ТГП конспект лекций Ромашова. Ромашов Р. А. Теория права и государства
 Скачать 0.87 Mb.
|
|
собственно говоря, и обуславливает необходимость различения внутренних и внешних функций. К собственно внешним функциям следует отнести функцию обеспечения государственного суверенитета, а точнее его внешнего проявления – независимости в международной сфере. Рассматривая деятельность государства, направленную на обеспечение государственного суверенитета, следует отметить два основных пути. Прежде всего, это защита суверенитета путем противодействия внешним попыткам нарушить территориальную целостность, политическую или экономическую самостоятельность государства. Вместе с тем, некоторые авторы защищают право государства на реализацию собственных геополитических интересов, предполагающих решение стоящих перед государством задач за счет вмешательства в дела другого государства, объявленного в одностороннем порядке зоной жизненных интересов. При этом в качестве идеологической подоплеки нередко используются теории обосновывающие «избранность» той или иной нации или народности и – как следствие – неполноценность всех остальных людей. Защита государственного суверенитета на международной арене должна осуществляться также посредством международного сотрудничества, которое рассматривается как процесс договорных отношений между государствами в целях получения определенных, позитивных результатов. На договорных отношениях основываются экономические, политические, социально-культурные, военные, спортивные связи. Немаловажной особенностью реализации данного вида функций государства является участие в интеграционном процессе государств с различными политико-правовыми системами. В зависимости от времени осуществления выделяются постоянные и временные функции государства. Постоянные функции государства не ограничены во времени и, как правило, осуществляются государством в течение всего периода своего существования. Важнейшей постоянной функцией является забота государства о сохранении сообщества, члены которого данное государство образуют (Конституция России, к примеру, закрепляет характеристику прав и свобод человека и гражданина в качестве основной ценности и объявляет заботу о них основной целью государства). Данная функция в ряде случаев называется генеральной функцией государства. К постоянным функциям относятся также функции международного сотрудничества и защиты государственного суверенитета. Временные функции осуществляются государством на протяжении определенного периода, к примеру, временными являются функции, осуществляемые государством в условиях чрезвычайной ситуации. Ряд авторов в качестве критерия классификации функций государства выделяет принцип социально-политической значимости. По этому признаку различаются основные и производные функции государства. Основные функции – это наиболее общие направления деятельности государства по осуществлению «стратегических» целей и задач, стоящих перед ним в определенный исторический период. Производные функции представляют собой более узкие и конкретные направления государственной деятельности, в совокупности образующие основные функции. Например, если рассматривать в качестве основной политическую функцию государства, то в качестве производных от нее будут выступать функция формирования аппарата государственной власти, функция делегирования властных полномочий органам местного самоуправления, функция законотворчества и т.п. От функций государства следует отличать функции государственных органов. Последние, представляя собой лишь часть государственного механизма, не в состоянии самостоятельно решить проблемы общегосударственного масштаба. К примеру, функция законотворчества может рассматриваться и как функция государства и как функция государственного органа – Государственной Думы. При этом Государственная Дума, обладая правом разработки законопроекта и принятия закона, вместе с тем, не обладает правом придания принятому закону юридической силы. Это может сделать только государство в целом. При этом реализация законотворческой функции государства предполагает объединение законотворческих функций нескольких государственных органов, к числу которых, наряду с рассмотренной законотворческой функцией Государственной Думы, относятся функции Совета Федерации – органа, одобряющего принятый Государственной думой закон, Президента РФ, подписывающего закон, и, наконец, государственных средств массовой информации, в изданиях которых данный закон публикуется. 3. Организационно-правовые основы реализации функций государства Процесс реализации функций государства предполагает различение правовых и неправовых (организационных) форм, в рамках которых осуществляются обозначенные функциями направления государственной деятельности. К правовым формам реализации функций государства, как правило, относят правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную деятельность. Правотворческая деятельность – это деятельность направленная на подготовку, принятие и опубликование нормативно-правовых актов, определяющих основные правила поведения в обществе, а также закрепляющих процедуры реализации этих правил, разрешения спорных ситуаций, возникающих в следствие их претворения в жизнь, применения мер ответственности в отношении правонарушителей. Исполнительно-распорядительная деятельность – этоОт эффективности исполнительно-распорядительной деятельности зависит, будут ли законы и другие нормативные акты реализованы или они останутся лишь благими пожеланиями законодателя. Основное бремя по исполнению предписаний правовых норм лежит на органах управления (исполнительно-распорядительных органах), возглавляемых правительством страны. Это повседневная работа по разрешению разнообразных вопросов управленческого характера, для выполнения которой исполнительно-распорядительные органы издают соответствующие акты (подзаконные акты), контролируют процессы выполнения обязанностей, соблюдения запретов и т.