подобный подход, основанный на специализации функциональных компонентов внутри единой системы исполнительной власти, становится вполне актуальным для теоретического осмысления тенденций ее развития в современной России. II. Дифференциация исполнительной власти и административная власть как разновидность публичной власти. В юридической литературе справедливо обращалось внимание на то, что действующая Конституция Российской Федерации устанавливает и закрепляет целостную систему единства и дифференциации публичной власти <10>. Для исполнительной власти, как и публичной власти в целом, свойственны характеристики единства и дифференциации. Одним из проявлений такой дифференциации является ее разграничение в функциональном аспекте на административную и правительственную власть, а в организационном - на публичную администрацию и правительство. -------------------------------- <10> См.: Югов А.А. Единство и дифференциация публичной власти: система разделения властей // Российская юстиция. 2017. N 9. С. 5 - 8. В системе разделения властей правительство по отношению к другим властям выступает как носитель исполнительной власти, ответственный за ее осуществление: оно правит, но не законодательствует и не судит. В то же время относительно публичной администрации оно предстает прежде всего как высшее звено исполнительной власти, которое осуществляет политическое руководство, определяя цели и приоритеты административной деятельности и подзаконного регулирования. В ст. 110 Конституции Российской Федерации установлено, что Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть под общим руководством Президента Российской Федерации. Вместе с тем Правительство Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех из них, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации. В этом случае можно утверждать, что в российской конституционной модели правительственную власть по отношению к федеральной государственной администрации, представленной федеральными органами исполнительной власти, осуществляют два конституционных органа - Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации. Административная власть публичной администрации связана с реализацией административной функции в таких ее формах, как обеспечение правопорядка и безопасности, предоставление публичных услуг, содействие и поддержка инициативных проектов частных лиц, направленных на обеспечение публичного интереса, защита прав и законных интересов этих лиц, использование мер административного принуждения, включая отдельные административно-юрисдикционные меры, и т.д. Такая общая функциональная дифференциация содержательных компонентов исполнительной власти не исключает возможности осуществления правительством (правительственными органами и должностными лицами) не только руководящей, но и административной функции. Например, министры в качестве членов правительства реализуют политические полномочия, а в качестве руководителей министерств - политические и административные. Органы и должностные лица публичной администрации по общему правилу реализуют только технико-управленческие, административные функции. Публичная администрация как организационная структура интегрирована в систему исполнительной власти, однако эта интегрированность не означает полного совпадения структур исполнительной власти и публичной администрации. Это обусловлено не только разграничением между публичной администрацией и правительством, но и тем, что в систему исполнительной власти она входит только той своей частью, которая представлена государственной администрацией. Другой ее (негосударственной) частью выступает администрация муниципальных образований, которая также реализует публично значимые полномочия административной власти. Муниципальная власть выделена в самостоятельный вид публичной власти и не находится в иерархическом подчинении государственной власти. Она вправе сама определять свои внутренние административные структуры в виде муниципальной администрации для обеспечения эффективного управления в интересах местного сообщества. В системе публичной власти ее системообразующим ядром, вне всякого сомнения, выступает государственная власть: она является общезначимой для всего общества и суверенной. Специфика муниципальной власти, в отличие от государственной, состоит в отсутствии у нее собственных специализированных органов принуждения и судебной власти. По общему правилу создание таких специализированных органов считается излишним, коль скоро исполнимость решений местной администрации и других муниципальных органов может обеспечиваться соответствующими органами принуждения и суда в рамках реализации единой формы публичной власти. Таким образом, любая административная власть только в том случае является властью, если она обеспечена необходимым принуждением, но это вовсе не означает, что административная власть реализуется только через меры принуждения. Власть нельзя отождествлять с принуждением, принуждение - это лишь один из инструментов властвования. Отсутствие у местной администрации своего аппарата принуждения не лишает ее административную власть свойства публично-правовой власти. В юридическом смысле публичная власть характеризуется как совокупность закрепленных в законе полномочий, которые предоставлены для управления общественными делами и обеспечения общего блага (общей пользы) общества и реализуются посредством принятия и исполнения односторонних решений официального характера. В Конституции Российской Федерации (в ред. 2020 г.) понятие "публичная власть" используется в целом ряде статей (ст. 67, 71, 80, 131, 132, 133). В ч. 3 ст. 132 Основного Закона юридически закрепляется категория "единая система публичной власти в Российской Федерации". В эту систему включаются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Административная власть выступает как один из механизмов публичной власти, функционально определенный