междунар. Российский новый университет
 Скачать 420.09 Kb.
|
|
РОССИЙСКИЙ НОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 00.0297.03.01 А.А. ВОЛОГДИН ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА И СПОСОБЫ ИХ ЗАЩИТЫ МОДУЛЬ 3 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА МОСКВА 2005 РОССИЙСКИЙ НОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 00.0297.03.01 Рабочий учебник Фамилия, имя, отчество студента____________________________________ Факультет _______________________________________________________ Номер договора __________________________________________________ А.А. ВОЛОГДИН ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА И СПОСОБЫ ИХ ЗАЩИТЫ МОДУЛЬ 3 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ И ИНЫЕ СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА МОСКВА 2005 А.А. Вологдин – кандидат исторических наук, доцент кафедры ТИГП ВАВТ Рецензент: Рекомендовано научно-методическим советом РосНОУ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА И СПОСОБЫ ИХ ЗАЩИТЫ Модуль 1. Права человека и гражданина: понятие, классификация, принципы Модуль 2. Механизм обеспечения и защиты прав человека и гражданина Модуль 3. Административно-правовые и иные способы защиты прав человека и гражданина. МОДУЛЬ 3 В модуле излагаются административно-правовые способы охраны прав граждан. Раскрывается право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Характеризуются общая и специальная административные жалобы, порядок их подачи и рассмотрения. Анализируется роль органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, адвокатуры и нотариата в защите прав и свобод граждан. Раскрывается правовая основа международно-правовой защиты, роль Комиссии ООН по правам человека и Европейского суда по правам человека. Рассматриваются виды ответственности за посягательства на права и свободы граждан. Для студентов Российского нового университета 00.0297.03.01 © А.А. Вологдин, 2005 © РосНОУ, 2005 ОГЛАВЛЕНИЕ БАЗОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ МОДУЛЯ НАУЧНО – ТЕМАТИЧЕСКИЙ ОБЗОР СОДЕРЖАНИЯ МОДУЛЯ 1. Виды административно-правовой защиты прав граждан 2. Государственный надзор и контроль в защите прав человека и гражданина 3. Роль прокуратуры РФ в защите прав и свобод граждан 4. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации 5. Роль адвокатуры и нотариата в защите прав и свобод граждан в РФ 6. Международно-правовая охрана прав человека 7. Ответственность за правонарушения, посягающие на права и свободы граждан ЗАКЛЮЧЕНИЕ ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ ЛИТЕРАТУРА ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЙ СЛОВАРЬ БАЗОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ МОДУЛЯ В модуле излагаются административно-правовые способы охраны прав граждан. Раскрывается право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Характеризуются общая и специальная административные жалобы, порядок их подачи и рассмотрения. Анализируется роль органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, адвокатуры и нотариата в защите прав и свобод граждан. Раскрывается правовая основа международно-правовой защиты, роль Комиссии ООН по правам человека и Европейского суда по правам человека. Рассматриваются виды ответственности за посягательства на права и свободы граждан. НАУЧНО-ТЕМАТИЧЕСКИЙ ОБЗОР СОДЕРЖАНИЯ МОДУЛЯ 1. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН В формировании и, особенно, в реализации прав и обязанностей граждан весьма значительна роль органов исполнительной власти. Они не только издают правовые акты, влияющие на содержание статуса гражданина, но и организуют исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к административно-правовому положению людей. Практика показывает, что именно во взаимоотношениях «гражданин – исполнительная власть» наиболее часто происходит нарушение, ущемление прав граждан, а также их за- конных интересов. Конституция Российской Федерации не только провозглашает права и свободы, но и наделяет граждан средствами защиты. К таковым относятся: 1. Создание организационно-правового механизма. Повседневная работа уполно- моченных государственных (муниципальных) органов по поддержанию и защите правопорядка. К их числу можно отнести суды, прокуратуру, государственные инспекции и другие. 2. Деятельность независимых от государства институтов адвокатуры, нотариата, профсоюзов и иных общественных организаций по оказанию помощи гражданам. 3. Активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные права. Их достаточно подробно регламентируют уголовно-процессуальное, административное и трудовое законодательство. Это позволяет лицу, привлекаемому к ответственности, защищаться от предъявленного обвинения, применяемых к нему принудительных мер. Гражданин может защитить свои права непосредственно сам или обратиться за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя их защитную деятельность. Основной гарантией прав граждан являются существующие в стране организационно-правовые институты. Они функционируют как по своей инициативе, так и в связи с поступлением к ним обращений граждан. Так, по желанию, можно воспользоваться юридической помощью коллегии адвокатов. Законодательство закрепляет и довольно четко регламентирует участие адвоката в гражданском и уголовном процессах. По существующим законам адвокат может составлять жалобы, заявления и другие документы правового характера; представлять права и законные интересы лиц, обратившихся за юридической помощью, во всех государственных и общественных организациях, в том числе по делам об административных правонарушениях, в решении жилищных, пенсионных, земельных и многих других дел. Необходимо отметить, что до настоящего времени участие адвокатов в административном процессе применяется недостаточно широко. Конституция Российской Федерации в ст.ст. 33 и 45 установила, что граждане России имеют право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные заявле- ния в государственные органы и органы местного самоуправления. Ежег.но в государственные и общественные организации поступают миллионы обращений граждан. По своей юридической характеристике они подразделяются на следующие виды: 1. Предложения – обращения граждан, направленные на улучшение деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и так далее. 2. Заявления – обращения граждан по поводу принадлежащего данному лицу права, закрепленного Конституцией РФ и действующим законодательством. 3. Ходатайства – обращения с просьбой о признании за лицом определенного статуса, прав или свобод. 4. Жалобы – обращения граждан по поводу нарушений. Они возникают в результа- те действия или бездействия, государственных или муниципальных служащих; решений юридических или физических лиц. Жалоба появляется тогда, когда отношения между гражданином и властью выходят за рамки позитивных. Цель подачи жалобы – восстановление и защита интересов гражданина от любых не- законных действий. Конечно, государственный орган иногда обнаруживает, что какой-то его акт может повлечь за собой нарушение прав и интересов граждан. В этом случае отмена этого положения также должна рассматриваться как охрана прав граждан. Право гражданина обжаловать акты субъектов власти – атрибут демократического государственного строя. Оно вытекает из особенностей административно-правовых и иных отношений, построенных на началах неравенства, и является средством защиты на- рушенных свобод и законных интересов индивида. При этом возможности всех сторон уравниваются. Жалоба является сигналом о существующих недостатках в работе исполнительной власти, способствует их преодолению и укреплению режима законности. Граждане могут обращаться к широкой сети различных органов. Они обязаны при- нимать и рассматривать жалобы, своевременно реагировать на них, принимать меры к восстановлению нарушенных прав и интересов граждан. Право граждан на обращение гарантируется отсутствием административных репрессий за подачу жалобы, обязанностью государства обеспечить неприкосновенность и безопасность личности, обращающейся с жалобой. К лицам, виновным в незаконном, бюрократическом отношении к разбору жалоб, применяют меры юридической ответственности. Принято различать административную и судебную жалобы. Они различаются по по- рядку рассмотрения. Административные жалобы– жалобы, направляемые в исполнительные органы власти в порядке административной подчиненности. По правовым признакам, принято различать общую и специальную административные жалобы. Порядок рассмотрения общих жалоб регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в редакции от 2 февраля 1988 г.) «О порядке рас- смотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который продолжает действовать в отсутствии новых нормативных актов и в части не противоречащей Конституции РФ 1993 г. Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируются норма- ми, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил, Кодексе РФ об административных правонарушениях, Таможенном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ и некоторых других актах. В ст. 33 Конституции Российской Федерации записано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Законодательные акты, регулирующие правовое положение иностранцев и лиц без граж- данства на территории России, гарантируют им право обжалования по вопросам, связан- ным с нарушением их субъективных прав и интересов. В Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в редакции от 2 февраля 1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» в пункте 7 записано, что «государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб обязаны: внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса». Существуют две официально установленные формы жалобы – устная и письменная. И та, и другая обладают одинаковой силой. Указ от 12 апреля 1968 г. не закрепляет обязательных требований к ним. Поэтому отсутствие того или иного реквизита не должно повлечь отказа в приеме жалобы. Полнота изложений информации является необходимым условием ее эффективного рассмотрения. Несколько особняком стоит вопрос об анонимных жалобах. Эта проблема была предметом острых дискуссий еще в советский период. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. было установлено, что государственные и общест- венные органы не рассматривают анонимные обращения, за исключением сигналов о пре- ступлениях, поступающих в правоохранительные органы. Вместе с тем отказ от рассмот- рения анонимок должен сопровождаться усилением защиты гражданина от преследования за справедливую критику. В России закон пока этого не обеспечивает. Любая жалоба обязательно регистрируется. Это позволяет обеспечить контроль за ее прохождением и рассмотрением. После регистрации жалоба передается должностному лицу, которое должно определить, будет ли она разрешена в данном органе или нет. При ее передаче в другую инстанцию, гражданин ставится об этом в известность. Согласно п. 5 Указа от 12 апреля 1968 г. «запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются». Однако это положение достаточно часто нарушается. Проверка жалобы является наиболее ответственной стадией всего производства. Компетентный орган обязан организовать объективное рассмотрение дела. Он должен обеспечить активное участие всех заинтересованных лиц. Установление истины возлага- ется на государственные органы, рассматривающие жалобу, или на того, кому передана предварительная проверка. Законодатель подчеркивает, что административный орган выступает в качестве официального. Он до вынесения решений обязан уточнить все фактические обстоятельства дела. После окончания проверочных действий составляется письменное заключение. Оно передается должностному лицу, уполномоченному принимать решение по жалобе, вместе с другими материалами дела. Значение этой стадии трудно переоценить. От содержания решения зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены. Независимо от того, кому была поручена проверка всей жалобы, решение по ней принимается властным волеизъявлением руководителя соответствующей структуры, либо ответственным должностным лицом, уполномоченным на то приказом или распоряжени- ем руководителя. Важным процессуальным моментом являются сроки рассмотрения, предусмотренные Указом от 12 апреля 1968 г.: а) до одного месяца в случаях, когда требуются дополнительное изучение и провер- ка; б) безотлагательно, если нет необходимости в дополнительных материалах; в) в иных случаях – не позднее 15 дней с момента получения. Существенный момент в рассмотрении жалобы гражданина – срок исполнения принятого решения, а также установление момента завершения всего производства. Законодательство России, действующее в настоящее время, отдельно эти сроки не выделяет. На практике, очень часто, окончанием производства по жалобе считают момент, когда направлен ответ заявителю или по ней начато исполнение. Специальная жалоба характеризуется следующими признаками: 1. Наличием специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотре- ния. 2. Специальными основаниями для обжалования, прямо названными в законе (на- пример, постановление об административном правонарушении). 3. Четким определением субъектов права, признанием таковыми лишь определен- ных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей. Специальная жалоба подается только лицом, привлеченным к ответственности, потерпевшим или его адвокатом или представителем. Общая жалоба – любым гражданином. 4. Составлением жалобы в обязательно письменной форме, с наличием адресатов (ст. 30.2 кодекса РФ об административных правонарушениях, ст. 50 Таможенного кодекса РФ). Общая жалоба может быть представлена в любом виде. 5. Специальными сроками подачи. Специальная жалоба должна быть направлена адресату в определенный срок – десять дней со дня вынесения постановления. 6. Если специальная жалоба подается через орган, вынесший постановление, он обязан в течение трех суток направить ее вместе с делом по подведомственности (ст. 30.2 КоАП РФ). 7. Процедурными особенностями в производстве по конкретным видам жалоб. При подаче в установленный срок специальной жалобы исполнение постановления о наложении административного взыскания может быть приостановлено. Обращение с общей жалобой таких последствий не влечет. 8. Специальными, более сжатыми сроками рассмотрения. Она рассматривается уполномоченным на то органом в 10-дневный срок. По некоторым делам установлены более сжатые сроки в 1–5 дней (ст. 30.5 КоАП РФ), в других случаях срок может быть больше (ст. 55 Таможенного кодекса РФ). 9. Адресатами специальной жалобы являются вышестоящие органы или суд. 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР И КОНТРОЛЬ В ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА С позиций обеспечения законности, охраны прав и свобод индивида следует оценивать роль государственного контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти. Формы их осуществления многообразны и связаны с конститу- ционными полномочиями органов и лиц, представляющих соответствующие ветви исполнительной власти. 