п. Правоохранительная деятельность – это правоприменительная деятельность по охране правопорядка, прав и свобод граждан и т. д., включающая в себя принятие мер по предупреждению правонарушений, разрешению спорных ситуаций затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, реализации мер юридической ответственности. Неправовые (организационные) формы охватывают большой объем организационно-подготовительной работы в процессе осуществления функций государства. Такая деятельность является необходимой для реализации функций государства. Вместе с тем, мероприятия организационного характера непосредственно не связаны с юридически значимыми действиями, влекущими за собой правовые последствия. Это, например, подготовительная работа по сбору, оформлению и изучению различной информации при разрешении юридического дела, ознакомление с письмами и заявлениями граждан и т.п. Функции государства реализуются посредством определенных методов, т.е. приемов и способов. Методы осуществления функций государства достаточно многообразны. Так, выполняя охранительную функцию, государство использует методы убеждения и принуждения, для реализации экономической функции необходим целый набор экономических методов – экономическое прогнозирование, экономическое планирование, льготное кредитование и инвестирование, государственные субсидии, защита потребителей и др. Лекция 6. Механизм государства 1.Понятие и структура государственного механизма Соотношение понятий механизм государства и государственный механизм 2.Механизм государства (государственный аппарат), государственный орган, должностное лицо - представитель государственной власти 3.Негосударственные элементы государственного механизма. 1. Понятие и структура государственного механизма. Соотношение понятий механизм государства и государственный механизм Государственный механизм - это система объединенных структурными и функциональными связями институтов, деятельность которых направлена на достижение целей и решение задач, определяемых системой функций государства. До недавнего времени в теории государства и права понятие механизма государства употреблялось как адекватное феномену «государственный аппарат» (М.И. Байтин, А.Ф. Черданцев). При этом сам государственный аппарат рассматривался как в широком, так и в узком смысле. Узкий подход содержит в себе представление о структуре государственного аппарата как совокупности органов государственной власти и управления, в основу деятельности которых положен механизм государственного принуждения. Данная позиция в качестве первоосновы использует концептуальный подход, сформулированный В.И. Лениным, по мнению которого, под государственным аппаратом подразумевается, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество. Сторонники широкого понимания государственного аппарата (С.А. Комаров, А.В. Малько) включают в него, помимо органов государственной власти, государственные органы и учреждения не обладающие самостоятельными властными полномочиями, однако жизненно необходимые государству для эффективной реализации властных предписаний. Такие органы (учреждения) получили в науке название «материальных придатков государственного аппарата». Как правило, к материальным придаткам государства относят институты, при помощи которых реализуется государственное принуждение: вооруженные силы, полицию (милицию), органы безопасности, исправительные учреждения и т.д. Общим недостатком вышеперечисленных подходов является смешивание структурных и функциональных аспектов государственной организации общества и, как следствие, отождествление двух типов понимания государства: политического, в рамках которого государство рассматривается в качестве аппарата публичной политической власти, и социологического, в рамках которого государство представляется как форма социальной организации общества. Причем, если в условиях этатизации политико-правовой науки советского периода, практическое значение названной теоретической неточности было ничтожным (в силу фактического огосударствления всех сфер общественной жизни), то в условиях плюралистичной демократической системы, определенной Конституцией 1993г. в качестве идеальной модели государственного строя России, подобный подход представляется односторонним и, в силу этого, не соответствующим потребностям современного теоретического государствоведения. Изменения, произошедшие в последние годы в политико-правовой системе России, обусловили усиление влияния негосударственных институтов (органы местного самоуправления, политические партии вошедшие в парламент, СМИ и т.