правопорядком для исполнения законов и достижения конкретных управленческих целей. Она характеризуется наличием у публичной администрации особых полномочий, которыми правопорядок не наделяет других субъектов правоотношений. Административная власть вверяется органам публичной администрации для удовлетворения публичных интересов, реализация которых отнесена к сфере их компетенции, что оправдывает особый характер ее содержания как разновидности публичной власти. III. Понятие и юридическая природа административной власти. В отечественном правоведении понятие "административная власть" не получило еще однозначного и сколько-нибудь развернутого определения. В зарубежной науке среди различных интерпретаций категории "административная власть" (potere amministrativo (итал.), poder administrativo (исп.), pouvoir administratif (фр.), verwaltungsgewalt (нем.)) наиболее распространенным является подход, полагающий как должное, что административная власть представляет собой силу, которой в соответствии с конституцией и законодательством наделяется публичная администрация для конкретной реализации публичных интересов <11>. При таком подходе принадлежность этой власти публичной администрации рассматривается в качестве одной из важнейших ее характеристик. Этим объясняется тот факт, что понятия "административная власть" и "власть публичной администрации" принято рассматривать как тождественные. -------------------------------- <11> См.: Manganaro Francesco. El poder administrativo en la jurisprudencia de la Corte Europea de los derechos del hombre // ANALES No 43 - Facultad de Cs. Juridicas y Sociales. U.N.L.P. 2013. P. 40. В качестве методологической основы для интерпретации сущности административной власти весьма продуктивным оказывается сложившийся в российском правоведении подход, представляющий государственную власть как субъективное право государства, точнее, как совокупность его субъективных прав <12>. В контексте такого подхода административная власть в правовом смысле предстает в качестве сложного комплекса субъективных прав, реализуемых в особого рода правоотношениях. В этих отношениях субъективные права предоставляются публичной администрации (входящим в нее органам, организациям и должностным лицам) для обеспечения общего интереса и приобретают юридическое значение административных полномочий. Они характеризуются тем, что в одностороннем порядке проецируют свое воздействие на третьих лиц независимо от их воли, обусловливая их подчиненное положение. Эти полномочия дают возможность в одностороннем порядке создавать юридически значимые ситуации, разрешать юридические дела, возлагать обязанности или освобождать от них, изменять или прекращать правоотношения, даже вопреки воле участвующих в них лиц. Властная сила этих полномочий проистекает из публично-правового закона, но закон же устанавливает пределы и цели их использования, а также возможность судебного контроля за их применением. -------------------------------- <12> См.: Лановая Г.М. Государственная власть: теоретико-правовой анализ // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 29 - 33. Административное полномочие как субъективное публичное право администрации по отношению к другой стороне выступает в форме правомочия, т.е. предусмотренной законом возможности субъекта совершать определенные действия и требовать известных действий от другого субъекта. Публично-правовая специфика административного полномочия состоит в его одностороннем характере. В юридической модели административной власти в качестве ее первичного элемента ("первичной клеточки") предстает юридически значимое веление - одностороннее публичное правомочие, которое действующее законодательство признает за публичной администрацией для обеспечения публичного интереса. Односторонний характер этого правомочия состоит в возможности публичной администрации влиять на правовой статус другой стороны независимо от ее согласия. С этим правомочием корреспондирует обязанность другой стороны подчиниться велению - предъявляемым властным требованиям. При неисполнении обязанности публичная администрация по общему правилу имеет гарантированную законом возможность своими силами, самостоятельно, без обращения в суд принудить к ее осуществлению. Одностороннее публично-правовое правомочие выступает как прерогатива, характеризующая сущность административной власти. В отличие от публичной администрации как носителя административной власти субъекты частного права, а также частные субъекты публичного права (граждане и организации) не вправе принудительным образом осуществлять свои притязания. В случае неисполнения другой стороной своих обязанностей они должны обратиться в суд или иной компетентный орган за их принудительной реализацией и защитой нарушенного права. Таким образом, административное полномочие в управленческих отношениях представляет собой прерогативу, выходящую за рамки общего права, которую административный закон не рассматривает как злоупотребление правом, а определяет как преимущество административной власти, привилегию, которая предоставляется ей в публичном интересе. В отличие от правомочия в гражданско-правовом отношении административное правомочие состоит не только в легальной возможности в одностороннем порядке навязывать свою волю другой стороне, но и в наличии у нее средств самостоятельной, внесудебной защиты своих велений, выраженных в административных актах и действиях. Эти правомочия публичной администрации могут применяться только для тех целей, для которых они предписаны публично-правовой нормой, и в предусмотренных ею случаях. Административная власть у публичной администрации отсутствует, когда ее деятельность регулируется частным правом. Административное полномочие обычно называют юридической квинтэссенцией административной власти: оно создает для своих адресатов правовую ситуацию подчинения. Административная власть как юридически