1. Важной формой такого контроля является осуществление Президентам РФ его конституционных полномочий. Являясь гарантом конституционных прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 80 Конституции РФ), Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти. В соответствии с п. 4 ст. 78 Конституции РФ Президент РФ обязан обеспечивать осуществление федеральной исполнительной власти на всей территории Российской Федерации и, следовательно, контролировать деятельность этих органов, в том числе и через аппарат своей Администрации и через своих представителей в федеральных округах. Согласно ст. 115 Конституции РФ Президент РФ может отменить постановление или распоряжение Правительства РФ в случае его противоречия федеральным законам и указам Президента РФ. Эта норма воспроизведена в ст. 33 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.). Поэтому, если Президент РФ усмотрит в действиях Правительства РФ нарушение закона, определяющего права и свободы человека и гражданина, он вправе применить указанную выше меру. Если Президент РФ сочтет незаконными действия или решения назначенного им руководителя федерального органа исполнительной власти, он вправе освободить такого руководителя от должности, либо объявить ему дисциплинарное взыскание. В отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации контрольные функции Президент РФ закреплены в ст. 85 Конституции РФ, где указано, что Президент РФ вправе приостанавливать действия актов указанных органов в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соот- ветствующим судом. А таким судом является, прежде всего, Конституционный Суд РФ, в который Президент РФ, согласно ст. 125 Конституции РФ, вправе обращаться с соответствующими запросами. Так, Президент РФ обратился с запросом в Конституционный Суд РФ по поводу нарушения конституционных прав граждан на осу- ществление местного самоуправления и в связи с принятием Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». В дальнейшем Президент РФ своим указом определил меры по реализации постановления Конституционного Суда РФ по данному вопросу. Вместе с тем во многих случаях, когда Президент РФ приостанавливал действия акта органа исполнительной власти субъекта РФ, этот орган пересматривал принятое решение и приводил его в соответствие с законодательством РФ. Наблюдение и контроль за законностью актов органов исполнительной власти в рамках президентских структур осуществляет Главное государственно-правовое управление Президента РФ и Главное контрольное управление Президента РФ. 2. В определенных рамках контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляют представительные (законодательные) органы. На федеральном уровне следует обратить внимание на контроль палат Федерального Собрания РФ за исполнением федерального бюджета Правительством РФ, министерствами и ведомствами. В этих целях образована и действует Счетная палата Российской Федерации, которой обе палаты Федерального Собрания дают те или иные поручения. В Федеральном законе от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» подчеркивается, что она является органом, осуществляющим государственный контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета. Отметим, что в Федеральном конституционном законе «О Правительстве РФ» имеется гл. VI «Взаимоотношения Правительства Российской Федерации с Федеральным Собранием», где урегулирован порядок ответов членов Правительства на вопросы и запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, взаимоотношения Правительства РФ и комитетов и комиссий Федерального Собрания. Установлено также, что Правительство РФ информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета и в установленные сроки представляет необходимые данные в Счетную палату Российской Федерации. Действенным средством в защите прав и свобод граждан может служить институт депутатского запроса. Депутат, либо группа депутатов вправе направить запрос в любой орган исполнительной власти. Ответ на него должен быть дан либо в течение 15 дней, либо иной, указанный в запросе срок. 3. Контроль за соблюдением прав и свобод граждан федеральными министерствами и ведомствами возложен непосредственно на Правительство РФ (ст. 12 Закона «О Правительстве Российской Федерации»). Закон уполномочивает Правительство РФ отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их деятельность, применять меры дисциплинарного воздействия, вплоть до увольнения, к назначаемым Правительством РФ должностным лицам. 