д.), которым государство передает часть своих функциональных полномочий и которые в различных сферах общественной жизнедеятельности достаточно активно влияют на процессы реализации функций государства. В сложившейся ситуации представляется уместным разграничение структурных и функциональных составляющих государства и, как следствие, различение феноменов «механизм государства» и «государственный механизм». Структуру механизма государства образуют государственные органы и учреждения, создаваемые по воле государства и действующие преимущественно в общегосударственных интересах. Таким образом понятие «механизм государства» тождественно понятию «аппарат государства» в его широком смысле. Категория государственный механизм включает в себя помимо механизма (аппарата) государства систему негосударственных органов, которым государство делегировало право реализации отдельных государственных функций и наделило их соответствующими государственными полномочиями (прежде всего полномочиями, связанными с правоприменительной деятельностью). Отношения между государственными и негосударственными институтами в государственном механизме могут быть условно названы «отношениями социального симбиоза» (взаимной полезности). Государство определяет и закрепляет при помощи правовых норм общезначимые правила поведения, реализует монополию на правосудие и государственное принуждение. Вместе с тем негосударственные институты оказывают влияние на правотворческие и правоприменительные процессы, конкурируют с государством в экономической сфере, ограничивают (при помощи общественных правозащитных организаций) возможности применения государственного принуждения. 2. Государственный аппарат, государственный орган, должностное лицо - представитель государственной власти. Важнейшей составляющей государственного механизма является государственный аппарат – совокупность органов государственной власти и должностных лиц - представителей государственной власти, которые от имени государства и в его интересах участвуют в реализации государственных функций. В основу создания и функционирования государственного аппарата положены принципы единства и разделения государственной власти. Единство государственной власти предполагает, что независимо от того, каким органом осуществляется государственная власть, каково функциональное и иерархическое положение этого органа, власть осуществляется от имени всего государства, гарантируется и санкционируется всем государством. Иными словами, власть государства суверенна в том смысле, что обладает приоритетом (верховенством) по отношению ко всем другим видам власти и в этом смысле является неделимой. Разделение власти рассматривается в двух смыслах: как разделение управленческого труда и как разделение объема властной компетенции. В первом случае имеет место разделение функциональных обязанностей, связанных с управленческой деятельностью. Как правило, называют три направления управленческой деятельности: - законодательная, - исполнительная, - судебная. В подобном смысле разделение власти характерно для любого государства (в том числе для тоталитарного). Разделение объема властной компетенции предполагает распределение объема властных полномочий между одноуровневыми органами (ветвями власти), которые могут не только реализовать управленческие функции в рамках своей компетенции, но и контролировать деятельность друг друга, препятствуя тем самым узурпации власти, перерастанию власти государства в деспотию. Таким средством контроля и ограничения является для ветвей власти «механизм сдержек и противовесов», впервые получивший свое теоретическое обоснование в работе французского мыслителя Ш. Монтескье «О духе законов». Юридическое оформление этот механизм получил в Конституции США 1787 года. В России, свое официальное признание в качестве гаранта стабильности конституционного строя, предпосылки и условия формирования правового государства механизм разделения властей получил в Конституции 1993 г. Ст. 10 Конституции содержит положение о том, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Взаимодействие законодательной (в лице Федерального Собрания) и исполнительной (в лице Президента и Правительства) ветвей власти предполагает, что законотворчеством, как видом властной деятельности, занимается Федеральное Собрание Российской Федерации, однако, для того, чтобы принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон вступил в юридическую силу, он должен быть подписан Президентом. В том случае, если последний не делает этого (налагает вето), закон юридическую силу приобрести не может – вступает в действие сдерживающий фактор. Вместе с тем, если при повторном голосовании за отклоненный закон проголосует квалифицированное большинство парламентариев (2/3 от представителей обеих палат), вето считается преодоленным и Президент обязан подписать закон – фактор противовеса. Следует подчеркнуть, что разделение государственной власти осуществляется не только по горизонтали, но и по вертикали (в ст. 11 Конституции закрепляется принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов). Принцип единства и разделения государственной власти обуславливает необходимость оптимального сочетания тенденций централизации и децентрализации, возникающих в процессе формирования и функционирования государственного аппарата. Суть первой сводится к сосредоточению властных полномочий у высокоорганизованной команды профессиональных управленцев, осуществляющих от имени государства