выраженная воля публичной администрации имеет своим содержанием не одно, а целую совокупность различных административных односторонних полномочий, обеспеченных возможностью применения административного принуждения. Юридической мерой власти конкретного органа публичной администрации выступает его компетенция как совокупность юридически установленных властных прав (полномочий) и обязанностей. Исходя из этого в правовом смысле административная власть может быть определена как совокупность юридических полномочий, которые действующее законодательство признает за публичной администрацией для удовлетворения общего интереса, подчиняя их осуществление закону и судебному контролю. IV. Основные признаки административной власти. В современном государстве исполнительная власть реализует две базовые функции: административную функцию, в рамках которой осуществляются полномочия по исполнению законов и административно-распорядительные полномочия (в том числе дискреционные), и правительственную (политическую) функцию. Исходя из этого разграничения функций можно выделить целый ряд отличительных черт административной власти, характеризующих ее как самостоятельное административно-правовое явление. Во-первых, административная власть на уровне государства является функциональным видом исполнительной власти, непосредственно направленным на исполнение закона путем целенаправленной и оперативной исполнительно-распорядительной деятельности. В отличие от нее правительственная власть как функциональный вид исполнительной власти связана с идеей исполнения закона на уровне политического руководства общим ходом управленческих дел, определением приоритетов и общих задач административной деятельности. Во-вторых, административная власть - это исполнительно-распорядительная власть, в ведении и непосредственном распоряжении которой находятся огромные ресурсы: организационные, информационные, экономические, финансовые и др. Однако она не может быть сведена только к управлению и исполнению закона. Она выполняет многообразные функции, которые в общем виде в теории обозначаются как административные. Помимо исполнения закона, в систему этих функций включаются административное нормотворчество и административная юрисдикция по разрешению административно-правовых конфликтов. В-третьих, носителем административной власти является публичная администрация (государственная и муниципальная), наделенная законом необходимыми для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности полномочиями. Структура административной власти в системе публичной администрации строится на основе бюрократической организационной модели по принципу административной иерархии: она подразделяется на иерархические уровни, и ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим. Власть публичной администрации характеризуется преемственностью и постоянством: цели, которые перед ней ставятся, требуют непрерывной, непрестанной, каждодневной деятельности. Для оперативного и эффективного управления, предоставления публичных услуг и обеспечения общих интересов она должна быть независимой от возможных ситуаций политического кризиса, в котором может оказаться правительственная власть. Это требование к постоянству и стабильности публичной администрации находит свое выражение в образной формуле: правительства приходят и уходят, а публичная администрация остается. Таким образом, административная власть осуществляется публичной администрацией, которая в одностороннем порядке разрешает, предоставляет, ограничивает, запрещает и при этом на законных основаниях не нуждается в согласии другой стороны - адресата ее предписания. В-четвертых, характерной чертой административной власти является ее подчиненное положение по отношению к правительству. Специфика этой подчиненности состоит в том, что в правовом государстве административная власть не имеет идеологической основы: публичная администрация идеологически нейтральна, она следует политическим установкам правительства (любого, имеющего право на законных основаниях определять политику) и делает это объективно, подчиняясь закону. Административная власть переводит политические установки руководства в организационные задачи управления и решает их. Однако подчинение административной власти политике правительства в правовом государстве имеет свои законные пределы: правительство не может распоряжаться административным аппаратом произвольно, по своему усмотрению, злоупотреблять своими полномочиями, поскольку он не является добычей или вотчиной правительства и стоящих за ним партий. В любом случае административная власть должна действовать на основе закона, объективно и стоять на службе общих, публичных интересов. Постоянство публичных служащих, гарантированное их статусом, обеспечивает их нейтралитет. В-пятых, атрибутом административной власти является односторонний властный характер исходящих от нее административно-правовых актов, выступающих основной формой административной деятельности. Юридически-властный характер полномочий публичной администрации сообщает властность издаваемым административным актам, которая проявляется в обязательности их исполнения как адресатами, так и самой администрацией. Содержащиеся в этих актах властные веления в одностороннем порядке порождают юридические последствия для тех, кому они адресованы, и для этого не требуется получения их согласия. Вместе с тем в правовом государстве публичная администрация может, наряду с принятием односторонних актов, в установленных законом случаях заключать с частными лицами административно-правовые договоры. В отличие от односторонних актов такие договоры не подавляют инициативу и самостоятельность частных лиц, а учитывают ее и создают условия для лучшей исполнимости предмета договора. В определенных случаях равноправное взаимодействие частных лиц и субъектов административной власти в договорной форме позволяет найти более эффективное