4. В системе органов государственного контроля и надзора существуют либо самостоятельные органы исполнительной власти, либо их структурные подразделения. В качестве самостоятельного органа действует Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. В качестве обособленных структурных единиц в системе того или иного федерального министерства или ведомства действуют федеральные службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, страхового надзора, финансово-бюджетного надзора, службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, в сфере образования и науки, в сфере связи и др. Эти органы ведут контроль и надзор за соблюдением предпринимателями, организациями, их должностными лицами норм и правил, установленных законом или иным нормативным правовым актом и соответствующей сфере. Указанные органы осуществляют надзор и контроль за соблюдением на предприятиях законодательства РФ о труде и охране труда, за организацией приема и рассмотрения обращений граждан о нарушении трудовых прав. Государственные инс- пекторы труда и государственные инспекторы по охране труда вправе беспрепятственно посещать предприятия независимо от форм собственности; запрашивать и получать необходимые документы и информацию; давать обязательные предписания об устранении нарушений трудового законодательства и правил охраны труда и о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности, об отстранении от должности; налагать в административном порядке штрафы на руководителей и должностных лиц, виновных в нарушении законов и иных нормативных актов о труде и охране труда. Значительный интерес с точки зрения охраны жизни и здоровья людей представляет реализация норм законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об охране окружающей среды, об экологической дисциплине и ядерной безопасности. Государственный контроль за соблюдением установленных правил и проведением мероприятий по защите растений в целях обеспечения фитосанитарной безопасности страны осуществляет государственная служба по карантину растений, входящая в структуру Министерства сельского хозяйства РФ. Государственный ветеринарный надзор возложен на Департамент ветеринарии упомянутого министерства. Здесь действует Главный государственный ветеринарный инспектор РФ, аналогичные должностные лица субъектов РФ, а также начальники (директора) районных, городских станций по борьбе с болезнями животных – главные государственные ветеринарные инспекторы районов и городов. Основной задачей Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителя является контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, за порядком применения цен, качеством и безопасностью товаров народного потребления. Госторгинспекция РФ имеет свои территориальные органы, которые проводят соответствующие проверки у продавцов и изготовителей товара, конт- ролируют правильность пользования весовыми и измерительными приборами и т. п. Функции государственного надзора и контроля выполняют органы рыбоохраны, органы лесного хозяйства, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственная противопожарная служба и ряд других специализированных органон государственного контроля и надзора. Деятельность большинства этих контрольных органов непосредственно связана с охраной жизни и здоровья граждан, с защитой их от неправомерных действий должностных лиц в различных сферах хозяйства. Поэтому работу таких органов можно рассматривать как одну из важных административно-правовых форм защиты прав граждан. В связи с этим надо добавить, что органы государственного надзора и контроля вправе применять, как меры административного пресечения (дача обязательных предписаний, запрещение эксплуатации того или иного производственного объекта, изъятие нег.ной к употреблению продукции), так и меры административного взыскания (штрафы). Кроме того, они обязаны передавать по подведомственности в прокуратуру или органы внутренних дел (милицию) материалы, свидетельствующие о фактах преступной деятельности отдельных лиц. Особые надзорные функции в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации осуществляет Министерство юстиции РФ. В соответствии с постановлением Правительства от 3 июня 1995 г. «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» на Министерство юстиции РФ возложено проведение юридической экспертизы правовых ак- тов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации. Цель экспертизы – выработка федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п. «а» ч. 1 ст. 12 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституции, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Министерство юстиции в случае обнаружения несоответствия того или иного акта, субъекта РФ федеральному законодательству вправе представить мотивированное заключение и орган, издавший акт, а также информировать федеральные органы государственной власти. В 1997 г. Правительством РФ были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В этих Правилах указано, что акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, независимо от срока их действия, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. В регистрации такого акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено его несоответствие законодательству Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и обязательны к исполнению только после их государственной регистрации и официального опубликования. Таким образом, создан дополнительный механизм защиты прав и свобод человека от неправомерных действий органов исполнительной власти. |