монопольную деятельность в сфере правотворчества, правосудия, применения мер государственного принуждения. Децентрализация государственной власти, в свою очередь, предполагает ограничение властных полномочий административно-бюрократических структур рамками нормативных предписаний, определяющих пределы властной компетенции государственных органов и выступающих в качестве действенных средств взаимного контроля, взаимных сдержек и противовесов. Структуру государственного аппарата образуют государственные органы – создаваемые по воле государства обособленные функциональные институты (подразделения), наделенные определенным объемом властной компетенции и осуществляющие от имени государства правотворческую и правоприменительную деятельность. В качестве отличительных признаков государственных органов можно выделить следующие качественные характеристики: - Публично-правовой характер. Государственные органы создаются волевым решением государства, действуют от имени всего государства и распространяют свои властные предписания на всех субъектов права, подпадающих под юрисдикцию государства (публичный характер). При этом порядок формирования и функционирования государственных органов определяется действующим законодательством (правовой характер). - Нормативный порядок формирования и функционирования. Нормативному закреплению подлежит порядок формирования органа, объем его властной компетенции, место в системе иерархии государственных органов, порядок взаимодействия с другими государственными органами. - Объективность. Само существование государственного органа не зависит от воли лиц, данный орган составляющих (отставка Правительства означает смену его состава, а не ликвидацию государственного органа). - Обладание специальными правомочиями. Государственные органы реализуют монополию государства на законотворчество, правосудие, применение государственного принуждения. При помощи государственных органов осуществляется реализация функций государства в различных сферах. В связи с этим выделяются следующие критерии классификации государственных органов: 1) По способу образования: - выборные (представительные), - назначаемые (производные). Формирование представительных органов осуществляется путем выборов, в которых могут принять участие все граждане государства, обладающие активным (правом выбирать) избирательным правом. В России активным избирательным правом обладают граждане, достигшие 18-летнего возраста. Выборы в представительные органы государственной власти проводятся на альтернативной основе (как минимум два кандидата на одну должность). Назначаемые (производные) органы государства формируются в административном порядке (путем принятия волевого решения о создании органа и назначения на должность сотрудника). В ряде случаев назначение на должность предполагает процедуру одобрения выдвинутой в административном порядке кандидатуры представительным органом. В частности, представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства должна одобрить Государственная Дума. Назначение предполагает, что на должность претендует единственный кандидат. Если его кандидатура не получает одобрения, то процедура либо повторяется с участием этого же кандидата, либо рассматривается другая кандидатура. 2) По времени действия: - постоянные (не ограниченные сроком действия), - временные (ограниченные сроком действия). Постоянные государственные органы не ограничены в своих профессиональных функциях какими-либо сроками или обстоятельствами, действуют до ликвидации (реорганизации). Временные органы создаются для реализации конкретной функции и, после того, как эта функция выполнена, прекращают свое существование. Например, Конституция РФ устанавливает, что в случае возникновения необходимости в разработке и принятии новой Конституции, создается специальный орган – Конституционное Собрание, который полномочен решать вопрос о необходимости принятия новой Конституции и, в случае, если такое решение принято, разработать и принять Конституцию, после чего прекращает свое существование. 3) По функциональному назначению: - законодательные; - исполнительные; - судебные; - надзорно-контрольные и т.д. Законодательные органы государственной власти осуществляют деятельность, связанную с разработкой и принятием нормативных актов (законов), обладающих высшей юридической силой по сравнению с другими правовыми регуляторами (нормативными актами подзаконного характера, нормативными договорами, обычаями). К законодательным органам в Российской Федерации относятся Федеральное Собрание России, а также законодательные собрания субъектов Российской Федерации. Исполнительные органы государственной власти осуществляют деятельность, направленную на претворение в жизнь положений и принципов, получивших юридическое закрепление в действующем законодательстве. К исполнительным органам в Российской Федерации относятся федеральное Правительство, федеральные министерства, государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственные органы исполнительной власти местного уровня. Судебные органы государственной власти осуществляют правосудие по делам, связанным с разрешением спорных ситуаций, возникающих в процессе реализации правовых предписаний, а также определяют степень виновности лиц и устанавливают вид и объем наказания при совершении правонарушений. |