и оптимальное решение, чем одностороннее властное веление. В-шестых, административная власть государства является по сути своей императивной и принудительной. Для обеспечения исполнения закона и своих распоряжений административная власть в случаях, предусмотренных законом, имеет право на самостоятельное применение внесудебного административного принуждения. В непосредственном ведении административной власти (ее аппарата) находятся учреждения и институты, олицетворяющие материальную, силовую мощь государства - вооруженные силы, в том числе армия, полиция, органы безопасности, специализированные принудительные учреждения. В-седьмых, административная власть в правовом государстве приобретает свойство объективности. Если частные субъекты могут реализовать свои права субъективно, по своему усмотрению, то административные полномочия должны осуществляться объективно. Административная власть должна опираться на юридические основания и быть беспристрастной: решение или действие административной власти в отношении частных лиц должно быть следствием правовой нормы, а не произвола, милости или привилегии. В-восьмых, в правовом государстве административная власть не имеет иного источника, кроме позитивного права - Конституции и других законодательных актов, которым она подчиняется. Административные полномочия существуют и реализуются на основе норм объективного права: полнота их осуществления обеспечивается административным правом. Таким образом, административная власть основана на законе, носит подзаконный и подконтрольный характер. В-девятых, в правовом государстве административная власть типизирована и формализована. Типизация власти означает, что органы и должностные лица публичной администрации не могут самостоятельно решать, какие виды административной деятельности они будут осуществлять: они должны выполнять только те, которые были установлены для них законом при определении компетенции. В качестве субъектов административной власти они не могут для себя изобрести компетенцию, отличную от той, которая предусмотрена законом. Типизация административной власти означает, что каждый ее субъект может осуществлять только те полномочия, которые предусмотрены законом, а не другие, и он не может принимать типы мер, которые не входят в его компетенцию. В правовом государстве закон не только определяет цели и типизирует правосубъектность административной власти, но и формализует способы ее осуществления в рамках административных процедур. Эти процедуры предоставляют публичной администрации средства выявления публичных интересов и оптимизации их определения, а гражданам - средства защиты своих интересов. Реализация административной власти в рамках административных процедур - одно из условий повышения ее прозрачности и минимизации управленческих конфликтов. К сожалению, приходится констатировать, что Россия до сих пор остается единственной страной на постсоветском пространстве, где отсутствует полноценный законодательный акт об административных процедурах, которые ныне регулируются преимущественно на подзаконном уровне. Такой подход вряд ли можно считать соответствующим стандартам правового государства. Заключение. В современных условиях Российской Федерации необходима сильная и четко регламентированная административная власть, которая призвана обеспечивать эффективное выполнение управленческих функций и гарантировать реализацию и защиту публичных интересов. В правовом смысле административная власть представляет собой совокупность юридических полномочий, которые действующее законодательство признает за публичной администрацией для удовлетворения общего интереса, подчиняя их осуществление закону и судебному контролю. Правовое государство предполагает формализацию способов ее осуществления в рамках административных процедур, получающих публично-правовое закрепление в специальных законодательных актах. Литература 1. Административное право: Учебник / Под общей редакцией Г.В. Атаманчука. Москва: Изд-во РАГС, 2003. 391 с. 2. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под редакцией А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. Москва: Спарк, 2003. 462 с. 3. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для студентов юридических вузов и факультетов / Д.Н. Бахрах. Москва: БЕК, 1993. 301 с. 4. Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Концепция публичной администрации в современном административном праве (сравнительно-правовое исследование) / А.Б. Зеленцов, О.А. Ястребов // Вестник Санкт-Петербургского университета. 2019. Серия 14. Право. Т. 10. N 4. С. 626 - 654. 5. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник / Ю.М. Козлов. Москва: Юристъ, 2007. 554 с. 6. Лановая Г.М. Государственная власть: теоретико-правовой анализ / Г.М. Лановая // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 29 - 33. 7. Югов А.А. Единство и дифференциация публичной власти: система разделения властей / А.А. Югов // Российская юстиция. 2017. N 9. С. 5 - 8. 8. Cerulli Irelli V. Il potere amministrativo e l'assetto costituzionale delle funzioni di governo / V. Cerulli Irelli // Rivista Diritto pubblico. 2011. Vol. 1. P. 33 - 88. DOI: 10.1438/362479. 9. Manganaro F. El poder administrativo en la jurisprudencia de la Corte Europea de los derechos del hombre / F. Manganaro // Anales Facultad De Ciencias Juridicas Y Sociales U.N.L.P. 2013. Vol. 43. P. 39 - 57. 10. Prelot M. La Notion de Pouvoir Administratif / M. Prelot. Paris: Le Caire, 1950. 331 p. 11. Serrand P. Administrer et gouverner. Histoire d'une distinction / P. Serrand // Jus Politicum. 2010. Vol. 4. URL: http://juspoliticum.com/article/Administrer-et-gouverner-Histoire-d-une-distinction-219.html. 12. Vaquer Caballeria M. El poder administrativo / M. Vaquer Caballeria // Estudios de Derecho publico en homenaje a Luciano Parejo Alfonso. 2018. T. 2. Valencia. P. 1244 - 1245. Подписано в печать 26.01.2021 |